水利水电工程移民土地补偿中的社会公平问题研究

严登才，陈丹宁，陈明玉

(河海大学中国移民研究中心，江苏 南京 210098)

为了减少温室气体排放，我国大力发展可再生能源，积极开发水电。为了实现2020年非化石能源占一次性能源消费比重15%的目标，我国加快启动和推进西部水电基地建设。根据《水电发展十三五规划》，到2020年末，金沙江中下游、雅砻江、大渡河、澜沧江和怒江水电基地开发程度分别达到54.9%、72.9%、86.9%、76.4%和33.7%[1]。随着水电开发的不断推进，还将有很多移民因水利水电工程建设而搬迁安置。

当前，水利水电工程移民的难度越来越大，社会敏感性越来越强。水利水电工程建设中因土地补偿引起的群体性事件和移民上访问题非常突出，影响了地区稳定与社会经济发展，制约了工程建设的步伐[2]。对移民而言，公平是搬迁决策的重要衡量标准。土地补偿中的群体性事件和上访很大程度上是因为补偿的结构性缺陷与移民公平心理相悖。为此，本文利用实地调查数据和二手资料，全面分析了20世纪80年代以来我国水利水电工程移民土地补偿中存在的不公平现象，分析公平失衡与社会风险的关系，探索公平失衡的化解路径，以期为今后移民工程的实施提供理论支撑和对策建议。

1 土地补偿中存在的不公平现象

1.1 补偿面积与土地性质改变中存在的不公平现象

20世纪80年代之前，我国尚未出台《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》，土地测量与统计中存在很多问题，导致移民利益受损。①测量不规范。以1984年建设的岩滩水电站为例，土地面积测量以“习惯亩”作为单位，但1个“习惯亩”大概等于1.5个标准亩。此外，全淹村以上报到乡镇的年报统计土地面积替代实际淹没土地面积。但是，当时移民为了减轻征购粮任务少报了土地面积。②错登和漏登。2013年，小湾水电站移民社会稳定风险评估调查小组在库区调查发现，犁巴沙小组实物量调查认定淹没林地3.50 hm2，荒山6.49 hm2，最后经过复查核实后发现实际淹没面积合计为24 hm2。红岩小组在第一次登记造册时登记淹没旱地 1.35 hm2，但最终规划报告中并未登记。对此，移民频繁上访要求重新登记。随着实物量调查工作的逐步规范和技术手段的进步，加上实物量调查结果的公示与复核，淹没土地面积测量中的公平争议逐渐减少。尽管如此，实物量调查阶段仍然存在不公平的问题。③土地性质变化(更)。譬如，通过航图勘察的地类很难确认被征收土地原来的土地性质以及征地时的变化，对于按照何种(何时)地类计算补偿和土地增值收入归属成为争议的焦点。在小湾库区，从规划到实施将近10年的时间，一些土地的类型和性质发生了变化，移民认为按照实物量调查时的地类进行补偿的做法不公平。在贵州一些地区，移民按照政府要求将耕地实行退耕还林，但是在征地时按照林地补偿，而林地补偿只有耕地的一半。

1.2 补偿标准中存在的不公平现象

a.不同补偿安置模式征地补偿差异导致的不公平。①长期补偿与一次性补偿的价格差异。长期补偿安置是指对移民进行生活安置的基础上，以移民被淹没法定承包耕地前3年的农作物平均产量为原始依据，根据当地粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均年产值，采取货币形式或实物形式对移民实行逐年补偿，直到电站运行结束。电站报废后，通过土地调整将土地返还给移民[3]。通常，大坝寿命为50～100 a，征地补偿相当于按前3年平均产值的50～100倍，高于2006年《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中规定的最高限16倍。②同一工程不同安置模式的征地补偿价格差异。以南水北调中线丹江口水库淅川县为例，县内移民和出县安置移民土地补偿分别为27和33万元/hm2，移民攀比严重，上访问题突出。③不同形式长期补偿的差异。长期补偿有租赁、入股分红、年产值补偿和实物补偿等形式。不同形式的长期补偿在补偿方式、补偿年限、补偿价格调整等方面存在差异。在广西，早期长期补偿以实物补偿为主，后期长期补偿以货币补偿为主，粮食补偿为辅。由于平均产值已经普遍提高，导致后期长期补偿标准远高于前期。在广西昭平县，昭平水电站长期补偿标准为54 570元/hm2，下福水电站长期补偿标准为18 945元/hm2，每公顷相差35 625元[4]。

b.同库不同策引起的不公平。“同库不同策”是指同一水库建设影响的不同区域采取不同的政策标准予以补偿，主要是跨省工程。我国水利水电工程没有统一的行政管理主体，是由多个部门分头管理，从而导致同一工程的不同地区移民政策不统一。以溪洛渡水电站为例，工程建设涉及云南和四川两省，四川采取以土安置模式，云南采取长期补偿模式，两省在安置模式和补偿补助上的差异引起移民相互攀比，不利于工作的开展。

c.政策交替引起的不公平。新老政策交替导致政策前后补偿标准不一致。譬如，按照前期政策编制大纲，移民搬迁时新政策已经生效，补偿标准发生了极大的变化，但很多工程仍然按照前期政策执行。以三峡为例，土地补偿按照1993年国务院颁布的《长江三峡工程建设移民条例》执行。但是，1999年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：土地补偿费为被征收土地年产值的6～10倍；安置补助费为被征收土地年产值的4～6倍。但是，2000年之后的移民仍然是按照1993年的政策来执行的。为了弥补政策交替导致的不公平问题，不得不采取新增土地补偿的做法。以浙江省为例，迁到本地的三峡移民可以获得农村淹没土地新增补偿资金和生产安置费补差资金，合计10 610元/人[5]。但是，很多工程并没有这样做，对移民来说不公平。

d.补偿标准未调整引起的不公平。①规划与实施时征地补偿价格存在差异。大中型水利水电工程从基准年到规划水平年通常有5～8 a的时间。在此期间，物价水平有了较大的提高，而在实际补偿中仍然按照基准年的标准实施，补偿标准缺乏时效性。以桥巩水电站为例，主体工程于2008年完工并蓄水发电，移民安置工作2009年开始，2011年才基本完成。由于移民安置工作滞后于主体工程建设，水库蓄水后，土地补偿仍然按基准年的标准执行。②没有按照政策规定时调整补偿标准。以长期补偿为例，需根据粮食产量和价格水平调整补偿标准，通常每3年调整一次，但存在拖延或延期调整的现象。随着惠农政策的实施，工业反哺农民的力度越来越大，移民对于补偿标准调整的敏感性越来越强。以岩滩库区为例，一旦出台新的惠农政策，移民就要求提高长期补偿标准。在他们看来，国家对农民实行种粮补贴，只按照净产值对他们进行补偿是不合理的。一些移民抱怨，他们盖上移民政策的“小被子”，却被抽走国家政策的“大被子”。

1.3 征地补偿款兑付模式中存在的不公平现象

a.征地补偿费平均分配引发的公平争议。征地补偿费平均分配的典型代表是贵州实施的“人平法”，包括洪家渡、构皮滩、索风营和引子渡等电站。“人平法”是指以县为单位，将本县土地补偿费和安置补助费按全县生产安置人口进行平均计算然后兑付给相应的村组或移民个人。由于电站淹没涉及的村民小组原有土地面积不同，所得到的征地补偿应该也有差异。实施“人平法”后，导致人少地多的村、村民小组或承包户所得的土地补偿费用与淹没的土地数量不相符，被认为存在“杀富济贫”“平均主义”的问题[6]。这种平均主义做法与我国农村集体土地所有权的规定相违背。

b.根据淹没土地面积发放征地补偿费引发的公平争议。根据淹没土地面积发放补偿的典型是贵州实施的“据实补偿法”，包括三板渡等水电站。“据实补偿法”是指，按照淹没土地的种类、面积和审定的单价核算到村组或农户，直接补偿兑现给相应的所属权人或使用权人(村组或农户)，不直接补偿到人。但是，“据实补偿法”同样存在公平争议。①村民小组内新出生人口和合法的婚入人口都属于移民，但因为没有承包地无法享受移民待遇，没有安置费来源；②贵州实行“生不增、死不减”的土地承包政策后，由于婚丧嫁娶、升学、当兵、务工、人口死亡、自然减员等原因，移民户与户之间土地面积相差较大，从而导致各户之间土地补偿费相差悬殊，成为库区新的不稳定因素[7]。虽然长期补偿同样是以村民小组淹没土地面积作为补偿依据的，但补偿费按照村民小组现有人口平均分配，并且根据人口变化进行动态调整，从而规避了据实补偿中存在的公平争议问题。导致“据实补偿法”不公平的原因在于没有对村民小组的人口和土地进行动态变化，从而导致补偿依据与现状不符。

1.4 其他土地相关问题中存在的不公平现象

a.失去公共资源带来的收益。在少数民族地区，移民的收入很多一部分依赖于牧草地和林地等自然资源[8]。在澜沧江流域，搬迁前移民依靠这些公共资源从事采集、渔猎和挖药材等生计活动，这部分收入是他们重要的经济来源。搬迁后，即使给移民配置了土地，但他们失去了公共资源带来的收益。此外，在一些地区，搬迁前移民拥有很大面积的“消落地”。由于全年不同时期降雨量不同及水库调水等因素的影响，水库的水位不可能是全年在淹没线上、水位消退后裸露的土地便形成了“消落地”。搬迁后，移民的这部分“隐性”损失自然无法得到补偿。

b.无法利用淹没线上剩余资源。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋给予补偿，但对于淹没线以上集体的剩余资源(耕地、林地)则不予补偿。搬迁后，距原住地较远的移民无法对线上剩余资源进行管理，面临剩余资源的闲置和浪费，甚至存在被库区未搬迁人口私自占有的问题。虽然水电站建设并没有淹没这些资源，但给移民造成了损失，增加了他们的管理成本，甚至失去这部分土地的收入。

2 土地补偿中的公平失衡、社会风险及化解路径

2.1 公平失衡类型

“不患寡而患不均”是中国人心中坚守的公平法则。在水利水电工程中，补偿是移民最关心的问题。当农民面对国家强力介入时，他们会问：你打烂了我一个碗，总应该赔我一个一模一样的碗吧[9]？实际上，这是中国农民的公平观与补偿观，即“补偿能够弥补损失”，也是滋贺秀三[10]所说的“常识性的正义平衡感觉”。一旦这种平衡感被外力所干扰，移民就会为一张脸和一口气而战斗，而不是标的物本身。其次，“一碗水端平”也是农民的公平观与补偿观。应星[9]认为，差序格局的社会结构既强调上下、贵贱、内外、亲疏的序别，也强调同一序列上的均平，强调在维持差序格局下的平等对待。基于此，应星将中国农民心中有关公平的理据划分为“三个平等世界”：①以自己为参照的平等世界，即我现在的生活、地位和利益不应受到非法的剥夺；②以同类为参照的，即政府在政策上对同样的农民身份应该同等对待；③以人本身或者公民为参照的平等世界，即要求与其他公民完全同等的权利[11]。结合水利水电工程土地补偿中的不公平现象，笔者将其划分为两种类型，即基线公平失衡和参照公平失衡。基线公平失衡是指，与没有水利水电工程建设的情况相比，个体所拥有的土地(面积、类型和质量等)及其附着的收入出现减少或下降等问题所导致不公平。参照公平失衡是指与不同安置模式、不同批次、不同地区/流域水利水电工程移民相比，移民所能享受到的土地补偿少所导致不公平。

造成基线公平失衡的主要原因主要有3个：①补偿政策在保持一致性时缺乏一定的灵活性，如按照基准年的标准实行土地补偿；②以规划的数据代替移民最终实际所得，如将规划土地面积、质量等同于实际所得；③以淹没作为衡量损失的标准，忽视隐性收入和损失，如对淹没线上剩余资源不予补偿。概而言之，政策、规划和规范层面上的“所得”与“所失”与移民实践中“所得”与“所失”的差异是造成基线公平失衡的主要原因。造成参照公平失衡的主要原因在于水利水电工程移民政策不一致。移民政策的内部冲突，如长期补偿模式与其他模式，长期补偿的不同形式之间相互“打架”；同一流域和同一水利水电工程移民政策冲突。

2.2 公平失衡与社会风险

a.两个层次的公平失衡都可能诱发社会风险。其中，基线公平失衡诱发社会矛盾与风险可能性最大，其次是参照公平。在土地补偿中，基线公平失衡最直接的影响就是移民搬迁后收入下降，陷入次生贫困或介入型贫困的窘境，成为诱发社会风险最直接的原因。以岩滩水电站为例，由于失去了土地，移民频繁上访和组织示威游行，最后不得不对他们进行“二次补偿”，即对淹没土地实行长期补偿。参照公平失衡会导致移民相互攀比，拒绝搬迁或上访要求享受同等待遇。以龙滩水电站为例，以土安置移民要求和其他水电站一样实行长期补偿，拒绝搬迁。最终，龙滩水电站移民安置模式由以土安置改为了长期补偿。

b.公平失衡具有“差序”性。如果基线公平失衡，那么参照公平会更加失去平衡。以贵州实施的“人平法”为例，土地补偿费县内平均分配的做法规避了县内移民的攀比，但对那些资源较多的移民来说则是不公平的。人平法寻求的是参照公平，但导致基线公平失衡这种做法是不可取的，也是诱发社会风险的重要原因。因此，首先需要保障基线公平，然后通过创新安置模式和制度等方式弥合参照公平失衡。

c.采取市场化或“类市场”方式实行公平交换，规避失衡风险。长期补偿之所以在实施过程中的公平争议较少就在于它与移民的公平心理高度契合。长期补偿的总收益远高于一次性补偿，与移民的经济理性高度一致。长期补偿的实施在一定程度上使移民避免了异地远迁的命运，其附着在土地上其他收入没有受到影响，如淹没线上剩余资源可以继续利用，原有的采集和药材收入可以继续获得。因此，在市场经济条件下，需要减少行政干预，将土地补偿与市场衔接起来，减少社会风险，维护社会公平。

2.3 公平失衡的化解路径

a.要保障基线公平。在土地补偿与配置过程中，确保基线公平有助于减小工程建设对移民的负面影响，避免出现将工程建设成本转嫁给移民的问题。基线公平是保障移民生存与发展的关键。这就要求做到以下几个方面：①完善和规范实物调查，通过公示和复核方式保障移民土地测量做到公平公正。②保障移民搬迁前后土地面积与质量不降低，避免出现后靠移民土地流转没有资金来源、配置的土地少于规划面积、配置的土地无法使用、外迁移民土地无法配置等问题。因此，需要采取提高土地补偿标准或通过制度衔接的方式弥补资金缺口。③对于移民土地之外的其他收益需要通过优化安置模式的方式使影响最小。受投资预算和安置区环境的限制，搬迁后移民要想找到完全相同的替代物的难度非常大。应该说，基线公平失衡很大程度上是无法避免的，因为损失分布是不均衡的，无法采取统一的措施予以界定和补偿。但是，在对移民收入进行调查和生计重建规划时需要考虑到这些隐性损失[12]，通过后期扶持使移民收入不降低。

b.要弥合参照公平。①创新移民安置模式。当前，长期补偿是一种与其他土地补偿制度衔接较好，能满足移民基线公平和参照公平的尝试。因此，需要提高长期补偿的政策地位，将其纳入我国移民政策体系当中，并对其不断进行完善。②在保持政策的相对稳定性和一致性的同时需要具有适当的灵活性。譬如，根据物价指数对不同阶段土地补偿标准进行动态调整。③政策进行修订或调整时，要对政策转换对移民的影响进行充分论证，对因政策调整而利益受损的移民进行适当的补偿，保证不会造成政策实施前后移民补偿标准的巨大落差。④对于具有争议的补偿，需要采取“就高不就低”的原则进行协调，如新老政策交替、同库不同策和政策滞后都应如此。⑤坚持“以人为本”和“搬迁转变成发展机遇”的原则，建立水利水电工程移民安置政策协调机制，衔接水利水电工程移民安置的相关政策、技术标准，维持移民政策的连续性、平衡性和稳定性[13]，实现移民政策中征地补偿与配置标准的一致性，避免攀比和不公平。

3 结 论

由于制度建设不完善、制度改革滞后于实践和移民政策内部冲突等多方面的原因，在水利水电工程建设征地补偿中存在不公平的做法，如补偿面积小于实际淹没面积、因投资主体多元化和移民安置周期长导致同地不同价、安置模式导致的补偿价格差异、新老政策交替与政策滞后导致的政策差异、土地补偿款兑现导致的个体差异、附着在土地上的隐性收入无法得到补偿等。这些不公平现象可以划分为基线公平失衡和参照公平失衡两种类型。两种类型的公平失衡都会诱发社会矛盾和风险。为了实现水利水电的可持续，土地补偿需要充分考虑移民的权利和利益分享，确保他们的生计有所提高，且利益没有受到损害。