审计决定的类型与区别

◆袁小龙/石首市审计局

审计决定作为审计机关依法行政的重要结果，是审计机关规范公正文明执法的综合展现，也是审计质量控制的一项关键内容。本文重点分析了审计决定的类型及内容，阐明了处理决定和处罚决定的不同点，分析了在审计实务中审计人员作出错误审计决定的原因并提出了有关修正建议，从而助于审计人员全面正确认识审计决定并依法准确作出审计决定。

一、审计决定及其内容

审计决定属于行政决定中的一种，是审计机关依据审计监督权与审计行政管理权，经法定程序依法对被审计单位、相对人的权利义务作单方面处分的行为。

在审计实务中，审计决定一般是指《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第四十一条规定的对违反财政收支、财务收支行为给予处理、处罚的审计决定，但是从广义上讲，审计决定还包括《审计法》第四十三条对妨害审计执法行为作出的审计处罚决定。审计决定按内容可分为审计处理决定、审计处理处罚决定及审计处罚决定。

（一）审计处理决定。审计处理决定是指审计机关对被审计对象违法行为采取的纠正措施决定。这些纠正措施包括：责令限期缴纳应当上缴的款项、限期退还被侵占的国有资产、限期退还违法所得、按照国家统一的会计制度有关规定进行处理以及其他处理措施。按照《审计法》第四十五条、四十六条，处理决定分为针对违反财政收支行为的处理决定和针对违反财务收支行为的审计决定。按照《审计法》第四十五条，违反财政收支的处理决定的对象限定为本级各部门（含直属单位）、下级政府。而违反财务收支的审计决定适用于所有被审计对象。

（二）审计处罚决定。处罚决定是指审计机关依照《审计法》《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）对违反行政管理秩序的行为作出具有惩罚性质的决定。一是单独实施的审计处罚决定，是指按照《审计法》第四十三条对被审计单位拒绝或者拖延提供与审计事项有关资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的进行的单独处罚；二是按照《审计法》第四十六条规定作出处理后的附带处罚。

（三）审计处理处罚决定。审计处理处罚决定是指审计机关作出的审计决定既包含审计处理的内容又包含审计处罚的内容。按照《审计法》第四十六条，被审计单位违反财务收支规定，审计机关在给予处理意见后，对被审计单位违反国家规定的财务收支行为给予处罚，只有被审计对象违反财务收支规定时才可以作出处理处罚决定。

二、不同审计决定的特征

（一）不同审计决定具有不同的法定形式。按照《审计署关于印发主要审计文书种类和参考格式的通知》（审法发〔2011〕24号）审计决定采用《审计决定书》和《审计处罚决定书》两种文书形式。审计处理决定、审计处理处罚决定适用《审计决定书》，而单独作出的审计处罚决定适用《审计处罚决定书》。

（二）不同审计决定依据的法规层次不同。按照《审计法》第四十五条，处理决定适用依据的法律层次范围限定在法律、行政法规。而处罚决定依据层次比较广，按照《行政处罚法》规定，处罚的依据包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章。

（三）不同审计决定采用的救济途径不同。《审计法》第四十八条规定，不同类型的审计决定采取两种不同的救济途径。对于处罚决定，被审计单位可以申请行政复议或提起行政诉讼。对于处理决定，被审计单位可以提请本级人民政府裁决，实行一裁终局。审计决定救济途径不同是由审计机关行使权能决定。审计处理决定体现了审计机关的内部监督权，内部行政行为是不可诉行为；而审计处罚决定体现了审计机关外部行政管理权，可纳入司法审查。

（四）不同审计决定执行措施不同。《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《实施条例》）第五十四条，在没有区分审计处理及审计处罚的情况下规定了审计决定的执行措施。但是从国家法律体系上，不同审计决定有不同执行措施。审计处罚决定执行，一是可以按照《行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》有关强制执行的规定强制执行审计决定；二是申请法院予以强制执行。审计处理决定可以采取通报主管部门采取措施或提出处分建议确保决定的执行。

三、错误下达审计决定的表象及其原因

（一）错误下达审计决定的表象。

一是超越职权下达决定。其他部门法规未授权审计部门处理处罚的情况，审计人员根据案件事实查找法律法规，强行适用其他部门法规作出处理处罚下达审计决定。如医院乱收费问题引用价格主管部门才能适用的《价格违法行为处罚规定》作出处罚决定。

二是应当下达审计决定而未下达。审计报告上反映被审计单位违反了《财政违法行为处罚处分条例》，从主观认识、行为性质及行为后果来看应当下达审计决定，却没有向被审计对象下达审计决定书。

三是未区分单位及其违法行为性质下达有错误审计决定。如对本级各部门（含直属单位）、下级政府财政违法行为下达有处理处罚内容的审计决定。按照《审计法》第四十五条规定，对本级各部门（含直属单位）、下级政府财政违法行为只能作出处理决定而不能作出有处罚内容的决定。

四是救济途径告知错误。在同一被审计单位同一审计决定中，对其一违法行为采取了处理措施，对其另一违法行为采取了处罚，没有分别告知提请裁决、申请行政复议或行政诉讼，而是在决定书最后告知一种救济途径。如果审计机关只告知一种救济途径则该决定视为没有正确告知被审计单位救济途径，被审计单位也无发法维护其正当权益。如被审计单位对该决定都有异议，对处理决定部分可向同级政府申请裁决，对于处罚决定部分可向法制部门申请行政复议或提起诉讼才可对其权利正确救济。

（二）作出错误审计决定的原因

一是审计人员对审计决定认识不清。对审计决定的认识不清包括定义、内涵、审计处理决定与审计处罚决定的区别、存在两种救济途径原因等认识不清。深层原因还是行政法基本理论掌握不足，不能用行政法基本理论去解释、理解审计法对审计决定、救济的规定，知其然，不知其所以然。

二是决定适用依据相对空缺。与其他行业法规如《中华人民共和国税收征收管理法》等法律法规相比，这些行业法规有系统、明确法律责任专章对处理、处罚进行了规定，而现行审计法条例虽有责任专章，但对具体处理、处罚未做具体系统规定。《实施条例》仅对妨害审计执法行为的处罚作出明确规定，对违反财政收支、财务收支行为的处理、处罚未做明确规定（《实施条例》四十八条、四十九对处理处罚只是指引性规范）。《审计法》及其《实施条例》的具体处理处罚规定相对缺位，某种程度上成为审计人员很难准确作出审计决定的部分原因。

四、依法准确作出审计决定的建议

（一）审计人员要熟识审计决定的内涵和外延。一是熟识行政法基本理论，用行政法基本理论去理解审计法及审计决定规定，用行政法基本理论判断审计决定的合法性、合理性。二是熟识审计决定的内涵和外延，区分处理决定与处罚决定在内容、性质、救济途径上的不同。三是熟识审计决定作出的依据范围，既不能在法规有规定的情况下对违法行为不作处理处罚，也不能超越法律范围作出决定。

（二）尊重被审计对象的程序性权利。湖北省委依法治省办出台的三项制度（鄂法办发〔2019〕7号）中把告知救济方式和救济渠道作为执法公开的重要内容。审计人员在审计决定中既要告知被审计对象救济权利，也要区分处理决定、处罚决定的不同才能正确告知其救济方式途径及期限。

（三）加强审计立法及其他规范性文件的制定工作。审计法规体系是国家法规体系的有机组成部分，应加快形成较完备系统的审计法规体系，进一步明确审计违法行为的处理、处罚及救济规定，有助于规范审计人员审计执法。