惠州市基层社会治理模式的探索与实践

周 巍

（惠州学院 政法学院，广东 惠州516007）

国家治理现代化离不开基层治理现代化。社会治理是指国家对社会事务的治理。市域是指设区的城市的行政区域，市域社会治理是指在市域范围内的社会治理。基层治理作为承接国家社会治理、市域治理、县域治理的最后一环，需要贯彻落实国家各项社会政策。对于国家层面而言，市域和县域即是基层，对于市一级层面而言，镇街和村（社区）是“基层”。

2020年10月26日至29日，党的十九届五中全会指出：要“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”［1］。自十八大以来，惠州市委市政府根据习近平新时代中国特色社会主义思想，加强和完善基层社会治理，取得较好的成效。2021年1月4日，《中共惠州市委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划的建议》指出：要“创新基层社会治理。加强基层治理体系建设，全面构建党建引领、全域覆盖、多网合一的基层全科网格体系”［2］。本文尝试分析新中国成立以来惠州基层社会治理的探索历程，总结其成功经验，归纳面临的挑战，并就创新惠州基层社会治理提出相应建议。

一、国内外基层社会治理研究综述

（一）国外基层治理的研究评述

奥斯特罗姆的多中心治理理论认为，在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，“多中心”应成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一［3］。詹姆斯·罗西瑙提出“治理不同于统治，尽管治理大都没有经过官方的指派，然而其却能够起到意想不到的作用，这源于它所针对的目标是共同的，虽然其主体是非政府的，且不需要通过国家的强制力来保障，但其较统治依然有其优越性”［4］。国外关于社会治理的研究较早，但都基于西方的政治体制和社会文化，多数强调多中心化和多主体化，对社会组织、公民素质有较高的要求。

（二）国内基层治理的研究评述

国内基层社会治理的研究历史渊源较长，晏阳初的乡村建设实验，旨在通过平民教育解决中国农村愚穷弱私的问题［5］；梁漱溟的乡村建设实践，旨在通过组织活动把农民组织起来搞生产，在生产中学习和运用科学技术［6］。费孝通指出传统中国基层社会的乡土性质以及差序格局特征的社会结构，他指出中国社会的乡土性有三个特征：“乡下人离不了泥土”“不流动性”和“熟人社会”。中国社会的基础，礼俗社会之根源都在于“乡土性”［7］。

党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制，提高社会治理水平”以来，国内学者在促进基层社会治理转型、创新基层治理等方面开展了积极探索。王思斌指出新时代加强和改进基层社会治理的本质是改善民生［8］；贾康认为要改革政府行政架构，推广省直管县，将乡镇政府作为上级政府的派出机构以提高基层治理效率［9］；徐永祥强调以行政化为核心的社会治理必然带来形式僵化、效率低下、机构臃肿等不良后果，要建立健全以人民为核心的基层社会治理机制，提升居民的认同度、满意度和参与度［10］。综上所述，目前对基层治理的研究中，学者们主要将注意力放在路径探索方面，旨在解决实际问题，缺乏从理论层面对基层治理模式的原因进行剖析，对基层治理进行实证研究的文章较少。因此，基于广东省惠州市的一手调查资料，本研究通过具体描述惠州基层治理模式探索的历程，阐释成功经验和面临的挑战，为更好促进惠州基层社会治理现代化提供思考。

二、惠州市基层社会治理模式的探索历程

惠州市所处的地域状况、自然环境、人文历史、人口结构、大湾区建设等这些基础条件决定了惠州市基层治理的路径依赖。从整体发展历史来看，惠州基层社会治理改革与党中央创新和加强社会治理的战略部署保持一致，也深受当时惠州经济社会发展的诸类矛盾影响，社会矛盾倒逼基层社会治理改革，而改革则进一步推动惠州发展，形成螺旋式上升的态势。但总体而言，惠州基层社会治理探索可以分为三个阶段，每个阶段的历史任务和治理模式各不相同。

（一）确保政治安全：改革开放之前，以维护政权稳定为目标，以党政一元主导的社会管控模式

新中国成立以来至改革开放前的这三十年中，惠州社会主要矛盾是阶级矛盾，相应的治理重心是维护国家政权稳定。惠州构建了党政一元主导的社会管控模式，在政治上实行党政合一体制，在党委全面领导体制下，党组织与国家机构全面整合，用文件和计划来管理政治和社会事务，法治建设非常薄弱。在经济上借鉴苏联模式，实行严格的计划经济体制，国家承办社会事业和企业实体，控制和调配社会资源，社会组织比较少有生存和发展空间。实行严格的城乡二元分割户籍制度，在城市实行单位体制，在农村实行人民公社制，限制人口的流动。这一治理模式有效抵御了国内外敌对势力的渗透，形成了相对稳定的政治社会秩序。

（二）寻求经济安全：改革开放至十六大期间，以经济建设为中心为重点，社会治安综合治理主导的社会管理模式

改革开放后，1978年至2002年期间，惠州市以经济建设为中心，发展社会主义市场经济，改革原有的计划经济体制和党政一元主导的社会管控模式。经济转轨和社会转型使得走私和黄赌毒等社会治安问题、城乡和区域贫富差距问题、征地拆迁农民权益保障问题、下岗工人福利待遇问题、流动人口管理问题、境外势力的渗透问题、企业劳资纠纷等社会矛盾日益突显，严重影响经济发展和社会和谐，使得打击经济领域犯罪，加强社会治安综合治理成为当时惠州基层社会管理的主要任务。1991年5月，惠州市社会治安综合治理委员会正式成立，与政法委合署办公。1993年初，陈江镇党委、政府就提出了“抓治安就是抓经济”“敢立军令状”“不保陈江安，不做陈江官”的口号，每年都拨出100多万元专款，作为治安工作的经费保障。1994年9月，惠州市率先提出“抓治安就是抓经济”的思想，建立社会治安综合治理领导责任制，明确党政第一把手为治安第一责任人，明确了治安为经济稳定发展保驾护航的地位。

（三）追求社会安全：2002年至今，以改善民生为重点，着重打造共建共治共享的社会治理格局的新模式

2002年，党的十六大提出要全面建设小康社会，做出构建社会主义和谐社会的战略部署。2006年，惠州市在全省率先探索建立的“五管齐下（党政领导、综治牵头、司法主办、部门参与、联合调处）、四级网络（市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区、企业））、三项机制（排查预警、联动调处、考核督办）”大调解格机制。2007年，惠州市建立“复退军人之家”，由复退军人组建自助组织，成立战友间互帮互助的平台，构建“横到边、纵到底”的复退军人服务管理网络，成为党委、政府联系复退军人的桥梁，从源头上发现并解决复退军人利益诉求。2007年，惠州市探索“四民主工作法”（民主提事、民主决事、民主理事、民主监事），积极推动村民自治。2012年设立社会工作委员会，全面统筹推进惠州市社会治理改革和创新。

习近平总书记在十八届三中全会首次提出“创新社会治理”［11］，惠州市认真贯彻落实中央、省的社会治理的决策部署。2013年，惠州市提出推进民共建、民共富、民共享、民共乐、民共治“五个民共”社会建设新模式。民共建强调尊重人民主体地位，民共富强调精准扶贫，民共享强调发展成果全民共享，民共乐强调培育开放包容的社会心态；民共治强调推进基层民主建设。2018年，惠州以惠城区、博罗县为试点，探索“政治、法治、德治、自治、智治、美治”六治协同基层治理模式。以龙门为试点，以“村规民约、家规族训”为依托；以“党员联系困难户、乡贤联系创业户、律师联系法律需求户”为工作方法；以“四民主工作法”为自治手段，创新探索“两规三联一法”基层治理模式。惠州市还注重系统构建、协同融合和资源整合，以全科网格为实体抓手，加快推进基层社会治理体系和能力现代化。

三、惠州市基层社会治理探索的成功经验

惠州市在基层社会治理方面的一些理念和做法，走在了全省乃至全国的前列，连续多年入选“中国最具幸福感城市”“中国最安全城市”“全国社会治安综合治理优秀市”和“全国创新社会治理优秀城市”。惠州市基层治理探索能够取得较好成效，主要有以下显著的特点：

（一）重视平安稳定，始终坚持社会治理法治化道路

习近平总书记指出：“公共安全是国家安全的重要体现，是最基本的民生”［12］115。惠州市始终将公共安全放在社会治理的首位，“反双抢”“扫黑除恶”最早都是惠州首创。在确保平安稳定的基础上，惠州大胆创新，沿着维护政权稳定——社会治安综合治理——改进社会管理——探索社会治理的发展脉络，从保平安稳定到完善社会服务，坚持主动改善民生、强化法治建设的治理理念，率先制定实施《制定地方性法规条例》《拟定地方性法规草案和制定政府规章程序规定》。从2013年开始，惠州市开始推行“法制副主任”制度，为村（居）民提供公益性法律服务。在基层进一步推广“法制副厂长”“法制副校长”，广泛开展普法宣传教育和公益法律服务。积极推动各级政府深化行政体制改革，切实做到依法行政，树立社会风险意识，加强公共安全领域的法治建设。

（二）坚持党建引领，注重激发社会活力

惠州市始终坚持党委领导，将社会治理工作纳入党委政府核心工作，积极规划和部署，建立常态化考核机制，整合社会资源，调动各方力量，确保社会治理工作落到实处，形成社会治理与经济发展、社会建设的协调发展局面。惠州市始终以民生为目的抓党建，以基层为重点抓党建，以激发社会活力为抓手，强调党组织在基层社会治理的领导核心地位，牢牢把握社会治理的方向和主导权。建立“掌上法治村务”平台，实时公开基层党务、村务、居务，拓宽党员群众参与社会治理的渠道。党组织的坚实领导为基层治理提供了强有力的组织保障，惠州市培养“村干部大学生”和“大学生村官”的“双培”工程，被广东省委组织部誉为培养农村基层干部的“惠州模式”。从2013年惠州市共建共治共享社会治理创新十大项目征选活动开展以来，社会力量参与积极，覆盖范围十分广泛，呈现出众多亮点。持续实施以社区为平台、以社会组织为载体、以社工专业人才为支撑的“三社联动”机制，通过购买社工服务进驻社区，为基层群众提供多样化、专业化的社工服务。初步构建了“城市10分钟志愿服务圈”，成功入选全国“志愿之城”。

（三）坚持群众路线，坚决贯彻以人民为中心的发展理念

习近平总书记指出：“全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”［13］。惠州市制定落实《惠州市政府重大决策咨询制度》，坚持和落实群众路线，尊重基层首创精神，积极推进“网络问政”，搭建“惠民在线”，构建群众积极参与经济社会建设的“网上议政厅”，注重疏通群众表达意见和诉求的渠道，搭建群众参与社会治理的平台，创新制度来保障人民平等参与、平等发展权利。制定发布《惠州市民文明公约》，定期举办“感动惠州人物”“十大孝子”“金牌工人”等评选表彰活动，大力弘扬“崇文厚德、包容四海、敬业乐群”城市精神，推广“老客家、新客家，来到惠州是一家；本地人、外地人，在惠州工作就是惠州人”的城市理念。惠州始终坚持民生优先，大力推进基本公共服务均等化，推动社会事业全面进步。

（四）坚持因地制宜，社会治理重点下移基层

惠州坚持因地制宜，联系惠州实际创新社会治理，“五个民共”体现了“共建共治共享”的理念。“政治、法治、德治、自治、智治、美治”六治基层治理模式与十九届四中全会提出的“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系紧密联系。“六治”体现的是治理的维度和要素，“协同”强调的是各“治”从形式到内容的融合，各种治理力量和机制的相互协调、相互帮助、相互促进、同向发力。惠州历来强调要让社会治理的重心落到城乡社区，特别是农村社区。惠州积极推进乡村善治，注重文化基础，善于挖掘和借重乡土文化的力量，积极推广和谐友善的“邻里文化”、反哺桑梓的“乡贤文化”、崇德重礼的“儒家文化”等优秀乡土传统文化，以“乡村自治、社会共治、德治教化”助力乡村基层社会治理。

四、惠州市基层社会治理面临的挑战分析

惠州社会新老问题的交织叠加考验惠州基层治理源头化解矛盾的能力，疫情防控考验惠州基层治理的危机处理能力，惠州城乡地区发展差距较大考验惠州基层治理的统筹协调能力。对比国内一流城市地区、对比人民群众日益增长的需求，惠州在社会治理方面仍然面临诸多挑战。

（一）社会治理理念有待推广

习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”［12］116。目前，惠州基层部分领导社会治理理念相对滞后，仍然把社会治理片面理解为维护社会治安，工作目标大多定位在护稳定保平安的底线上，难以满足人们对美好生活的向往。部分官员“大政府”思维根深蒂固，日常治理仍然更多依靠自上而下的行政手段和方式，头痛医头、脚痛医脚，主要精力都用在了应对问题解决上。当前严格的问责体制也造成了部分领导的消极心态，缺乏责任担当，不求有功，但求无过。部分领导存在短视功利主义思维，只看到创新社会治理投入太大，但收益太少，担心会影响经济发展，没有认识到社会治理会产生的综合社会效益。

（二）社会治理顶层设计有待完善

目前顶层设计缺失导致基层治理出现“内卷化”现象，成本不断增加，实际效果却没有明显改善。基层治理体制缺乏有效统筹，条块分割严重，层级协调困难，基层政府特别是村（社区）承担了大量社会治理事务，却缺少必要的职权。每个部门在基层都追求各自的服务机构和平台，但系统性不强，联动效果不佳。“全科网格”治理格局尚未成型。基层村（社区）网格化管理推进效果不明显，部门参与不足、网格划分不完善、工作推进目标不明确、网格员业务能力欠缺、职责分工不清晰、网格事务后续跟踪不紧密。已建立的网格未达到预期效果。网格治理运转不畅、有效性不高，部分镇（街）网格治理流于形式，信息报送平台狭窄、信息归集和处理能力弱，无法统筹“一村一警”“法制副主任”等力量。社会领域立法尚不完善，“一城两制”“一村两制”“一家两制”等不合理现象给基层社会治理带来巨大困难。

（三）社会治理技术手段急需现代化

当前惠州市高层建筑、大型城市综合体日益增多，城中村、出租屋、三小场所及民宿等各类安全问题引起关注，涉劳资纠纷、问题楼盘、土地纠纷等矛盾日益突显。随着大湾区一体化建设的推进，惠州市流动人口激增，这些变化都给疫情防控常态化下基层社会治理带来巨大挑战，尤其需要利用信息化手段来实现更科学智能的社会治理模式。目前惠州尚未建立覆盖各项基础数据的全面数据库系统，当前很多基层基础数据还未核实，常态管理机制还未落实。很多基层出现地名不清楚、分界不清楚、界碑不清楚、人口不清楚、收入不清楚等困境，底数不清导致政策科学性系统性不足。很多社会政策只能靠原始的人力手段去落实，效率和效益都不尽人意。

（四）社会力量参与社会治理有待引导

截至2020年12月，惠州市社会组织登记数量共3392家，其中社会团体1406家，民办非企业单位1970家，基金会16家，备案社区社会组织共2562家，总数达5954家，每万人社会组织数为12①。惠州市社会组织发展迅速，但社会组织存在自身发展尚不健全、缺乏诚信透明和自我监督机制等局限，有境外组织的影响和渗透，内部治理能力不强，自我造血功能不足。工会、共青团、妇联等群团组织被行政异化，较难发挥枢纽型作用。大多数社会组织缺乏专业的社会工作人员，运作不够流畅。志愿服务活动异化，承担了大量的行政工作，志愿服务的专业性还不强，独立生存能力较弱，需要依赖政府支持。社会组织结构有待完善，支持型社会组织和基金会急需发展。社会力量参与社会治理的社会环境尚未形成，配套的政策尚不成熟，参与基层社会治理的意愿不高、能力不强、效果不佳。

（五）社会治理的乡土文化底色有待加强

改革开放四十多年来，惠州社会结构发生深刻变化，单位制已基本失去政治整合和社会治理功能，个人与国家之间的社会联结弱化，大量外来人口涌入城市，但社会融入不够，人际关系日渐疏离，社会凝聚力减弱。农村空心化现象日趋突显，社会走向原子化与异质化，宗族已失去传统的权威和影响力，无法从心理情感层面实现社会有机团结。目前很多基层政府在社会治理领域存在一种“拿来主义”的现象，而甚少反思这些外来理论和方法的适用方法、生长土壤，较少从本地历史传统和地方文化中汲取营养，乡风民俗、村规民约、道德伦理等软性治理还有待加强，尚不能有效整合宗族文化，宗祠和宗教管理不够健全，宗族群体参与基层社会治理的机制尚不健全，还要进一步创新自治机制，发挥本地居民的主体性，激发他们参与基层治理的热情和信心，探索更具有本土化特色的治理方式。

五、惠州市基层社会治理的创新建议

习近平总书记的重要讲话精神和国家社会治理的政策举措，为惠州基层治理指出了明确的奋斗方向，粤港澳大湾区建设为惠州基层治理提供了强大的发展动力，一流城市的建设成果为基层治理提供了坚实的物质保障。因此，惠州要进一步转变治理理念，加强社会治理顶层设计，统筹推进市域治理，以全周期管理为理念实现事前、事中、事后闭环管理。

（一）以人民为中心进一步转变治理理念

习近平总书记指出：“坚持以人民为中心，必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为一切工作的出发点和落脚点”［14］。各级领导不断提高系统治理意识、依法治理理念和源头治理意识，充分整合社会资源，激发社会活力。要构建服务型政府，着眼于解决最突出的经济社会矛盾，要妥善解决群众关心的住房、医疗、交通、就业等热点问题。要搭建多方参与协商议事平台，全面落实重大事项决策“四议两公开”机制，健全和完善基层群众利益诉求表达机制，使人民群众参与到社会治理之中。要健全完善社会矛盾多元化解机制，加强社会稳定风险评估，从源头上减少社会风险。

（二）以市域治理理念为指导加强社会治理顶层设计

谋局必先谋势，谋定方能后动。一流城市需要一流规划，做好十四五规划顶层设计，要将市域治理融入经济社会政治发展的全过程，进一步推动城乡融合发展，落实公共服务均等化，确保生产要素自由流动和公共资源合理配置。要摸清社会治理底数，建成与广东省政务大数据中心平台统一数据资源体系、统一交换、统一服务、统一目录、统一需求管理、统一门户的惠州大数据中心分节点，形成惠州市基础库、主题库、专项库等各类数据资源库，实现跨部门、跨地区、跨层级数据信息互联互通，为提升政府内部运作效能、改善民生服务提供有力支撑。要以“数字政府”建设为抓手，运用大数据技术来调查人民群众需求和研判社会问题，提高决策科学水平。

社会治理重点在城乡社区，难点也在城乡社区。要完善基层政务服务平台建设，打造“15分钟政务服务圈”。要大力推行“惠民空间”社区改造项目，解决城市老旧社区基础设施老化、管理服务不到位、矛盾纠纷多等现象。要以乡村旅游产业为契机，完善农村公共设施建设，加大环境整治力度，缩小城乡发展差距，提高农村村民的获得感和荣誉感。要优化基层干部队伍结构。鼓励基层干部参加继续教育，要注重完善大学生村干部管理制度，支持和培养他们成为农村基层社会治理的中坚力量。

（三）以“一核多元”为抓手重塑基层社会治理体系

探索以推行党委政府主导，社会力量运作，多方协同参与的“一核多元”新型现代基层治理模式。充分发挥党组织领导和战斗壁垒的作用，改进干部政绩考核机制。加强“社区、社会工作和社会组织”三社联动机制。要完善政府职能转移和政府购买服务机制，健全绩效评估制度，发挥社会组织社会协同作用。要制定政策推动新兴物业小区中业主委员会和物业管理公司积极有效参与基层社会治理，鼓励用社会工作理念和方法来改进社区管理，要依托乡镇（街道）社工站和社区综合服务中心平台，通过“社工+志愿者”联动模式，提升社区志愿者服务意识和志愿服务水平，满足群众多层次多样化服务需求。

（四）以人大职能发挥为突破口推进社会治理法治化

“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托［15］”。加强和创新社会治理就要始坚持党的领导，要将人民当家作主和依法治国有机统一起来。惠州市人大要坚持依法治市，夯实法制基础，完善公共法律服务体系，深化法制副主任制度改革工作，加大普法力度。人大要督促政府坚决杜绝社会治理行为中的错位、越位、缺位等现象的发生，监督和支持“一府两院”依法行政、公正司法，要加快推进政法领域全面深化改革。充分发挥公益诉讼检察职能作用，打好生态环境和食品药品安全等重点领域问题的攻坚战。加强行政检察与行政执法监督衔接，实现检察监督与行政机关内部监督的有机贯通、互相强化，为惠州社会治理提供良好的法治保障。

（五）以社会主义核心价值观为根本推进社会心理体系建设

“国家治理体系和治理能力的一个重要方面体现在培育和弘扬核心价值观方面［13］104”。缺乏共同认可的主流价值观，社会心态会无所适从，容易引发各种社会心理问题，要将社会主义核心价值观融入法律法规、村规民约、家规家训，整合各种社会心态，最大化凝聚人心。要丰富社会主义核心价值观新载体，形成良好家风和阳光社会心态。要加强社会工作专业人才队伍建设，充分发挥社会工作专业人才队伍在心理疏导和心理矫正的优势。借助网络智能平台，组建专业的心理服务队伍，完善心理危机干预和援助服务机制，重点关注流浪乞讨人员、刑满释放人员、社区戒毒和矫正人员等特殊人群，解决其心理困惑，促进他们更好融入社会。加大社会心理知识的宣传力度，全面提高群众的心理素养，改善社会心态。

（六）以综治中心为枢纽提升社会治理智能化

习近平总书记提出：“要加快运用网络信息技术，推进社会治理”［16］。要以综治中心为枢纽，构建“市域—县域—镇域—村（居）域—基础网格域”五级综治中心网络，打造基层社会治理的指挥调度中心、预测预警中心、防范处置中心和为民服务中心。要探索推行全科网格化基层社会治理，科学划分全科网格，加强网格员队伍建设，建立稳定的专兼职队伍，确保资源要下沉至最基础的网格。要通过“智慧戒毒”信息化系统平台，提高吸毒人员科学戒治率，加强延伸社会戒毒人员管理方式；要逐步构建集打防管控于一体的社会治安“大防控”工作格局，不断完善治安防控网络，落实“一村（居）一警”警务工作机制，及时排查、依法化解各类社会风险和矛盾隐患。

（七）以乡土文化为基础丰富基层治理特色

惠州市应以“乡土文化”为根基孕育基层治理特色，努力让惠州人望得见山、看得见水、记得住乡愁。要以高校智库为平台加强乡土文化的研究，引导乡村宗族参与基层社会治理，培育具有岭南特色的惠州文化品牌。要尊重乡贤的利益代言角色，积极引导乡贤在促进村民自治和创新基层治理中发挥作用。要扩大“六治协同”试点探索，注重用“美治”寻求社会治理最大公约数，按照“一村一品、一村一景、一村一业”的原则，统筹推进乡愁印记保护工作，挖掘收集保护乡村社区历史，因地制宜建设村史馆、家风家训馆、好人馆等，发掘惠州“美治”基因，构建惠州地域特色的“乡土”与“乡愁”，支撑惠州特色社会治理。

注释：

①数据来源：惠州市民政局社会组织管理科2020年工作总结。