助企纾困政策落实跟踪审计研究

王连城

一、新冠疫情以来我国助企纾困政策的发展历程

2020年1月伊始，新型冠状病毒肺炎疫情开始显露出其对经济社会的巨大破坏力，尤其威胁着抗风险能力较差的中小微企业的生存发展。2月3日，习近平在中央政治局常委会会议研究应对新冠状疫情工作时的讲话中提到，要通过金融支持、复产用工保障、组织重点行业员工返岗等手段积极推动企业复工复产。2月11日，国务院常务会议就如何复工复产在八个方面提出明确要求，敦促及时出台和落实相关政策，维护经济社会正常运行。应国务院要求，各地政府相继出台了助企纾困政策。

据工信部支持中小微企业政策库显示，疫情初期的助企纾困政策多以疫情防控期间复工复产为主题，除了对防疫重点企业的大量支持性政策外，政策主要集中在减轻企业负担、金融帮扶、援企稳岗、优化营商环境等方面。从四月处开始，疫情得到初步遏制，经济运行秩序逐渐恢复正常，助企纾困政策涵盖范围逐渐扩大，包括要进一步减轻企业负担，引导资本进入实体经济，尤其是刺激小微企业活力。此外，新的助企纾困政策呈现出定制化特征，各主管部门对其管理的行业出台具体的帮扶政策，进行差异化管理，并且整体上呈现出对新兴产业和行业新兴发展点大力支持的态势。

二、助企纾困政策落实跟踪审计的作用机制

助企纾困政策是我国今年宏观调控政策的重要组成部分，肩负着保企业、保就业、保民生等重大责任。作为推进国家治理现代化的重要手段，政策落实跟踪审计落脚于对国家重大决策和宏观调控措施的持续监督检查，为政策贯彻落实保驾护航。助企纾困政策落实跟踪审计如何助力助企纾困政策实施，存在如下机制。

（一）“免疫系统”三大功能机制

政策落实跟踪审计从政策出发，其审计过程贯穿了政策的制订、执行、终结等阶段，“全过程”的特征使得政策落实跟踪审计能够有效发挥“免疫系统”预防、揭露、抵御三大机制。

1.预防机制

指在政策执行之前或产生重大不利影响前，对潜在的、根本性的问题做出预警，在具体执行时常表现为对政策的制订进行审视，重新验证其科学性、合理性，以及新政策有无与现行政策体系相斥的情况。如有必要，还需对可能的风险做出前瞻性评价，提供建设性意见。

2.揭露机制

指在政策执行过程中查错纠弊，并挖掘问题产生的原因。揭露机制可以分为两个层面，第一层是对政策执行过程中的违法违规、铺张浪费、破坏环境等具体行为进行揭露，具体表现为合规性审计，另一层是对政策执行效率低下、政策执行效果与政策目标相偏离的情况进行揭露，具体表现为绩效审计。

3.抵御机制

抵御机制是对揭露机制的补充与跟进。对于已经揭露的问题，应对涉事责任人和责任单位进行问责和惩戒，同时深入挖掘问题产生的体制机制原因，以此提出建设性的改进意见，要求相关单位、相关责任人就政策实施的问题进行整改。

（二）全过程跟踪机制

政策落实跟踪审计最大的特征是贯穿于政策的全过程。从宏观来看，政策落实跟踪审计可以分为三个阶段的审计，即政策制订审计、政策执行审计、政策终结审计。而从微观上来看，政策落实跟踪审计可以对资金流、项目、行政行为的全过程进行审计，从更加细致的角度对政策进行监督，从而保证其合规、高效，能够实现政策目标。

1.资金流全过程

政策过程中的资金要经历政策资金池募集、资金划拨、资金使用等环节，政策落实跟踪审计要对资金的流向、使用目的和使用效率进行监督，确保充足的资金及时到达使用对象，最终满足资金使用需求。

2.项目全过程

政策过程中项目包括项目规划、项目筹备、项目建设、项目使用等阶段，政策落实跟踪审计要保证项目与政策目标相匹配、项目建设进度与计划相符、项目建设资金使用合规、项目高效运营，最终保障项目的顺利落地和高效运营。

3.行政行为全过程

政策过程中行政行为由项目落地、资金保障、简政放权、政策落实、风险防范五个方面构成。在资金、项目之外，审计还需对相关行政部门落实政策的合规性、效率性、效果性和对关键风险点的把控进行监督审查，挖掘行政工作过程中深层次、系统性的问题以及问题产生的原因，帮助其及时问责和调整工作流程。

（三）信息反馈机制

信息反馈机制以审计信息化为契机，政策跟踪落实审计运用大数据、云计算等技术对多层次、多角度的业务信息、财务信息资源进行整合，进行深层次分析，发现单一信息源或者单一层面信息使用者难以发现的价值。而这些具有价值的信息将被反馈给各个层面的信息使用者，使其重新审视并调整政策。信息反馈机制主要作用于四个方面：

1.精确把握政策服务的社会主体的信息，如社会主体实际需求、政策实际成效等，打通政策制订者、执行者和受益社会主体间的交流通道；

2.利用多层面信息发掘政策低效、机制运转停滞的原因，将其反映给政策执行部门，督促其做出适当调整；

3.横向对比不同地区不同部门的政策落实效果，将其表现优异者的经验信息进行反馈，推动同一层面的政策落实效果提升；

4.利用广泛的内部、外部信息整体评价政策效果，将其与政策目标进行对比，总结政策制订层面的得失，反馈给政策制订部门，推动治理水平的提升。

三、助企纾困政策落实跟踪审计的着力点

助企纾困政策的落实并非畅通无阻，帮助中小微企业渡过难关、保障中小微企业健康发展还有许多难点需要克服。首先，在政策制订方面，助企纾困政策多是应疫情而生的，因为疫情的突发性与严重性，许多政策在制订的时候存在广而不精、表述模糊的不足，这不仅未能完全回应企业个性化需求，还会影响政策的精确下达实施，甚至给予投机分子可乘之机。其次，现有政策难以解决与企业生产发展密切联系的融资渠道少、融资成本高等根本性问题。最后，因为全球疫情的不确定性，经济复苏面临着极大的不确定性，中小微企业的资金链、供应链时刻面临断裂风险。现实情况不仅要求对现有政策的缺点进行改进，同时也要求助企纾困政策应从短期的、零散的转变为长期的、制度化的，源源不断为企业生存发展提供保障和助力。

助企纾困政策目标的实现离不开政策落实跟踪审计的保障作用。实施政策落实跟踪审计，一边落脚于现行政策落实中存在的资金流通不畅、帮扶机制不成熟等政策执行问题，另一边落脚于企业的现实难处和迫切需求，有助于发现政策制订的缺陷、政策实施的难点和堵点，继而结合经济社会运行的具体态势，从政策制订与保障、帮扶机制体系构建、考核导向等体制机制层面提出对策建议，帮助其政策目标的实现。助力政策落实，扎实护航“六稳”“六保”工作，助企纾困政策落实跟踪审计应紧抓如下三个着力点：

（一）紧抓资金流向，保障资金惠企

资金支持是助企纾困政策的各种措施中效果最直接、企业意愿最强的。政策执行过程中，资金能否顺利到达有需求的企业手中很大程度决定了政策的效果。

因此，相较于精准扶贫政策落实跟踪审计对于扶贫项目的重视，助企纾困政策落实跟踪审计更应该紧抓资金流全过程。对于资金池的募集，政策落实跟踪审计可以关注资金池大小的设定是否科学合理、资金是否迅速到位，并对此发表意见。而对于资金的发放，政策落实跟踪审计可以两手抓，一手开展合规性审计，如审查有无骗取财政资金行为、有无将补贴资金发放给无资格企业或个人的行为、有无转换补贴资金用途行为等，并要求违规单位进行整改；另一手开展绩效审计，涉及效果性、及时性绩效指标，对政策落实中资金发放的绩效情况进行客观的评价，将惠企效果较好的地区和单位作为典型，与同层面的政策实施主体分享交流经验，推动落后单位的自我调整。

（二）协调多方主体，优化行政流程

助企纾困政策涉及多方面、多层级的政策执行主体，政策的贯彻执行需要多方主体的通力协作。然而，在政策执行过程中，往往存在多个主体间相互掣肘的问题，例如在受惠企业资格认定时，科技、文化、农业等主管部门的认定标准不合理、认定程序过于繁琐，导致补贴难以及时、足额到达符合资格的企业；又如在拓展融资渠道的金融补贴政策实施过程中，银行、保险、担保等机构争抢客户资源，导致各方对资质一般企业的热情不高；再如搭建金融交易平台等配套服务机制时，各方主体对己方的信息共享较为保守，平台价值难以体现。

政策落实主体间的不协调，既有可能是因为政策制订本身不够科学、合理，也有可能是因为缺乏协调机制。对于前者，政策落实跟踪审计可以通过前瞻性评价综合法等方法政策可能存在的缺陷以及改善的可能性，为提高政策的科学性、合理性提供可靠参考。对于后者，政策落实跟踪审计通过查阅会议记录、访谈等方法了解各主体对政策执行过程中不协调之处的看法，以其独立的身份提出折衷、有效的解决办法，督促各方放下分歧，通力协作。

（三）感知企业难处，促进良性互动

助企纾困政策的最终目的是解决企业生存发展的难题，保障经济社会的平稳运行。助企纾困政策能否落到实处，不能忽视企业面临的实际问题，目前，助企纾困政策以资金支持、金融服务、配套服务为主，但是不同类型、不同发展阶段的企业对于当前各类政策的需求力度不一致，个别行业还有生产经营成本高、人才短缺、知识产权保护等差异化需求，现有政策尚未面面俱到。

差异化的企业需求需要差异化的政策进行扶持，如何感知企业的差异化需求是改善政策效果的关键。政策落实跟踪审计可以在政策落实过程中介入，通过多级模糊综合评价体系、公众满意度调查法等手段，掌握企业对现有政策的态度，借助问卷调查、访谈的方法了解企业真实的政策需求，多层次掌握企业的真实需求与现有政策的差异所在。之后，政策落实跟踪审计可以充分发挥信息反馈机制，将接受政策服务的社会主体的实际需求反馈给政策制订者和政策执行者，为其优化政策提供对策建议。

在三大着力点之外，审计的目光不能局限于保障当前政策目标的实现，还应着眼于推动政策的与时俱进。5月6日的国务院常务会议指出 “下一步要加大宏观政策调节力度，着力稳就业、保民生，以促消费、扩需求，激发市场活力”，助企纾困政策思维要从短期化转变为长期化，针对企业的现实难处制定更加有效的定制化政策。在此背景下，审计还需将审计过程中获得的体制机制缺陷、现行政策与社会主体需求的差距、优秀的实践经验等信息与政策制订者、执行者沟通，共同推动助企纾困政策的长期化、定制化、高效化。

四、结论

助企纾困政策虽然是疫情期间临时搭建起的政策体系，但其价值不止于在困难时期发挥作用，助企纾困应逐渐转变为长期维护经济社会健康发展的政策体系。在这个转变过程中，政策落实跟踪审计因其独有的三大助力机制，可以发挥出查错纠弊、总结前期得失、分析下一步政策的趋向性等作用，为改进政策提出建设性、定制化的意见。扎实推进政策落实跟踪审计工作可以助力助企纾困政策发挥更大的作用，真正做到惠企利民。