基层社会矛盾多元预防调处化解机制研究——以惠阳实践经验为例

臧 博

（惠州学院 政法学院，广东 惠州 516007）

当前我国步入改革攻坚期，与社会转型、现代化三期叠加，阶层结构固化、利益格局错位失衡、价值认同缺失，法治进程迟缓，各种新旧矛盾叠加交织聚合，集中凸显［1］183。基层矛盾大部分属于民事纠纷，其解决路径，除法律规定的以外，大多由所在县域范围内进行调处［2］。新时代以来，经济社会发生深刻变革，新情况、新问题不断出现，基层矛盾呈现高发性、多样性、扩张性特点，需要适应新时代发展的新要求和人民群众更好的期待，努力加以解决。党的十九届四中全会对完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制提出了新要求。这是从坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全的战略高度提出的一项重大任务［3］9，从源头上、根本上为预防和化解人民内部矛盾提供了方法论指导。“以人民为中心”是各级党委和政府面临的重大课题，如何有效化解基层矛盾已成为基层社会治理的核心问题。作为“深莞惠1小时经济圈”枢纽中心，惠州市惠阳区社情民情较为复杂，历史遗留问题量大面广。2019年，惠阳区利用机构改革契机，全面整合司法资源，组建了惠阳区司法和信访局，通过加强机构和干部队伍建设、广泛开展信访法治宣传、打造和谐稳定的社会环境、全力推进公共法律服务等措施，初步形成了“源头预防、联动调解”的信访矛盾纠纷多元预防调处化解工作布局［4］9。“法制副主任”、人民调解、社区矫正、信息化等各项公共法律服务工作均形成惠阳特色和品牌，信访形势稳中向好，群众依法理性解决诉求意识不断增强。课题组在学习和参阅相关文献资料的基础上，开展实地调研，研究基层矛盾存在的现实困境，系统梳理前期存在的经验和不足之处，探索进一步完善基层社会矛盾解决的新路径。

一、基层社会矛盾解决面临的现实困境

作为具有中国特色的信访制度，在社会主义民主政治建设过程中发挥重要作用。随着社会主义市场经济的不断发展，信访制度同样面临着新的问题，信访数量逐年增加，信访总量居高不下［5］33。目前，广东省共有1584个乡镇街道，矛盾纠纷有90%以上发生在基层，纠纷主要集中在征地和拆迁、农村土地承包、劳动纠纷、消费者权益保护等方面。基层信访工作直接面对群众，处在化解矛盾、解决纠纷的前沿，处理好基层矛盾纠纷关系着社会的和谐稳定和长治久安。整体上看，基层信访工作取得一定成效，但也存在着短板和薄弱环节。

（一）信访功能过度扩展

诉讼和信访根本上都是化解矛盾、解决纠纷的途径，但二者在基层的冲突在所难免。从信访制度的政治定位和社会功能来看，中央一直把它看作是“密切联系群众”、倾听人民意见、建议和要求，自上而下监督地方官员的重要途径［6］21。信访延续了传统的民本政治理念，同时也是出于治理信息的完善和治理失灵的补救，具有程序上快捷高效的优势。但是，基层部分群众观念存在偏差，过于依赖信访途径，导致维权路径偏离了正确方向。从整体来看，在机构改革前，惠阳区信访量仍然居高不下，负面导向作用强，存在信访与信法的“两难”冲突等情况，“信访而不信法”的情况普遍，信访的救济功能被扩大，信访接待总量持续增长。本应通过诉讼解决的基层矛盾纠纷，却以信访的方式出现，信访“入口”过大，大量的人力、物力和财力投入到社会维稳工作中，对当地经济社会的发展和稳定造成不良的负面影响。

（二）基层矛盾难真正化解

惠阳区基层矛盾纠纷集中在邻里纠纷、征地拆迁、医疗纠纷、劳资纠纷、物业纠纷、生态纠纷等民生领域。信访部门根据职能向相关单位分派信访案件时，将结案情况纳入信访考核内容，相关责任单位要在一定期限内办结信访案件。虽然，多数责任单位可以按期办结信访案件，却出现了“重结案、轻效果”的情况，信访部门缺乏对大量信访案件的全程监督，信访重复率高发，信访工作责任制虽得以落实，群众诉求却难有效回应和解决。例如，惠阳区有关土地历史遗留问题的信访案件，虽在两个月的答复期内程序性结案，却难从根本上解决多方纠纷，基层矛盾纠纷难以真正化解。

（三）缺少部门联动机制

基层群众矛盾的妥善解决，不仅需要司法和信访局内部有效的分工协作，更需要在司法机关、国家行政机关、人民调解委员会之间建立起联动工作机制，加强和司法机关和社会组织力量等的协调配合，提高办事的效率、提升基层政务服务的水平。目前，司法调解、人民调解、行政调解三大调解手段各自为战，而且部门之间缺乏资源共享和实时联动，未形成有效的工作合力，收集基层矛盾纠纷重复现象明显或是解决矛盾效能低下。惠阳区司法和信访局协调小组职责作用还没有完全调动和发挥，统筹推进全面依法治区的工作机制需要进一步完善。

（四）“放管服”推进不深

“放管服”改革强调监管部门要加强事中事后监管，填补简政放权之后可能出现的监管真空。这对于习惯于以行政审批代替行政监管的行政部门来说，也构成一项重大的挑战［7］39。“放管服”改革后，将所有信息和数据集中在一个平台进行处理，但是审批事项涉及的相关部门往往条块分割、彼此数据库相对独立甚至隔离，反而增加了审批过程中交易成本［8］29。惠阳区“公证书办理难银行存款无法取出”事件引发社会关注，这在全国不是个案，根源在于存在部门壁垒，各系统网络平台、权限、层级对接不畅，各部门网络系统无法有效整合，缺乏“线上和线下”一体化服务，政府服务工作亟须优化。

（五）专业队伍力量不足

惠阳区司法信访队伍主要职能包括法制审核、法制协调、普法依法治理、法律援助、法律服务管理、协调重大疑难信访事项等与法律运用密切相关的工作，专业队伍不仅要有法律理论知识，更需有运用法律解决实际问题的实战能力。在“全面推进依法治国”的战略背景下，惠阳区公共法律服务体系建设、信息化建设等都肩负着艰巨繁重的任务。乡镇（街道）中心工作多，基层司法所除了要承担法治宣传、人民调解、社区矫正等司法行政本职工作外，还需承担当地党委政府开展三大纠纷调处、征地拆迁、城乡清洁等工作，编制缺乏已成为阻碍司法信访工作的最大因素。惠阳区信访部门虽有司法辅助人员辅助工作，但由于辅助人员工资待遇较低、流动性强，难以应对日益专业的工作要求，司法行政工作队伍“四化”建设需进一步提高。

（六）群众意识不强

目前，基层群众对信访条例了解度不高、对信访工作认识不够，全社会共同法治意识未能真正形成。政府重视群体性的信访活动，客观上造成了一些群众认为信访是解决矛盾纠纷的便捷途径，试图通过集体上访、越级上访等形式造成舆论压力，达到快速解决问题的目的。同时，一些群众法治观念淡薄、存在思想误区，认为找领导是解决矛盾的重要环节，很多应通过司法程序解决的问题，却以上访形式反映诉求，尤其是集体性信访，引发了对公共秩序的挑战，其无序化令属地官员倍感压力，扰乱了当地社会秩序，基层社会矛盾治理面临严峻的挑战。

二、基层社会矛盾解决的新探索

惠州市通过“法制副主任”工作机制，运用法治精神、法治思维和法治方式加强社会管理，使群众不越“雷区”、不走极端，营造“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好社会氛围［9］16。自惠阳区“一个分离、五个链接”的机制建立后，惠阳区司法和信访局来访案件数量下降，但重访率仍在高位运行，仍须进一步细化措施、明确任务，充分运用司法、法制和信访合并后的法治资源，强化法治宣传教育，畅通人民调解、法律援助、仲裁、复议、诉讼等矛盾纠纷化解渠道，确保信访工作在法治轨道上运行。在基层矛盾解决过程中，基层政府面临严峻的挑战是如何准确回应社会关切。因此，要针对工作中存在的不足，积极学习先进地区经验，进一步深化改革，运用“互联网+法律服务”思维，以统一云平台为突破口，建立部门联动机制，整合资源、强化队伍，找准“难点”、疏通“堵点”，完善多维度、全系统的基层矛盾化解新机制。

（一）提高认识、学习先进地区经验

基层政府相关职能部门，应提高认识、革新理念，以基层群众满意为源点，要扩宽信息来源渠道，主动了解社区民意，及时获得第一手信息，以新思维新措施回应基层矛盾解决不畅的困境。作为人民内部矛盾，具有非对抗性，可通过正确的方法加以调和解决。各地开展了矛盾化解的实践探索，形成了“枫桥经验”“钟山模式”“北川模式”以及法院主导模式等。其中，“枫桥经验”在预防化解矛盾纠纷工作中有着比较好的传统，提出了“矛盾不上交，就地解决；实现捕人少，治安好。”的工作原则理念［10］35。“枫桥经验”是我国基层治理的模范典型，是基层工作者凝聚智慧的创举。浙江“访”“调”无缝对接的经验，践行和发展了“枫桥经验”，也值得学习借鉴。“访调对接”核心是信访和调解相对接，“访调对接”工作机制主要有：一是加强人员配置，市、县两级组建法律服务专家团，引导法律专业人士为人民调解参与信访矛盾化解提供法律支持。二是形成人民调解化解信访案件“六步工作法”，明确了“访调对接”的受案范围、流转路径、工作标准，有效提升人民调解参与信访矛盾化解工作的规范性。三是打造多元化信访矛盾纠纷化解机制，组织与司法、行政、仲裁等力量相互沟通衔接，有效打造“访调对接”联动平台，对矛盾纠纷化解机制和力量进行有效整合与重构，形成优势互补，并在此基础上，结合当地实际进行创新发展。

（二）建立平台、推进数字政府建设

为增强政府回应性，及时就地解决信访群众的合理诉求，要以云平台为突破口，抓住“互联网+法律服务”发展机遇。云平台可以实现基层矛盾快速识别、精准沟通信息、合理分配责任、资源有效整合，严格监督流程，依托平台可以助推基层矛盾的良好纾解。首先，通过云平台可以将公共法律服务、服务热线、网络平台等业务全面融合，为群众提供普法直播、远程会见、人民调解、法律援助、公证服务、律师服务等多项业务。其次，通过云平台，通过互联网实现视频连接，可做到三级公共法律服务实体平台的互联互通，将法律资源延伸至偏远村镇，为基层群众提供优质、便捷、高效的公共法律服务。再次，通过云平台，可以主动对接群众法律服务需求，将解决矛盾的端口前移，较好预防基层矛盾的产生。目前，惠阳区“一门式一网式”全流程网上受理审批系统正式上线试运行，为此，要进一步加大工作推进力度，加强部门之间电子政务的互通，全面推进网上服务，实现线上服务和线下服务的一体化。

（三）整合力量、建立联动工作机制

惠阳区司法和信访局是惠阳区人民政府组成部门，整合了原区司法局、区信访局、区法制局的职能和队伍，中共惠阳区委全面依法治区委员会办公室设在惠阳区司法和信访局。一是加强领导、深化改革。基层政府及其相关部门要加强为民服务的意识，加强对“放管服”改革的推进力度，以人民为中心，强化为基层群众的服务意识和责任担当。要贯彻落实党中央关于全面依法治国和信访工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对全面依法治区和信访工作的集中统一领导。二是加强联动、建立机制。惠阳区要积极适应新时代要求，以“源头预防、联动调解”为目标，从建立联动机制为出发点，完善机构配置、建立联席会议制度，明确追责问责、自查自纠、首问（首办）负责制、深化改革和简政放权，实现服务型政府转型。三是健全群众满意度评价机制。建立职能部门工作综合评价体系，完善工作监督制度，敢于曝光基层矛盾解决过程中的不作为、慢作为等突出问题，开展群众满意度评价，切实回应群众关心关切。同时，要总结推广基层矛盾解决过程中的好经验好方法，形成舆论推力。

（四）完善“一个分离、五个链接”的新机制

从社会发展与社会治理的需要来看，矛盾类型的多样化与矛盾主体的多元化，需要构建新的多元化矛盾的化解机制［11］64。目前，我国目前的司法调处、社会调处、行政调处和诉讼调处方式，在理论或实践中均存在着不足之处，单独运行难以起到真正、高效化解基层矛盾纠纷。要借鉴先进地区工作经验，以惠阳区公共法律服务云平台为依托，整合资源、强化队伍，进一步完善“一个分离、五个链接”多维度、全系统的基层矛盾化解新机制。“一个分离”是新机制的工作核心，“五个对接”注重建设立体化、协调化、多元化的新机制。

1.“一个分离”严把入口关。信访制度作为具有中国特色的一种特殊的权利救济方式，在中国政治体制框架中发挥着极其重要的作用，已成为中国特色民主制度的有益补充。十八届四中全会提出“诉访分离”的法治化改革要求，法外权力干预的历史已经宣告结束。“一个分离”是厘清党委、人大、行政司法机关职能分工的前提，而摸清信访人的诉求，进行分析研判，是做好信访工作的关键环节。惠阳区应严格落实依法处理信访诉求的要求，进一步明晰工作职责，明确程序规制，取消权利救济的“双轨制”，信访部门不能受理司法程序解决的事项，推行切实可行的依法分类处理信访诉求工作推进机制，引导群众合法、理性表达诉求，并严肃处理违法上访行为。例如，惠阳区购房业主集体上访要求赔偿的事件，因某楼盘开发商违反合同约定迟延交房，导致大量业主通过集体上访表达诉求。在行政调解无效的情况下，信访部门告知信访者应通过民事诉讼解决此类合同纠纷，避免了多头、越级上访，改变了全部问题涌入信访部门加以解决的局面，利于促进矛盾纠纷的解决。此外，要注重畅通信访“出口关”，严格执行“三级终结制度”，并通过对信访事项的分类，为群众指明解决问题的方式，使得上访群众知悉解决问题的正确途径。

2.“五个衔接”多措并举。针对信访数量激增、社会成本增加、基层治理难度增大等情况，中央提出了涉诉案件法治化理念和治理目标，要在法治化道路上提出解决信访问题的路径，实现社会调处、司法调处、行政调处和诉讼调处相互链接、统一，构建起多维度的“大调解”格局。

一是“访调衔接”，即信访工作和人民调解工作相衔接。人民调解作为诉讼程序之外“定纷止争”的有效手段之一，具有中立性、便捷性、低成本等特点，在解决基层矛盾纠纷中广泛得以应用。人民调解和信访工作两者解决矛盾方法不同，但两者目标具有一致性。2010年颁布实施的《人民调解法》，为建立人民调解与其他纠纷解决方式的衔接提供了制度指引。截至2019年12月31日，惠阳区共有各类人民调解组织142个，人民调解员899人，调解各类纠纷756宗，调解率100%，调解成功率98%。目前共受理“访调对接”案件16件，调处成功12件，引导走法律途径4件，涉案人员148人，涉案金额542万元，调解率为100%。将信访工作与人民调解相衔接，容易被上访群众接受，法与情相统一，在基层矛盾纠纷处理中起到了积极作用。

二是“访援衔接”，即信访工作和法律援助工作相衔接。在信访工作中，很大一部分当事人因自身经济收入较低，无法承担律师费用，便选择信访途径解决纠纷，成为信访案件量居高不下的因素之一。通过信访工作和法律援助工作的衔接，能引导群众合理表达其诉求进而息访息诉，树立政府良好形象。《信访条例》第十三条第二款规定的信访工作机构组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与的制度，为法律援助参与信访工作提供了法律依据。对不属于信访事项却符合法律援助条件者，由司法和信访局直接将案件移交，并提供免费法律援助服务，通过代理诉讼或诉讼调解等方式，降低“越穷越访、越访越穷”现象。“访援衔接”可使得大部分涉法信访案件回流至司法渠道解决，减轻信访部门的工作压力。

三是“访督衔接”，即信访工作与行政执法协调监督工作相衔接。惠阳区司法和信访局机构改革后，具备了执法监督和协调职能，通过建立健全行政执法投诉制度，并与信访制度相衔接，利于维护合法权益，加快法治政府的建设。访督衔接利于“源头预防”，通过对重大行政决策、重大行政处罚等事项进行合法性审核，对行政执法中普遍性、重要性问题的研究，可从源头预防信访矛盾的发生。同时，做到信访督查不留死角，做好国家信访局开展群众信访满意度评价和省市两级开展的“解决群众信访诉求”考评工作，实行每日督查、倒3通报批评、倒6书面催办、倒15群催办（1+3+6+15）工作制，全面督导检查系统的每宗信访案件，做到督查无死角，确保信访案件按时规范办结，有效提升群众满意度。

四是“访宣衔接”，即信访工作和法治宣传工作相衔接。部分信访群众思想观念及维权法律途径的认知偏差，导致诉求的反应偏离了正确的轨道，亟须将上访与法治宣传相衔接。惠阳区创新法治宣传教育形式，强化部门普法工作主体责任，形成“谁执法谁普法”履职评议活动机制，并在基层普法工作中，依托公共法律服务平台和云平台，以“法律六进”“以案释法”“法德大讲堂”“法治公园”及发放法治书籍等形式，开展“六大信访领域”的法治宣传工作。例如，针对年底工人工资拖欠增多的情况，惠阳区司法和信访局通过“访宣衔接”，通过“助力农民工”的专项法律宣传主题，指引群众通过仲裁、诉讼等方式依法维权，促进基层信访矛盾有效解决。截至2019年12月31日，共解答法律咨询约4620次，提供法律意见约189条，审查各类合同约180份，开展宣传讲座约219场，参与调解矛盾纠纷约103宗，参与法治宣传教育人数约2.2万人。

五是“访证衔接”，即信访工作和公证工作相衔接。要积极发挥公证在预防矛盾和及时化解纠纷的功能，通过“访证衔接”机制的建立，在征地拆迁补偿、旧城区改造、重大工程建设等方面，引入公证处力量，及时开展证据保全公证和协议公证等工作，确保收集的证据合法有效，推动矛盾集中的旧城区改造、重点工程施工建设、征地拆迁补偿等工作的顺利进行，在源头发挥公证化解矛盾的作用。为进一步贯彻“放管服”相关文件精神和工作要求，需对公证处存在的不担当不作为、为民服务意识不强、漠视群众利益等现象进行整改，加强窗口服务管理，做好问题的梳理排查和整改工作。2020年11月，惠州市阳光公证处出台《关于在惠州市内实施绿色遗产继承的公告和收费公示》，在保证公证质量的前提下，穷尽一切方式和办法，为有需要的当事人收集证据材料，简化群众办理继承公证程序，切实有效提升群众满意度和幸福感。

三、结语

多元矛盾化解机制运行以来，惠阳区群众来访批次人次同比明显下降，群众依法理性解决诉求意识不断增强，大规模聚集维权、无理缠访闹访、围堵党政机关等极端上访现象有所缓解。截至2019年底，集体上访124批次，同比下降11%，信访秩序不断好转。信访复查案件立案数由去年10宗下降到4宗，同比下降60%。网电平台（网上信访、网络问政、12345热线）使用率大幅上升，全年受理案件19515宗，同比上升12%，在信访案件批次中占比超过96%，非走访形式成为信访主渠道。整体上看，信访形势稳中向好，群众依法理性解决诉求意识不断增强，工作取得一定成效。但也应看到，群众在国务院“互联网+督查”平台反映的惠阳区“公证书办理难银行存款无法取出”的问题，虽然是个案，但可以看出基层政府相关部门存在为民服务意识不强，对“放管服”改革的精神理解不够深入，各有关部门遇到新情况、新问题时，出现规避自身责任，相互推诿扯皮等现象，政府服务工作亟须优化。

当前我国法治建设的重心已从健全制度体系转向基层治理实践，建立和完善基层矛盾多元预防调处化解机制，是依法治国理政的重要策略，是社会稳定和谐的迫切需求。习近平总书记在《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》一文明确指出，各级党组织和党员、干部要强化依法治国、依法执政观念，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。面对基层矛盾化解路径存在的新情况新问题，基层政府和相关部门要深入学习贯彻习近平法治思想，以人民为中心，强化服务意识和责任担当，积极探索和学习新经验，以云平台为突破口，抓住“互联网+法律服务”发展机遇，构建统一部门联动机制，切实加强部门之间的协调，加强专业队伍力量，完善监督工作制度，进一步完善基层矛盾预防化解“一个分离、五个链接”新机制。