“爱国者治港”：宪制依据、首要标准与实施路径

常 乐

（暨南大学铸牢中华民族共同体意识研究基地，广东 广州 510632）

近日，国家主席习近平强调指出，要确保“一国两制”实践行稳致远，必须始终坚持“爱国者治港”。这是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则。[1]事实上，“爱国者治港”就是“一国两制”题中应有之义。在党的十九届四中全会提出坚持和完善“一国两制”制度体系以来，中央近年来在香港立法会议员宣誓、维护国家安全、香港立法会议员资格问题等议题上不断释法、制定法律、作出决定，依法行使中央对港全面管治权，推动香港实现由乱及治的重大转变，为香港长期繁荣稳定保驾护航。

同样的，“爱国者治港”根本原则的提出，也是这一波坚持和完善“一国两制”制度体系之举，有助于加强特区管治能力建设，也有助于提升国家治理体系和治理能力的现代化。在全面依法治国、依法治港的今天，“爱国者治港”具有坚实的宪制依据和雄厚的法理基础。

1 “爱国者治港”：宪制与法律依据

1.1 宪法赋予“爱国者治港”坚实法律基础

在香港谈爱国，绝不是虚拟的、空泛的，也不能是抽象的、历史文化意义上的中国，而是实实在在的中华人民共和国。因此，港人所爱的中国，就必然是中国共产党领导的社会主义的中国。因为宪法第一条就明确规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。

港人爱国，还必须遵守国家宪法和法律，违者必受追究，当然也就不可能从政。宪法第五条明确规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。从宪法第五条也可推论出，只要遵守宪法和法律，就有资格也有可能加入“一切国家机关”“各政党”参与政治工作。

宪法第二十四条规定，国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。很显然，由于两地具体制度的差异，本条规定虽不能全部在香港实施，但是其立法原意和法治精神却是在香港适用的。当前香港教育中的乱象，某种程度上就是对宪法本条内容的忽视或错误对待。实际上，目前香港的通识科改革，就是要加强青少年学生的理想教育、道德教育、纪律和法制教育，以培养学生们的爱国公德，提高他们的爱国主义精神。

另外，宪法第二十七条规定国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓，第二十八条规定国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。这两条规定经过一定的变通，已经在香港基本法与国安法中予以规定实施。

总之，无论作为道德层面的热爱国家，还是作为法律制度层面的维护国家利益，宪法都作了明确详备的规定，这些都为“爱国者治港”提供了最高法律依据。

1.2 香港基本法确保“爱国者治港”，但有漏洞

根据宪法制定的香港基本法，在很多条文中贯穿了“爱国者治港”的理念，也有相关条文与制度来确保“爱国者治港”，但是为了保持香港的原有特色以及保障香港资本主义制度的顺利发展，基本法的有关条文也明显与“爱国者治港”原则不相符合，存在一定程度的管治漏洞。

基本法第一条和第十二条规定了香港特区是中华人民共和国不可分离的部分，是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这就开宗明义地道出了中央与香港间的层级位序关系，并且基本法的多个条文也明确规定了中央对特区的领导与被领导关系。除反映国家主权的军事、外交权属于中央管辖而不在特区外，在行政权方面，基本法第四十三条规定的行政长官对中央人民政府负责、第四十五条规定的选举或协商产生后的行政长官由中央人民政府任命、第四十八条规定中央人民政府有对行政长官指令权等等。在立法方面，第十七条规定香港立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案；全国人大常委会可对有关法律发回，发回的法律立即失效。在司法方面，第一百五十八条规定香港基本法的解释权归全国人大常委会；全国人大常委会授权香港特区法院在审理案件时对基本法关于香港特区自治范围内的条款进行解释。另外，第一百五十九条规定基本法的修改权属于全国人民代表大会。这些条款不仅规定了中华人民共和国与香港特别行政区之间的直辖及领导被领导关系，而且也让从政者学到一个基本政治伦理，那就是“爱国者治港”。

为了确保“爱国者治港”，基本法也作出了相应的规定。如对于行政长官及主要官员、绝大多数立法会议员、终审法院和高等法院的首席法官等，都要由在外国无居留权的香港特区永久性居民中的中国公民担任。尤其是，基本法第一百零四条还规定，香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。这就在一定程度上给“治港者”系上了一条“爱国”的法律准绳。

然而，从基本法的相关条文规定以及特区政治实践来看，基本法对于从政者必须爱国的约束还远不充分，还存在不少漏洞。一方面宣誓范围较窄，多数公职人员没有被纳入宣誓范围，另一方面违反宣誓的惩戒制度也不完备，不足以奖优汰劣，形成风尚。尤其需要引起重视的是，基本法还明确规定了行政机关、立法机关及司法机关都可以委任一定数量的外籍人士充任，让这一批为数不小的外籍“治港者”宣誓“爱中国”，感觉滑稽之余，留下的更多的是忧虑。

1.3 香港国安法等亡羊补牢未为晚矣

古语云：凡先王之法，有要于时也。有鉴于此，国务院港澳办分管日常工作的副主任张晓明也认为，由于社会情况不断变化，“一国两制”实践不断丰富和发展，在基本法实施过程中怎么不断适应新情况、有效解决新问题呢？首先要求我们把基本法当作一部“活的法律”，通过立法解释等办法，放大基本法的适应性。其次，我们也需要在基本法之外，通过多种方式，不断完善与基本法实施相关的制度体系。

确实如此。近年来，为了贯彻宪法精神、弥补基本法漏洞和矫正政治实践的偏差，中央及特区政府在完善“爱国者治港”的法律与制度方面持续不断努力。早在2016年11月，针对香港立法会一些“反中乱港”者无视基本法的宣誓规定及妄图“偷步治港”问题，全国人大常委会对基本法第一百零四条进行了释法，褫夺了几个“跳梁小丑”的议席，整肃了立法会秩序。而在2020年11月，全国人大常委会通过了《关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》，规定香港特别行政区立法会议员，因宣扬或者支持“港独”主张、拒绝承认国家对香港拥有并行使主权、寻求外国或者境外势力干预香港特别行政区事务，或者具有其他危害国家安全等行为，不符合拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区的法定要求和条件，一经依法认定，即时丧失立法会议员的资格。决定颁布后，特区政府立即褫夺了4个具有上述行为的立法会议员资格。

更为重要的是，2020年6月30日以来，全国人大常委会根据宪法、香港基本法及全国人大的有关决定制定颁布实施了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》。香港国安法进一步完善了基本法关于宣誓问题的规定，从法律上规范了全体公职人员的就职宣誓程序。香港国安法第六条明确规定：香港特别行政区居民在参选或者就任公职时应当依法签署文件确认或者宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。

当前，特区政府已决定一次性要求所有公务员宣誓或签署声明拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区，并在积极研究落实其他公职人员宣誓的制度与规定。相信习近平主席提出“爱国者治港”根本原则后，这次一定会大大推进特区政府完善和落实“爱国者治港”的相关法律和制度，确保“一国两制”实践的行稳致远。

2 “爱国者治港”：香港从政者的首要标准

在2020年12月4日我国第七个国家宪法日，香港中联办主任骆惠宁在参加特区政府主办的国家宪法日网上座谈会的致辞中指出，全国人大常委会近期通过关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定，进一步划清了“爱国者治港”的底线标准和政治规矩，确保所有从政者拥护宪法和基本法、效忠国家和特区，将祸国乱港者驱逐出特别行政区管治架构。[2]而实际上，在习近平主席提出“爱国者治港”这一管治根本原则后，香港社会自觉认同和维护“爱国者治港”这一政治标准和政治规矩，普遍认为“爱国者治港”应成为香港从政者的首要标准。

习近平主席及中央为什么如此重视“爱国者治港”，并将之确立为“一国两制”行稳致远的根本原则？这一问题可从正反两个方面来解读。

一方面，“爱国者治港”是由“一国两制”制度本身所决定的，是“一国两制”题中应有之义。早在中英谈判和“一国两制”构想提出之时，邓小平就明确指出了“我们对香港问题的基本立场”，第一个就是主权问题，并且，“主权问题不是一个可以讨论的问题”“现在时机已经成熟了，应该明确肯定：一九九七年中国将收回香港”。[3]正如习近平主席所强调的，“一国两制”的提出首先是为了实现和维护国家统一。在中英谈判时期，我们旗帜鲜明提出主权问题不容讨论。香港回归后，我们更要坚定维护国家主权、安全、发展利益。[4]因此，“一国两制”从提出到实践40余年来，国家主权原则始终是第一位的，也是不容讨论的。很自然也是必然，也只有爱国者去从政，才能确保国家主权的完整与统一，才能坚定维护国家主权、安全、发展利益。于情于理于法，“爱国者治港”与“一国两制”都是一个完整、和谐的统一体。只是现在在相关制度上予以明确和落实而已。

另一方面，“爱国者治港”也是由香港的历史与现实条件所决定的，这一根本原则不是抽象、空泛的，而是十分具体并极富针对性的。如果从“原罪”角度去看，“一国两制”的特区治理，绕不开其“根深蒂固”或“冥顽不化”的“三宗罪”。一是“历史原罪”。香港经历英国150多年的殖民统治，回归后所延续下来的官员、制度、文化、价值观等等，势必与“一国两制”及“一国”原则不相匹配，也必将通过一个较长历史时期才能将这段“灰色历史”洗刷干净；二是“制度原罪”。“一国两制”在中国的出现有其必然性和长期性，但是特区实行的资本主义制度毕竟与国家主体实行的社会主义制度相冲突及忤逆，尤其是在香港的资本主义日益与英美等西方资本主义紧密协同、高度统一背景下，社会主义国家却没有多少可以选择变通的余地；三是“管治原罪”。举其大者，一是回归24年来，“23条立法”一直没有完成；二是不同政府架构中都有不少外籍人士充任；三是回归以来“立法扩权”“司法独大”严重危及特区政府管治与权威，等等。近日香港社会有关BNO、夏博义、欧冠升等的非议，即是揭开上述三宗罪面纱之一角。以上三宗罪有其历史性、长期性、复杂性，囿于国际因素、法律条文、现实情况等也断非一时一事所能解决，而特区如能将“爱国者治港”奉为管治圭臬，成为从政者的首要标准，则是消解上述三宗罪的最便捷法门。

“爱国者治港”成为香港从政者的首要标准后，就需要有意从政者在国家认同、政治认同上下大功夫，要比普通市民更严格、更高标准要求自己。可考虑在以下方面着力：

一要尊崇国家宪法，尊重国家主体所实行的社会主义制度。宪法是香港基本法之源，国家是香港特区的母体。不尊崇宪法，不维护国家主权原则和一国原则，特区势必成为无源之水、无本之木，注定没有未来。宪法第一条规定了中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。现在亟需打破和廓清的一个误区是，香港基本法规定了“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策”，并不意味着全体港人不需要认识、了解和尊重国家主体所实行的社会主义制度，也不意味着社会主义制度不在香港特区发挥实实在在的作用。毕竟，香港作为中华人民共和国不可分离的部分，特区作为中央政府的一个地方行政区域，“一国两制”作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，社会主义的中央政府怎么不会管治香港呢？领导“东西南北中”的中国共产党怎能不领导香港呢？

二要完全适应特区宪制基础的巨大转变，严格依照宪法和基本法办事。我们要清醒地认识到，回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法是国家根本大法，是特区制度的法律渊源。根据宪法制定的基本法，是“一国两制”方针的法律化、制度化，是“一国两制”香港实践的法律保障。因此，每一个从政者，都要诚心接受和衷心拥护这种巨大宪制转变，严格依照宪法和基本法办事，当前尤其要做好香港国安法的宣传、教育、推广工作。

三要认同特区行政主导体制，维护行政长官和特区政府权威。香港特区的行政主导体制，源自香港基本法的规定。由中央任命的特区行政长官的“双首长”政治安排，表明行政长官在行政、立法、司法三权之上具有超然地位。正如习近平主席所指出的，特别行政区政府管治团队是一个整体。关键是要全面落实和进一步完善以行政长官为核心的行政主导体制，处理好行政、立法关系，真正做到议而有决、决而有行，确保政府依法施政的顺畅、高效；要自觉维护管治团队的团结，坚决维护行政长官权威，在工作上相互支持、相互配合、相互补台，共同维护政府整体的威信和声誉。[5]这样才能保证政府施政的坚强有力，才能提高施政效能。相信，这也是每一位有志于从政者所期盼和乐见的。

3 “爱国者治港”：贯彻落实的急迫性与可行性

近日，全国政协副主席夏宝龙对习近平主席所提出的“爱国者治港”根本原则作了全面、深入、系统阐述，指出这一论断是对香港回归以来“一国两制”实践经验的高度提炼，是对“一国两制”实践规律的深刻揭示，为推动“一国两制”实践行稳致远、保持香港长治久安指明了方向。[6]由此反映出中央对“一国两制”方针的领导、治理和运用日益全面、准确、科学与娴熟，体现出中央对“一国两制”基本方略与制度体系的高度道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，体现出中央对港行使全面管治权、确保“一国两制”香港实践行稳致远的强大意志和必胜信念。

夏宝龙副主席在讲话中所透露的一个重要信息是，反映“一国两制”实践规律的“爱国者治港”根本原则，将是当前中央治港和重铸香港特区管治制度以及改善提高香港管治能力、系统解决香港深层次问题的总纲领、总抓手和总依归。而该根本原则在香港的法律化和制度化，则极具紧迫性和必要性。

因为，回归以来香港特区没有很好贯彻落实好“爱国者治港”根本原则，使得“一国两制”香港实践走了样、变了形，已严重危及国家及香港特区的政权安全和政治安全，现在已经到了必须予以拨乱反正的时候。一方面，香港反中乱港者勾结外部势力，不断发动旨在危及特区和国家政权安全的“颜色革命”，如2014年的“占中运动”和2019年的“修例风波”。而更为直观也影响更为深远的危险，则是香港反中乱港者可以藉香港现有选举制度“合法的”攫取香港管治权，成为外部势力在港、在华的代理人，从而严重危及国家主权、安全、发展利益，破坏香港长期繁荣稳定，这是中央政府所决不能容忍的，也是中央政府必须循宪法、基本法予以改变、校正和完善的。

更应看到，当前中央履行宪制责任修改完善香港相关法律制度的思考已经完全成熟，箭已上弦、蓄势待发、不得不发。一是中央已经充分认识到反中乱港者之所以能够攫取香港管治权的直接原因及其解决之道。夏宝龙副主席指出，反中乱港分子之所以能在“一国两制”下的香港兴风作浪、坐大成势，原因是多方面的。其中一个直接原因，就是“爱国者治港”的原则还没有得到全面落实。香港特别行政区尚未真正形成稳固的“爱国者治港”局面。香港社会各界人士也越来越深切地意识到，在“爱国者治港”这一大是大非问题上正本清源是当务之急，把“爱国者治港”这一根本原则落到实处是共同责任。

二是中央已经明确了衡量判断“爱国者”及“身处重要岗位、掌握重要权力、肩负重要管治责任”的“坚定爱国者”的客观标准，并会在选举法律与制度中予以贯彻落实。夏宝龙副主席指出，与反中乱港者相比较，爱国者的行为具有“三必然”特点，即必然真心维护国家主权、安全、发展利益，必然尊重和维护国家的根本制度和特别行政区的宪制秩序，必然全力维护香港的繁荣稳定。而只有符合这样的标准与条件，他们才能充任“治港者”。夏宝龙副主席进一步强调，在香港特别行政区政权架构中，身处重要岗位、掌握重要权力、肩负重要管治责任的人士，必须是坚定的爱国者。在爱国标准上，对他们应该有更高的要求。具体有四点：一是全面准确贯彻“一国两制”方针；二是坚持原则、敢于担当；三是胸怀“国之大者”；四是精诚团结。

三是中央已经明确规定了在完善香港相关选举制度中落实“爱国者治港”所必须坚持的“五项原则”。夏宝龙副主席指出，落实“爱国者治港”原则需要多措并举、综合施策，其中最关键、最急迫的是要完善相关制度，特别是要抓紧完善有关选举制度，确保香港管治权牢牢掌握在爱国爱港者手中。为此，必须坚持“五项原则”：一是必须严格依照宪法和基本法办事；二是必须尊重中央的主导权；三是必须符合香港实际情况；四是必须落实行政主导体制；五是必须有健全的制度保障。

应该说，上述“五项原则”中最重要的一项，是第二项必须尊重中央的主导权。因为，香港的选举制度是特区政治制度的重要组成部分，其创制与修改属于中央事权，是中央的宪制责任。并且习近平主席也多次强调，中央也是严格依照宪法和基本法办事，而香港的选举制度符合香港实际情况、贯彻落实行政主导体制也都是香港基本法所规定的原则。因此无论从法理还是从具体实践看，中央的主导权都应视为当前香港选举制度改革完善的最为重要的原则。近日不少学者也看到了这一点，如关于重启香港政改的程序讨论中，到底是遵循原来的“五步曲”程序还是“一步曲”程序，多数人都认同后者，因为这更能体现中央的主导权，也更便于快速堵塞香港选举制度的漏洞。