加强党对于内部审计工作领导的思考

陆鑫涛

近年来，国家在改革审计管理体制，组建中央审计委员会等方面进行了一系列具有重要意义的举措，其目的就是为了加强党对于审计工作的领导。内部审计是整个审计体系中不可或缺的一环，加强党对于内审工作的领导也必须受到足够重视。但由于内审与国家审计、注册会计师审计在权利、宗旨、业务范围等方面存在较大的差异，使其完全在党的领导下开展工作存在一定困难，目前大部分行政事业单位以及国有企业中的内审部门只是形式上受到党的监督，实质上并未完全在党的领导下开展工作。因此，有必要通过分析目前的不足之处并提出相应的改进措施以加强党对于内审的领导，促进国家治理现代化体系的建设。

一、共产党领导内审工作的必要性

（一）审计署规定

2018年，审计署新修订11号令，其中提到：“国家机关、事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内不俗痕迹工作，向其负责并报告工作。”

（二）配合反腐倡廉工作的需要

近年来，反腐倡廉工作一直是国家治理工作的重点，而反腐倡廉的对象中有一大部分是行政事业单位以及国有企业内部的重要领导人。内审的工作性质决定了其在防范贪污舞弊、资产挪用等方面具有一定的作用。在这种情况下，加强党对内审工作的领导对于部分官员、单位负责人具有一定的震慑作用，从而有效推动国家反腐倡廉工作的开展。另外，内审人员在党组织的领导下，能够充分认识到其历史使命感与责任感，充分发挥内部审计在反腐行动中的作用。

（三）优化审计资源配置，提高审计效率

与外部审计不同，内审在开展工作时还应当考虑成本效益原则，以最合理的审计资源获得最大的审计成效，内部审计资源的有效利用在一定程度上影响着组织的运行发展。现实中，有不少的行政事业单位以及国有企业中的内审部门或内审人员存在着尸位素餐的情况，浪费审计资源，审计效率极其低下。而在党的领导下，内审部门完全可以重新优化审计资源的配置，以提高审计效率。一方面，将内审部门纳入党的领导范围有利于明确内审人员的政治站位、工作目标与工作重点，为内审工作的开展指明方向；另一方面，党组织对于内审活动所需的资源做出了保证。内部审计人员在开展工作时，由于直接受党组织领导，有了权利保证，在接触相关文件资料以及重要职位人员时所受到的限制将会大大降低，提高了审计效率。

在新时代新形势下，将行政事业单位以及国有企业的内审部门纳入党组织的领导是大势所趋，不管是在国家发展的宏观层面还是组织运行的微观层面，加强党对于内审工作的领导都是必要的。

二、目前党领导内审工作的不足之处及原因分析

（一）目前党领导内审工作中存在的问题

1.审计部门未能独立开展工作

内审部门在党组织的领导下开展工作，不可避免地要与党委领导的另一个部门——纪检监察部门产生接触与交集。内审部门与纪检监察部门同时受到党委的领导，且二者在工作内容上具有一定的重合之处，导致目前大部分的行政事业单位与国有企业中，为了提高效率、节约资源，内部审计部门与纪检监察部门常常合署办公，尽管二者的合作在一定程度上能够有利于组织目标的实现，但前提是它们均能保证自身的独立性。事与愿违，日常工作的开展过程中，常常由纪检监察部门占据主导地位，而内部审计部门只是起到一个辅助作用，久而久之，党委领导下的内部审计部门似乎成了纪检监察部门的助手，独立性与组织地位受到了严重损害。

2.审计结果运用不充分

在党领导下的内审工作，其优势之一就是能保证审计结果的充分运用。不管是与其他相关部门共享工作成果，还是积极落实对于审计发现的整改落实机制，抑或是将审计结果作为证据移交至司法机构，这些都是审计结果一果多用的体现。而想要做到审计活动一果多用，充分发挥审计力量，都需要党组织赋予其权利与组织地位进行保证。

3.未充分发挥审计工作的增值作用

根据IIA定义：“内部审计是一种独立、客观的活动，其运用系统、规范的方法实现组织目标”、“旨在增加价值和改善组织的运营”。可见，内部审计的根本目的是为组织及所有的利益相关者创造价值。在非党委领导内部审计部门的民营企业中，内审活动一般由董事会直接领导，而董事会的利益与组织利益和利益相关者的利益在大部分情况下是一致的。因此，受董事会领导的内部审计部门能过很好地发挥其增值作用，但在行政事业单位或国有企业中，内部审计活动最终是为了维护党的利益、国家的利益和人民的利益，这在某种程度上，比如出现贪腐、懒政等情形时，与领导人的利益并不直接相关或是背道而驰，这种情况下，党对于内部审计部门的领导反而是一种约束，妨碍其发挥增值作用。

（二）原因分析

1.缺乏相关规定、指导方针与评价标准

党领导下的内审工作并未取得相应效果，其最直接的原因是缺乏相关的政策规定进行指导。尽管在宏观层面，党和国家在各种会议中多次提及要加强党对于审计工作的领导，审计署也在11号令中对此做出了相应的规定。但在不同行业和不同形式的组织内，党对于内部审计工作的领导重心与方法是不一样的。另外，在具体的实务操作层面上，关于党委组织如何对内审工作进行领导也缺乏相应的规定。总的来说，党对于内部审计部门应该如何领导、党组织与内部审计应该保持何种关系以及党如何通过对内部审计的领导来实现国家治理现代化等一系列具体问题都没有相关文件政策作为保证，对于党的领导工作也缺乏评估的标准，这在一定程度上导致了在党领导下的内审工作存在以上不足之处。

2.内审部门的独立性与权利缺乏保障

与外部审计不同，政府审计以及注册会计师审计对于被审计单位的独立性天然地受到保障，而内部审计由于是一种自查自纠的形式，在任何部门（包括党组织）的领导下，它的独立性都可能受到侵害。另外，外部审计具有强制性，在实施审计活动时，比较容易获得与工作相关的证据，而内部审计活动的权利均由党委规定，未经上级部门的同意下，内部审计工作的自主性远不及外部审计。而党组织无法事无巨细地为审计活动保驾护航，在某些情况下，内部审计活动很容易受到制约。

3.领导模式缺少借鉴，领导人员缺乏审计经验

国家号召加强党对于内审工作的领导是新时代对国家治理提出的新要求，党对于内审的领导可以说是世界上独一无二的举措。关于党对内部审计的领导，目前仍处在独自摸索与试错的阶段，国内外都没有先例供我们借鉴参考。其具体的领导机制无论在理论上还是实践中都还不够健全，这是影响党对于内审工作领导的主要障碍。另外，与普通企业中的董事会不同，董事会或审计委员会中一般都会配备了解审计知识、具备审计经验的人，而在党委组织中，由于专业限制，很有可能会缺少审计专业的知识，这对于领导内审工作也是一种制约。

三、关于加强党领导内审工作的建议

（一）制定相关法规，建立绩效评价体系与标准

1.制定相关规章制度

党组织对于内审部门的领导，需要在一套完整的规章制度的指导下进行。首先，政府应当从大局出发，相应号召，出台适用于整个内审行业的法律规定与操作指南，为审计工作在党的领导下的平稳运行提供外部保障。另外，各组织内部应该充分考虑自身的实际情况，结合所在行业的特点，制定组织层面的规章制度。在文件中，应当以条文的形式明确党领导内审部门开展工作的权利，确保内审部门和审计人员服从党组织的领导，确定在党的领导下，内部审计部门的权利、职责与宗旨。

2.对审计工作以及党组织的领导工作进行绩效评估

对于审计工作的绩效评估，属于组织层面的一种事后控制手段。一方面，要对审计工作的开展进行绩效评估，该活动可以由党组织进行，也可以由其他部门或管理者实施，旨在评价审计工作的开展情况，检查相关审计整改的落实情况，对于内部审计起到一个约束和促进作用；另一方面，要对党对于内审的领导情况进行评估，可以通过内部自我评估的方式，也可以由外部独立人员进行检查。通过这样一种评估，能够完善党对于内部审计的领导机制，弥补不足，并对今后的领导工作提出建议与指导。

（二）增强内审部门的独立性

1.党组织直接接受内审部门报告

为了保证内审工作的有效开展，充分发挥内部审计在国家治理体系中的力量，前提是保证内审部门的独立性与其在组织中的地位。加强党对于内部审计工作的领导，最重要的途径之一便是内审部门直接向党组织汇报工作以确保内审工作的开展不受外界影响。一方面，党组织直接接受内审部门的报告，可以及时发现组织内存在的重大审计问题，并采取相关改善措施，对于预防经济犯罪、确保组织、领导的经济行为符合党和国家的发展理念具有重要意义；另一方面，党组织接受内部审计部门的报告，在一定程度上能够调动内审人员的积极性，提高内部审计的质量效果，并且使内部审计在整个组织层面更具震慑作用。这是加强党对于内部审计的领导的重中之重。

2.各司其职，内审部门独立办公

由于工作内容的相似性以及同样受到党组织的领导，内审部门与纪检监察部门在开展工作时很容易产生交集，二者在工作中互相提供援助与支持对于组织的整体发展是利大于弊的，但二者不能混为一谈，应当有着清晰明确的界限。同在党组织的领导下，内部审计部门与纪检监察等部门可以相互协作，但不能对有关的原则问题进行干涉，以保证自身的独立性。另外，内部审计部门与纪检监察部门在组织内的地位是平等的，不存在从属关系，各自的分工也应当在组织章程中得到明确，各司其职，互相协助才能发挥最大的作用。

（三）明确领导职责，提升领导水平

1.将党组织对内部审计工作的领导职责化

加强党对于内审的领导，不仅仅是赋予各级党组织领导内审部门的权利，更要使其承担相应的责任。党对于内审的领导，应当通过细化党组织内各人员的职责以及建立完善合理的问责机制来进行。首先，要确定领导内部审计工作的党组织具体应该承担什么样的责任，并将这些领导工作的任务和职责落实到每个人身上。其次，针对每个人应当履行的责任，建立适当的问责机制，明确相关的行政法规以及处罚政策，设置相应的党纪政纪处分。这在一定程度上反映了党对于领导内部审计工作的决心，并为在开展审计工作过程中由于上级失职而导致审计质量受到影响去除了隐患。

2.加强党组织对于内审的领导水平与审计业务水平

很多情况下，内审工作的失效并不是由领导人的主观行为导致的，而是因为其本身缺乏必需的领导经验以及审计专业判断等客观现实，在党领导内部审计部门这一模式下，更是如此。因此，为了加强党对于内审部门的领导，提升党委整体的对于内审工作的领导水平与业务水平也是必不可少的。一方面，党组织内的人员构成应当专业化、多元化，适当吸收一些具备审计领导经验和审计专业知识的人才，可以从外部招聘，也可以直接从组织内部审计部门中进行选拔任命，以提高审计人员的积极性，甚至在某些情况下还可以通过购买外部服务、聘用外部专家等方式来加强党组织的领导水平；另一方面，可以轮换派遣党委成员协助参与监督审计工作的开展，既能起到监督作用，又能提升自己的业务水平。或者，可以定期对党委成员安排关于内部审计领导与工作开展的培训。

四、结语

新时代新形势下，国家治理体系应当作出改进与转型，而其中不可或缺的一部分是充分借助审计的力量，借用外部审计对各类组织、团体进行外部管制，借用内部审计进行内部风险防范。让党和国家与内部审计协调发展、共谋大局，加强党对于审计的监督，将审计工作化为国家监督的利剑，发挥国家财产“守门人”的作用。可以说，加强党对于内部审计的领导是社会发展的需求，是国家强盛的必经之路。