农村合作金融机构法人治理模式的路径研究

水恒光

近年来，中国银行业金融机构得到了快速发展，已经成为现代经济的核心。国有股份制银行无论是法人治理、市场份额、资产质量、资产规模，还是创新能力、经济效益，相比农村合作金融机构而言具有竞争优势和政策优势，而农村合作金融机构由于服务主体对象是农民、农业等是弱势群体和产业，受我国城乡二元经济结构、城乡发展不平衡的影响，还属弱势金融机构。不仅历年亏损挂账多，历史包袱重，资产质量和资本充足率低，而且体制机制创新步伐较慢，最为关键的是法人治理结构尚未真正建立。为了改善这种落后状况，从2003 年起，国家启动了新一轮的农村信用社改革试点，农村信用社开始走出低谷，历史包袱有所化解，资产质量不断提高，但我国农村合作金融机构的法人治理呈现出民有资本官营化、“三会”权力制衡机制失效、偏离合作制属性等异化现象，我们必须对我国农村合作金融机构的法人治理结构进行修正，因为这不仅关系着改革的成与败，也关系着解决“三农”问题的国家大计。

一、文献综述

从现有文献上看，国内外有关农村合作金融机构法人治理模式的路径研究逐渐引起了理论界和实业界的重视。

在国内，虽然农村合作金融机构改革一直是经济理论界关注的热点问题之一，讨论的内容包括产权模式改革、管理体制改革、组织形式、经营目标等多个方面。但目前从法律视角层面学者们研究关注农村合作金融机构公司治理方面的内容屈指可数，现行农村合作金融机构在公司治理方面到底是如何设立和运作的，以及如何进一步完善和改进学者们的观点也不一致。

在国外，有关公司治理机制的研究成果很多，但深浅不一，角度各异，世界各国不同领域的众多学者和实践工作者对金融机构公司治理机制的进行了广泛的研究，但对有关农村合作金融机构公司治理机制的研究和关注较少。

本文的特色在于：以辩证唯物主义和历史唯物主义作为方法论基础，采用比较研究相结合的方法，在借鉴外来模式成熟经验的基础上，指出我国农村合作金融机构法人治理模式存在的问题，提出解决其中的几种路径，目的是设想构建规范的农村合作金融机构公司治理机制，从根本上解决农村合作金融机构的内部治理问题。

二、我国农村合作金融机构法人治理存在的问题

根据2003 年国务院下发的《深化农村信用社改革试点方案》规定和要求，本轮改革主要是为了解决我国农村信用社所存在的产权不清晰和法人治理结构不完善问题。合作制、股份制、股份合作制作为我国农村合作金融机构目前三种产权模式，彼此互不相同、各有利弊。

（一）合作制模式下的法人治理问题

在合作制模式下，在形式上虽建立了社员代表大会、理事会、监事会和经营管理层的法人治理框架，但“三会一层”形同虚设，未能起到真正意义上的监督和被监督，民主管理流于形式，因为该模式是在原有合作制的基础上，将县、乡两级独立法人体制改制成县联社统一法人，将原有基层法人机构改为其分支机构。当然该模式也并非一无是处，它有利于改善原先的管理混乱、经营分散、各自为政、产权不清等问题。改制后的农村合作金融机构继续以内部结构调整为主，延续了原先的产权结构特征，未做到“形神兼备”的法人治理。

（二）股份制模式下的法人治理问题

在股份制模式下，建立起了符合现代企业管理制度的法人治理模式，股东代表大会是最高权力机构，董事会、监事会均由股东大会产生，经营层在股东代表大会和董事会授权下开展工作，实现了所有权、监督权和经营权的相互监督，能够最大程度上实现有效的内部治理结构，然而该模式注定实现企业最大化利润是其职责所在，更是本质要求。但如何兼顾该模式下的农村商业银行利润最大化和对“三农、小微”的金融扶持，达到两者平衡，是摆在农村商业银行和监管部门间的客观难题和不可逾越的鸿沟。

（三）股份合作制模式下的法人治理问题

在股份合作制模式下，农村合作金融机构的法人治理只是一种短暂性过渡性的新模式，同时存在投资股和资格股两种性质股本，其本质源于上述两种模式相集合的产物，虽具有一定的优势，吸收两种模式“精华”，但其固有的一些缺陷也是不可回避的，其一是股份合作制缺乏法律上的支持，对股份合作制我国现行法律并没有明确的规定，导致其法律地位上的缺失或不明确。其二是投资股股东为了获得更大的投资收益，也会借助投票权促使农村合作银行将追逐利润作为经营目标。目前农村合作银行管理半径和规模较大，尤其在我国中西部更为明显，资格股的广大农民普遍缺乏行使和参与民主管理的意识，民主管理难以落到实处，缺失的民主管理将直接致使农村合作银行在法人治理上呈现出“干部经济”的现象，即“内部人控制”的一种外在表现，因上级任命或提名的“干部”在获得“控制权”和“管理权”后所谓的在民主管理下服务“三农、小微”的市场定位和经营目标同样难以实现。

三、国外农村合作金融机构法人治理的实践及经验借鉴

农村合作金融机构在我国发展的时间不算很长，但合作金融制度自19 世纪中叶在德国诞生以来已有一百多年的历史，现今世界上许多国家都建立了农村合作金融机构，但由于各国在政治、经济、文化等方面存在着很大的差异，各国的农村合作金融机构也呈现出不同的特点，我们主要讨论美国的多元复合式体制、德国的金字塔式体制和日本的依附于农合组织体制，并在此基础上讨论国外经验对我国的借鉴意义。

（一）多元复合式体制模式的法人治理——以美国为例

美国的合作金融是十分发达的，对美国农业的发展起到至关重要的作用。美国的合作金融制度主要是美国的农村合作信贷系统，该制度具有“上虚下实”型多元复合式的特点。美国合作金融机构包含联邦土地银行、合作社银行、中期信贷银行三类机构，全国共分为12 个区，各个区内都设有这三类合作金融机构，除联邦中期信贷银行没有统一的中央机构外，联邦土地银行和合作社银行都设有中央机构，另外这三类机构体系是相互独立、互不干涉的关系。美国的农村合作金融具有多元复合式的特点，这是与美国独特的政治、经济、文化体制分不开的，其法人治理与其他国家相比也有明显的差异。

关于美国的公司治理结构，比较特殊的是其公司治理框架由股东大会、董事会及首席执行官组成，监督职能由外部董事组成的内部审计委员会承担，而不单独设立监事会。在合作金融机构的法人治理上，美国始终坚持着合作金融机构的合作制原则，政府干预比较少，只是在必要时才提供资金上的支持，在监督管理上实行双轨并行的监管机制，美国合作金融机构的监管体系由全美信用社管理局与各州政府设立的信用社监管机构组成，其中全美信用社管理局对在联邦政府注册的信用社进行监管，各州政府信用社监管机构则负责对在州政府注册的信用社进行监管。

（二）金字塔式体制模式的法人治理——以德国为例

德国是世界上最早建立合作金融组织的国家，经过多年的发展，德国不仅建立了欧洲最大的合作银行体系，而且在合作金融制度上积累了丰富的经验，形成了健全的合作金融管理体制。德国的合作银行体系由高低不同的三个层次构成，最上层是德意志中央合作银行，中层是三家地区合作银行，即GZB银行、SGZ 银行和WSZ 银行，底层是基层合作银行，由雷发巽银行和舒尔茨银行组成。各层级的合作银行之间不存在隶属关系，都是具有独立法人地位的金融机构，形成了金字塔式的合作银行体制。德意志中央合作银行是合作银行体系的最高管理机构，承担协调全国合作金融机构之间业务关系的职责；三家地区性合作银行的主要功能是保存基层行上缴的存款准备金，并为资金短缺的基层合作银行提供资金，协调基层行与中央金库或其他融资机构关系；基层合作银行数量最多，全国各地均设有此类合作银行，负责存贷款、信用卡、证券等具体业务。

在合作金融机构的法人治理上，德国制定了专门的《德意志合作银行法》来规范合作金融机构的经营行为。德国对其合作金融机构实施的是民主管理，基层合作银行和地区合作银行的决策机构是社员代表大会，执行机构是理事会，监督机构则是监事会，社员在社员代表大会上享有平等的选举权，理事会和监事会均由社员代表大会选举产生，合作银行行长作为日常经营活动的负责人则由理事会聘任。中央合作银行的法人治理结构也与基层及地区合作银行差别不大，但不同之处在于其主要负责人的任免要经政府部门同意。德国合作银行的监管工作是在联邦中央银行和联邦金融监察局的领导下，由合作审计协会承担具体的监督职责，联邦金融监察局仅实施非现场监管，合作银行的现场监管则由联邦中央银行、州中央合作银行和全国合作社审计联合会进行。

（三）依附于农合组织体制模式的法人治理——以日本为例

日本的农村合作金融体系是依附于农业协同组织而建立的，根据1947 年颁布的《农业协同组合法》，日本政府在全国范围内建立了农业协同组织。农协是一个综合性的合作经济组织而非单纯的信贷金融机构，除了具有银行信贷功能外，还在农业生产、销售、保险等方面发挥作用，促进了农业的发展和生产能力的提高。日本的农村信用合作组织是依附于农业协同组织而存在的，包括全国农业信用组合联合会、信用合作联合会和基层信用合作组织三级机构，除此之外，农业协同组织还对农、林、渔等行业进行区分，针对不同的行业的特点设立不同的合作金融组织，以更好地扶持不同行业的发展。日本模式既有优点又有缺点，优点在于：一是农协能为社员提供更广泛的服务，有利于增强农协的凝结力；二是上层组织对下层组织不进行直接的管理，有利于保证基层组织的自主权，有利于保持其合作性质。缺点则在于：一是增加了经营管理的难度，不利于提高经营管理水平；二是不利于上下一致，不利于加强行业管理，不利于提高农村合作金融系统整体的运行效率。

在农村合作金融机构的法人治理上，日本既借鉴了欧美合作金融的经验，同时也具有自己的特色。日本的三级农村合作金融机构都是独立的法人，不存在上下级关系，但在职能上互相合作和协调，在法人治理上遵循合作制原则，实行一人一票，公平对待出资入股的社员，而农业协同组织作为农村合作金融组织的依托履行着行业自律的职责，对农村合作金融机构的行为进行监督和管理。此外，日本在农村合作金融机构的法人治理上还十分注重金融风险的防范，不仅政府建立了农业信用保证制度，而且各农业协同组织之间还建立了相互援助制度，另外还对农村合作金融机构的存款实行强制保险制度，日本通过这些制度来防范农村合作金融机构的潜在风险。

（四）国外农村合作金融机构法人治理的经验总结

合作金融制度起源于欧洲并在西方国家得到蓬勃发展，在农村合作金融机构的法人治理上有着很丰富的经验，对于农村合作金融起步较晚的我国来说有重要的借鉴意义，以下对国外经验稍作总结，以资借鉴。

1.坚持合作制原则

合作制原则是农村合作金融制度的中心原则，坚持该原则对实现农村合作金融机构服务“三农”的宗旨十分重要。从国外农村合作金融机构法人治理的情况来看，坚持合作制原则是比较普遍的做法，比如美国最初的农村合作金融体系虽由政府创建并为其所有，政府对农村合作金融机构的存在和发展有着很深的影响，但仍在法人治理上坚持着合作制的原则，不仅政府所持有的股份没有表决权，而且也极少对农村合作金融机构的行为进行行政干预，只是在必要时才对其给予资金上的支持。再如日本，其依附于农业协同组织而建立的农村合作金融组织也坚持着合作制原则，以互惠互利、调剂资金、服务社员为机构创设目的，并在决策时实行一人一票，公平对待出资入股的社员。

2.明晰产权关系

明晰的产权关系是现代企业健康发展的关键，也是农村合作金融发展与改革的核心，西方成功的农村合作金融组织在产权制度上无论是采取合作制还是采取股份制，都具有清晰的产权产系。比如德国的三级银行采取的是自下而上逐级入股的方式，基层合作银行由农民、城市居民和个体私营企业出资入股组成，地区性合作银行由基层合作银行入股组成，而德意志中央合作银行则由地区性合作银行入股，形成了自下而上的控股关系。除采用此种入股方式外，德国在农村合作金融机构的法人治理上还采取民主管理，建立起包含社员代表大会、理事会、监事会在内的法人治理结构，自下而上的控股关系和法人治理上的民主管理都十分有利于产权关系的明晰。

3.多层次的组织体系

无论是美国的多元复合式体制，还是德国的金字塔式体制，抑或是日本的依附于农合组织体制，都建立起了多层次的组织体系。虽然各国的农村合作金融组织体系各有特色，但也有一些共同点，在入股方式上都是自下而上逐级入股，在服务上却是自上而下的方式，不同层次的合作金融机构之间都不存在上下关系，都是具有独立法人地位的金融机构。建立起多层次的组织体系，并在不同层次的机构之间进行职能划分，促使机构之间的相互合作与相互协调，能更好地发挥服务“三农”的功能和提高服务水平，另外多层次组织体系的建立也有利于提高农村合作金融组织整体的抗风险能力。

4.多层次的风险防范体系

从各国成功经验来看，各国在农村合作金融机构的法人治理上都十分注重风险防范的问题，基本上都建立了多层次的风险防范体系。比如，德国建立了比较完善的监督管理体系和风险防范制度，对农村合作金融机构可能存在的风险进行防范。在监管体系方面，除监事会实施内部监管外，联邦中央银行、联邦金融监察局和合作审计协会都对农村合作金融机构的经营活动进行监督。在风险防范方面则建立了信贷保证基金制度，要求地方合作银行每年按信贷资产一定比例向区域审计联盟缴纳保证基金，用于对出现危机的合作银行弥补资金损失。又比如日本，在农村合作金融机构的风险防范方面建立了多种制度，包括农业信用保证制度、相互援助制度和强制保险制度。

四、修正我国农村合作金融机构法人治理模式的路径选择

我国自2003 年启动了农村合作金融机构的新一轮改革，致力于明晰产权和完善法人治理结构，以促进农村合作金融机构服务“三农”根本宗旨的实现及其自身的健康发展，但正如上文所指出存在的不足，我们必须对我国农村合作金融机构的法人治理结构进行修正，因为这不仅关系着改革的成与败，也关系着解决“三农”问题的国家大计。完整的公司治理体系由内部治理和外部治理两部分构成，并用产权和市场两条主线连在一起，因此我国农村合作金融机构法人治理模式的修正也可以从内、外两个方面来着手。

（一）修正我国农村合作金融机构法人治理的内部路径

法人内部治理是以内部治理机构为载体进行的，内部治理机构通常包括股东代表大会、董事会、监事会、经营层、内部利益相关者，这些内部治理机构之间的组织结构被称为法人治理结构。我国农村合作金融机构建立起了社员大会、理事会、监事会的“三会”内部治理结构，试图在决策权、执行权和监督权三权之间建立起制衡约束机制，但从我国农村合作金融机构法人治理的现状来看，“三会”存在的意义更多是形式上而非实质上的，针对社员大会形同虚设、理事会领导下的“内部人控制”和监事会监督乏力等问题，需要从以下几个方面来完善法人治理：

1.推进产权制度改革

产权制度设立的目的是界定并分割所有者和经营者的产权和利益，使产权真正明晰化，以实现经济资源的优化配置。它既是现代企业制度的核心内容，也是企业法人治理结构的基础，因此明晰产权是完善我国农村合作金融机构法人治理的基本前提，只有明晰了产权，才有可能解决法人治理上的异化现象。然而，自改革至今，产权的不清晰问题没有得到很好地解决，依然是制约我国农村合作金融机构发展的首要问题，因此我们需要进一步推进产权制度的改革。

产权制度的改革首先要明确的是基本原则的问题，我国农村合作金融机构在产权制度上一直存在着合作制与股份制的争论，有人主张应坚持传统的合作制，但也有人认为应进行股份制的改造，认为股份制比合作制更有优势：一是具有明晰产权功能，二是具有完善法人治理结构的功能；三是具有增强抗风险的能力；四是具有较强的权利制衡的特征，有利于排除行政干预。监管部门在2010 年提出了用五年时间完成全国农村合作制金融机构的股份制改造，这虽然减少了学界的争论，也能降低改革成本，而且从部分已率先完成股份制改造的地方来看，股份制确实有助于产权的明晰，但这种一刀切的做法还是存在着一些问题的。在股份制改造完成以后，我国农村合作金融机构必将全面丧失合作制属性，届时服务“三农”的根本宗旨也会逐渐偏离，而且我国由于地区经济发展水平差距较大，农村合作金融机构发展不平衡，金融需求也存在差异，并不是所有的地方都适合股份制改造。因此，在推进我国农村合作金融机构产权制度改革时，应该努力做到以下两个方面：一是坚持面向“三农”的服务宗旨；二是坚持因地制宜、分类指导的原则。

2.完善“三会”法人治理结构

公司法人治理结构这一概念有着十分丰富的内涵，经济学界和法学界都对其有不同的界定。从法学界而言，有学者认为“所谓公司法人治理结构，包括公司法对公司机构的设置、权限以及组成公司机构的自然人的权利、义务和责任等一系列规定。”有的学者认为，公司法人治理结构是指公司的管理机构以及它们之间的相互关系。现代企业中常见的法人治理结构是在企业内部建立股东大会、董事会、监事会，在决策权、执行权与监督权三权之间形成制衡约束机制，此种法人治理结构形成的理论基础有两个：一是产权理论，现代企业所实行的是所有权与经营权相分离的产权结构，这种产权结构包含股东所有权与公司所有权相分离、公司所有权与经营权相分离两层内涵。股东股票所有权、公司法人所有权和经营权的各自分离，使得三者的利益代表股东会、董事会和经理层之间必须构架一种利益平衡机制。二是代理理论，董事和经理是股东的代理人，其行为具有很强的自我利益导向性，需要建立制衡机制以防止权利滥用，同时还要设立激励机制提高其为股东谋利的积极性，所以需要建立和完善“三会”法人治理结构。正如张维迎教授所说，公司治理就是这样一种解决股份公司内部各种代理问题的机制。另外，从法理上看，权力的行使不仅要有正当的来源，而且要有一定程度的制约，这样才能避免独裁者的产生和权力的滥用，一种解决办法就是孟德斯鸠所提倡的三权分立思想，股东大会、董事会、监事会的“三会”法人治理结构的核心思想正是分权，其目的在于更好地实现企业的民主管理，更好地维护企业利益相关者的权益。

农村合作金融机构也是现代企业的一种，其股东数量庞大而且分散，经营权必然要独立于所有权而存在，为了实现农村合作金融机构的民主管理，以及维护广大农民的切身利益，我国农村合作金融机构也有必要建立起社员大会、理事会和监事会的“三会”法人治理结构。从目前的情形来看，虽然我国农村合作金融机构已在内部做出此种制度安排，但存在着许多问题，决策机构缺乏监督机制，决策过程缺乏内部控制，决策结果缺乏考核与评价。丧失了应有的权力制衡作用。要完善我国农村合作金融机构的法人治理结构，首先必须完善“三会”制度，可以借鉴公司治理的经验，明确各机构的权利和义务，完善其运行机制。一方面完善社员代表大会制度，发挥最高权力机构的决策作用；另一方面完善理事会，强化其职能；最后完善监事会，强化机构内部监督。

（二）修正我国农村合作金融机构法人治理的外部路径

公司治理的主体不能仅仅局限于股东，而是包括股东、债权人、顾客、供应商、政府、社区等在内的广大公司利益相关者。农村合作金融机构的法人治理仅仅依靠内部治理是不足以解决我国农村合作金融机构法人治理上的异化问题的，因为农村合作金融机构法人治理结构的完善是一个复杂的综合性问题，涉及到法律制度、市场环境、政策体系等多方面的因素，仅依靠产权制度的调整和“三会”治理结构的完善是不够的，所以除完善内部治理机制外，还需要从外部加以完善，为其生存与发展创造良好的外部环境。

1.完善农村合作金融机构的法律制度环境

从国外经验来看，农村合作金融机构只有在良好的法律制度环境下才能稳定健康地发展，因为农村合作金融的产权制度、法人治理结构、监督管理体系等都需要以法律的形式加以明确，比如德国的《德意志合作银行法》，美国的《联邦农业贷款法案》和《1923 年农业信贷法》。然而，从我国现行农村合作金融的政策文件看，主要以行政性政策文件或规章为主，法律效力层次低，缺乏系统性、稳定性和权威性。法律制度上的缺陷成为其体制多变、不稳定的重要原因，也造成了定位不清、产权不明、法人治理结构不完善等问题。要完善我国农村合作金融机构的法人治理，必须尽快完成农村金融的立法工作，完善法律制度环境，制定相关法律法规。在为农村金融立法时应坚持农村合作金融机构的合作制属性，要有利于良好法人治理结构的构建，要能够很好地维护利益相关者的利益，要便于实际中的操作。农村合作金融法律法规不仅要对农村合作金融机构的产权制度加以明确，还要将法人治理结构以法律的形式固定下来，还要明确规定社员代表大会、理事会、监事会和社主任的权力与义务，另外还应通过在法律上建立起农村合作金融机构的管理体制、监管制度以及风险防范体系。

2.重构我国农村合作金融机构的管理体制

农村合作金融机构是由农民群众出于互助的目的而建立的，不同于一般商业银行利益最大化的经营目标，农村合作金融机构是以服务“三农”为根本宗旨的，其存在的意义就在于满足农民群众的金融需求，为农业的发展提供资金上的支持，从而促进农村经济的发展，而且一般商业银行由于无法适应农村金融需求分散、小额的特点，无法替代农村合作金融机构。正是因为农村合作金融机构功能上所具有的独特性，使得其管理体制相较一般商业银行而言更为复杂。

一方面，农村合作金融机构除依靠“三会”进行内部治理外，也需要外部管理，因为“三会”内部治理主要是负责机构的日常经营活动，而农村合作金融机构同一般商业银行一样也具有特殊地位和高风险性，需要对其进行金融监管，为了保证监管的独立性有有效性，显然应由独立的外部部门来管理。另一方面，农业合作金融机构需要多个管理机构对其进行管理，一般商业银行作为以营利为目标的市场主体，具有追逐利益的天性，其行为主要受市场规律的调节，监管部门只需少量的干预，因此仅需要银监会进行监管即可；然而，农村合作金融机构虽然也是一种金融机构，但由于它不以营利为目标，而是以服务“三农”为根本宗旨，因此不仅需要银监会对其进行金融监管，也需要其他管理部门对其进行管理，以确保服务“三农”根本宗旨的实现。

目前，我国农村合作金融机构的外部管理由省级政府成立的省级联社承担，同时履行依法管理、金融监管、行业管理三种职能。然而，这三种职能之间缺乏权力制衡机制，容易造成省级联社在履职过程中顾此失彼和效率低下的情况，而且正如前文所说，这种管理体制使得我国农村合作金融机构的管理主要是行政管理，具有浓厚的行政色彩，导致我国农村合作金融机构在法人治理上出现了“民有资本官营化”的异化现象。因此，要完善我国农村合作金融机构的管理体制，需要将依法管理、金融监管、行业管理三种职能赋予不同的责任主体，以形成制衡机制，可以由省政府金融服务办公室履行依法管理职能，由银监会加强对农村合作金融的金融监管，而行业管理职能则由省级联社和行业协会共同履行。

3.完善农村合作金融机构的风险防范体系

农村合作金融机构在满足农民金融需求、支持农村经济发展方面起着普通商业银行无法替代的作用，因此在经营管理过程中必须十分注意金融风险的防范，日本、德国等建立了多层次的风险防护体系，包括监督管理制度、存款保险制度、紧急救援制度和市场退出机制。而我国农村合作金融在风险防范方面还需要做出进一步的努力，我国农村覆盖面积广，农村经济规模比较小而且很分散，农业保险制度也还未完全建立起来，使得农村合作金融机构面临着比商业银行更多的不确定因素，发行金融风险的可能性比较大。因此，要完善农村合作金融机构的法人治理结构，必须坚持“有效性、审慎性、全面性”的原则，构建治理结构的内控制度体系、内控保障体系、内控监督体系，对于有效防范金融风险。

4.完善农村合作金融的政策扶持体系

农村合作金融机构法人治理的目标不仅仅是促进自身的健康长远发展，也包括支农服务功能的增强，由于农业产业本身的脆弱性，易受自然风险和市场风险的影响，因此农村合作金融比城市金融具有更高的风险和成本，同时收益率也更低。然而，我国农村合作金融机构组织体系不健全、法人治理结构不完善，要达到法人治理的目标，需要政府为农村合作金融机构的发展提供政策扶持，为其创造良好的外部治理环境。另外，由于我国信用社的历史包袱有一部分是由政府因素造成的，历史遗留问题的解决也需要由政府来主导，我国信用社发展的特点使信用社难以单纯依靠自身法人治理来化解长期积聚的风险，从而使政府参与信用社的治理成为必然。

五、结语

随着农村合作金融改革的深入，越来越多的人意识到完善法人治理结构的重要性，2003 年启动的改革虽以明晰产权和完善法人治理结构为目标，但我国农村合作金融机构的法人治理状况并没有得到明显的改善，反而呈现出“民有资本官营化”“三会”权力制衡机制失效、偏离合作制属性等种种异化现象，进而造成产权虚置、激励约束机制难以形成、背离服务“三农”宗旨等种种不良后果。由此可见，农村合作金融机构法人治理的完善并不是一件简单的事，仅靠内部治理结构的完善难以解决长期以来形成的问题，必须从内部和外部两条路径同时出发，方能解决农村合作金融机构法人治理问题。

农村合作金融机构法人治理的完善是一个复杂的问题，与一个国家的社会环境、市场环境、制度环境等都息息相关，仅依赖农村合作金融机构的改革难以成功解决此问题，需要对方方面面的问题进行综合考虑。本文在参考大量文献资料的基础上，从回顾我国农村合作金融机构发展与改革的历程出发，探讨我国农村合作金融机构法人治理存在的法律问题。首先对其法人治理的现状进行阐述和分析，指出我国农村合作金融机构法人治理的异化现象，并分析造成该现象的原因和后果。为了解决该问题，对国外相关实践经验进行总结和借鉴，取其精华、去其糟粕，最终提出完善我国农村合作金融机构法人治理模式的路径，主张从内部和外部两条路径同时着手，希望能为解决实际问题提供一些思路。