农村引领型社区公共服务供给资源的优化配置

□韩 飞

(义乌工商职业技术学院，浙江 义乌 322000)

党的十九大报告提出，要完善公共服务体系，保障群众基本生活[1]。在农村，开展社区公共服务体系建设不仅是推进农村基层社会治理现代化发展，逐步提升农村公共服务管理精细化水平的主要途径，同时也是乡村振兴战略指引下实现农村产业有序发展、村民生活更加美好的重要抓手。但与城市相比，农村公共服务在供给水平和供给质量上仍存在诸多问题，基于解决新时代社会主要矛盾的契机，研究如何优化农村引领型社区公共服务供给资源配置已成为一项重要课题。

1 农村引领型社区公共服务供给改革成效

随着乡村振兴战略的深入实施，我国新农村建设不断迈上新台阶，其中农村引领型社区就依托创新农村基层社会治理理念，以提升公共服务成效为目标，借助打造乡村文化礼堂、开展农村垃圾分类、布局5G基础设施建设等多项措施，助推城乡公共服务均等化进程不断加快，城乡间服务可获得性差距持续缩小。因此，公共服务供给侧改革是关键。只有不断提高供给质量、改进供给模式、提升供给标准、扩大有效供给，才能适应社区村民日益增长的美好生活需要，全面革新农村社区公共服务供给体系。

1.1 开发多层面的公共服务供给体系

享受更好的公共服务是人们用脚投票的重要外部约束环境[2]。用马斯洛需求理论对不同发展阶段农村社区的村民心理需求展开分析，就会发现已实现高水平发展的农村引领型社区，有更多村民对社区的公共服务供给提出更高更新的诉求。尤其是那些外出打工或求学、在城市里见识过新鲜事物的年轻人，早已不满足于过去老一辈所看重的处于生理层面、安全层面的低端性公共服务需求，于是开发多层面的公共服务供给体系便成为打造新时代农村引领型社区的最大特色和亮点之一。其中，对应生理层面、安全层面的农村住房条件、废物处理、医疗保险、低保救助等服务供给，虽仍会是社区公共服务改革的基本内容和保障任务，却不再是公共服务供给体系开发的重点目标和突破方向；而与社交层面、尊重层面、自我实现层面相对应的包括城乡公交一体化、“高颜值”且生态宜居的美丽乡村农舍、公共体育健身场地及附属设施、乡村文化图书馆和农家书屋、高水准的农村学前教育和基础教育等更高层次服务供给，则成为多层面的公共服务供给体系当中被重点开发和强化运作的核心内容。

1.2 构建开放型的公共服务供给模式

根据党中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，农村引领型社区正积极构建开放型的公共服务供给模式。一方面通过改革公共服务供给资金的筹集制度，把从市场引入的服务供给投资主体扩大到包括社区志愿者联盟、残疾人联合会、民办养老院等非营利性社会组织，以及提供商业化服务、能满足私人个性化需求的市场组织。另一方面是在制度框架下灵活运用政策工具，充分调动村级组织和村民个人参与社区公共服务体系建设的积极性和主动性，不断扩大公共服务供给决策主体和项目实施主体。如运用“一事一议”筹资筹劳政策，把包括新建学校、修宽道路、疏通河流、排污排涝等重大公共服务建设项目摆到民主议事日程上来，既有利于集思广益、群策群力，又鼓励和允许有文化、有技术、会经营的村民主动承包公共服务供给项目，使曾经因筹资筹劳规模小而一直得不到解决的难题成为过去。

1.3 提升均等化的公共服务供给标准

实施供给标准均等化，就是通过构建更高的服务品质标准和服务效率标准来实现农村社区公共服务供给内容和供给质量的均等化、服务水准和供给条件的均等化，以及赋予村民参与社区公共服务管理和监督权利机会的均等化。首先，通过制定量化指标、实际可操作的服务品质标准和服务效率标准，使农村引领型社区公共服务供给资源均等化配置变得有标可依，从而推动公共服务供给质量获得有效提升。其次，依托标准化建设，农村引领型社区工作人员的公共服务理念和意识正得到有效强化，并遵循整合各类资源、拓展服务项目的路径，推动均等化的公共服务管理机制逐步完善。最后，按照标准公示社区公共服务事项、透明信息沟通渠道，更好地引导“富起来”的村民自愿参与社区公共服务活动，用自己勤劳的双手创造美好生活，有效解决以往政府作为单一主体供给不足、分配不均、质量不齐与村民期待更高需求却难以满足之间的矛盾，并大大提升村民对社区均等化公共服务的满意度和获得感。

2 农村引领型社区公共服务供给资源的配置瓶颈

农村引领型社区是依照分层提升原则，对社区公共服务供给展开全方位改革，从而引入大量社会资金和人力资源，使公共服务供给资源既在量上大幅增加，又在质上不断提升。但由于传统农村社区治理主体对新增公共资源尚未形成科学合理的优化配置，导致社区公共服务供给质量和供给效率总体不高，甚至还引发新的资源配置矛盾。因此，对农村引领型社区公共服务供给资源配置出现的瓶颈问题展开深入分析有重要现实意义。

2.1 多层面的公共服务供给资源管理体系尚不健全

当前农村引领型社区在开发多层面的公共服务供给资源管理体系时大多采用网格化管理手段，使得不同公共服务项目供给主体往往处于条块分割、各行其政的孤立状态。由于缺乏彼此间有效沟通与合作，又没有相应配套政策来调和各方关系，从而导致社区公共服务供给资源管理体系开发过程中越位、错位，甚至缺位现象屡屡发生，直接拉低了公共服务的供给效率和精准匹配程度。例如，农村引领型社区在让中国电信引入5G通信设备项目时，就出现立项和审批工作归相关主管部门垂直管理，而建设资金的启动和分配则掌握在财政部门手中，农村社区只具有项目执行权和监督权。等到5G通信设备成功引入社区后，项目开发便宣告结束，但究竟有多少村民会马上开始选择使用5G通信网络，却没有任何一方项目开发主体在意或关心，甚至连这一重大公共服务项目投入的建设资金需要多久才能收回成本，以及它能给社区带来多大的经济效益和社会效益，也没有主体去仔细核算或统计。由此可见，条块分割的网格化管理常常缺乏长远的整体规划，还造成设施建设与运营分离，引发多层面公共服务供给资源管理体系一时难以健全。

2.2 开放型的公共服务供给资源配置方式欠缺监督

农村引领型社区在建立信息服务中心，引入公共服务网络平台后，许多村民都可以在家使用电脑或智能手机线上办理业务，了解平台上最新的公共服务事项，获得“一站式”服务，这也为提升农村社区基层管理“最多跑一次”改革成效发挥重要作用。但平台只为村民提供社区公共服务管理活动的知情权、参与权和表达权，却未把社区公共服务决策和供给资源配置的监督权设置起来，这显然与党的十九大提出要实现农村“治理有效”还存在明显差距。社区欠缺有效的民主监督机制，会直接导致信息服务中心在搭建线上公共服务平台时只侧重关注服务内容的设计和考量，却忽略对公共服务供给资源配置工作的细化和量化，具体表现为既没有正式固化公共服务的标准流程，也没有科学规范服务人员的管理和操作行为。如近年来不少农村社区相互攀比地投入大量资金去兴建占地面积过大、装修豪华的农村文化礼堂，跃然为农村文化地标。但开发文化硬件场所容易，而要在文化底蕴相对落后的农村打造文化软实力却异常困难，以致除逢年过节外罕有文化节目在礼堂里免费公演，结果一些空置的礼堂“务实”地变为老年人豪华棋牌室。可见，农村引领型社区公共服务供给资源配置方式若不能得到有效监督，那即使把传统封闭式的公共服务管理转为开放式，也依旧会产生公共服务供给结构失衡，进而引起服务产品错位、缺位等情况发生，既造成大量资源浪费，又增加社区公共服务成本压力。

2.3 公共服务供给资源均等化配置的标准略显滞后

实施农村引领型社区公共服务供给资源的均等化配置，就是要求社区在向全体村民提供公共服务时必须确保供给资源的均衡和配置机会的均等，并对涉及村民生存保障类型的公共服务项目，不仅要做到供给资源配置的大体相等，还要给予村民自由选择不同服务需求的权利，从而真正确保每个村民都能公平享受到社区公共服务供给改革带来的幸福生活。然而，究竟应当根据什么样的科学标准来具体实施公共服务供给资源均等化配置，这是很多社区工作人员认为政策难以有效落地的关键所在。目前国家颁布的农村公共服务标准虽已对村级服务中心的场地建设、人员配置、服务管理等方面做出指导性要求，可农村引领型社区实际上仍在采用公共服务项目、内容、数量适当增加，却维持较低质量的供给资源配置标准。社区管理者认为，现在一旦要制定更高的均等化配置标准，社区公共服务供给资源投入成本也会迅速抬高，结果当上级拨付的资金不足以填补高标准配置空缺时，终归“羊毛出在羊身上”，只能向村民个体进行费用摊派。但这种高质量服务方案显然不是每家每户村民都愿意接受的，尤其不少“空心村”里主要消费人群都是收入接近于零的老人或儿童，再加之农村长期传承下来的保守消费思想，直接导致社区公共服务供给资源配置标准常年在低价位徘徊，也影响着公共服务的供给质量和供给水平。

3 农村引领型社区公共服务供给资源配置的优化路径

上述公共服务供给资源配置瓶颈是造成农村引领型社区公共服务质量难以得到有效提升的主要成因。要想解决好这些瓶颈问题，就须从当前农村社区公共服务发展的实际情况出发，在科学分析公共服务供给资源配置效用的基础上，选择最有利于农村引领型社区健康发展的资源配置优化路径。

3.1 用网络化治理模式健全公共服务供给资源管理体系

网络化治理是指在民主协商的基础上，通过多元主体之间合作，共享资源和信息，共同达成治理目标的过程[3]。作为现代公共管理发展的一种新趋势，网络化治理侧重解决农村社区公共服务领域里不同利益主体的多样性需求与作为公共服务供给主体核心的碎片化政府之间固有的矛盾，彻底摆脱全能型政府条块分割、效率低下的困境，因而选择网络化治理模式来健全公共服务供给资源管理体系是可选择的最优路径。

网络化治理模式有利于克服传统农村社区长期存在的一元化主导公共服务所造成的“政府失灵”，或仓促向社会放权却遭遇不完全竞争所引发的“市场失灵”这两种极端困境，并开始注重把政府科层体制和社区基层网格化的管理模式向新的网络化协同共治模式转变。这种转变一方面能确保坚持农村社区在党的全面领导下，令公共服务供给资源管理体系中的各方主体都愿意努力达成某种共同协定，从而更好地助推政府职能转变和提升政府治理能力，使政府在农村社区公共服务的角色扮演从一个具体项目供应者转型为公共服务供给资源管理体系的统筹规划者；另一方面则通过释放社会参与公共服务供给体系建设的活力，让政府减轻自身在基本公共服务供给方面长期以来所承受的过大压力，特别是摆脱过去想要面面俱到，却又能力有限、效率不足的治理难题，更避免公共服务供给与需求之间无法精准匹配而造成的资源浪费。

3.2 以参与式发展理念打造公共服务供给有效监督机制

参与式发展是指发展主体对有关决策过程所展开的积极的、全面介入的一种发展理念[4]。过去没有民众参与监督的公共服务，无法生成对话机制来处理好资源配置过程中出现的供给与需求之间沟通障碍与协调无力等问题。现在，引入参与式发展理念来帮助构建社区公共服务供给监督机制，就能有效弥补过去农村引领型社区公共服务存在的供给结构失衡、供给资源浪费、责任互相推诿等种种缺陷或不足，进而推动公共服务决策的科学性和时效性，不仅节省公共服务成本，又提升了村民对公共服务的满意度。

参与式发展的监督机制，首先要求监督主体是以村民公开推选的党员干部为负责人，并同具备财务审计、人事组织、法律援助等知识技能的村民或受聘专家共同组建团队，来代表广大村民对农村社区公共服务供给资源配置行为展开统一项目安排、统一监督审核、统一结果利用。这样既强化社区公共服务监督力度，提升项目化监督的专业性和针对性。同时又能倒逼农村社区公共服务过程的完善和优化，逐步推进农村社区公共服务供给资源的均等化配置。其次针对公共服务监督内容，须逐步实现信息化管理，不仅简化监督流程，提高监督工作时效，而且降低实际监督成本，确保廉洁监督。最后，在公共服务供给监督模式上，要突出对社区公共服务供给资源的整个配置过程展开全方位监督，尤其以公共服务供给数量、供给结构、供给质量等各个层面的统计数据分析结果为依据，就农村社区公共服务供给资源配置的效率、公平、稳定性和可持续性展开全面监督。

3.3 坚持整体性治理原则统一公共服务供给资源配置标准

整体性治理是根据社区村民的需求为导向，使用信息技术治理手段，对不同部门之间的相互关系和信息系统碎片化等问题进行有机协调与整合，从而使传统的供给资源配置标准从分散走向集中、从部分走向整体[5]，以便真正实现为社区村民提供一个均等化、非隔离、完整化的公共服务体系。

坚持整体性治理原则来统一农村引领型社区公共服务供给资源配置标准具有独特优势。首先，统一的资源配置标准有利于调节农村社区与各类社会组织、市场组织间的合作，实现有标可依地提供农产品开发、品牌建设、涉农培训、农事节庆等“一站式公共服务”，更好地推动乡村振兴战略落地生根。其次，统一的资源配置标准把数字技术引入农村社区公共服务供给的协同决策、电子化行政运作之中，并凭借现代网络信息技术对不同资源信息加以整合的能力，推动资源配置流程透明化，同时以崭新的标准去激发资源协同运作的高效能。最后，统一的资源配置标准还对降低公共服务成本和提升服务成效带来巨大益处，尤其是保障每个村民都能无差别、均等化地获得诸如连通天然气管道、5G网络等更高质量的公共服务设施条件；而且充分竞争的资源配置市场也将摆脱过去享受型服务时的垄断高价，大大减少村民公共服务成本开支。