扶贫审计演进历史回顾及启示

◆杨成龙／重庆工商大学会计学院

一、引言

自新中国成立以来，降低贫困发生率，消除贫困，使全国人民过上幸福美好的生活是我国头等大事。回首新中国成立70余年的历程，扶贫政策先后经历了救济式扶贫、体制变革扶贫、开发扶贫、攻坚扶贫、造血扶贫和精准扶贫等6个阶段。各个阶段的扶贫政策都立足于不同时期的现实国情。正是这一系列实事求是的扶贫政策使得我国在脱贫道路上取得了举世瞩目的成就。在扶贫进程中，扶贫的监督工作具有不可忽视的作用。强有力的扶贫监督体系确保了这一系列扶贫政策的有效落实，在我国全面脱贫的质量保证中至关重要。扶贫审计是扶贫监督体系中的重要内容，同时也是国家检验扶贫工作成效最重要的手段之一，对于我国全面脱贫具有重要的意义。本文旨在通过对扶贫审计的历史演变做一个系统回顾，把握其中的规律和脉络，从而得出一些未来扶贫审计工作的相关启示。

二、我国扶贫审计的演进历史

根据我国扶贫以及国家审计历程可以总结出其演进历史。大体来说，我国的扶贫审计历史可以分为以下几个阶段。

（一）1983-2003年：扶贫审计结果并未对外公开，以财政检查、监督预算执行情况为主

1983年9月隶属于国务院的审计署正式成立，这标志着我国的审计工作有了专门的部门机构来引领开展，但受限于当时的现实国情和相关法律，审计署每年的审计报告仅需要向同级政府部门和上一级审计机关汇报，并没有强制要求向社会公开，与扶贫有关的审计报告也同样如此。这样的机制设计大大降低了扶贫审计结果的警示性，且社会公众也难以实现对扶贫工作的知情权，限制了扶贫审计对扶贫过程中腐败贪污等现象的威慑作用。此外，当时的扶贫审计工作仅仅以监督预算执行情况为主，这样的工作重心使得扶贫审计仅强调以扶贫资金为主线，并不能对其他例如扶贫政策落实、扶贫项目绩效等作出报告，从而导致扶贫审计的低效性。

（二）2004-2009年：扶贫审计结果对外公开，以资金使用结果为导向

2003年，在前审计长李金华的推动下，国家审计结果公开制度终于得到实施。2004年，审计署在其官方网站上公开了第一份有关扶贫支农资金的审计报告，这标志着我国扶贫审计的有关报告第一次进入公众的视野，公众据此能够很好地了解和掌握社会资源在扶贫过程中的使用情况。审计报告的公开对扶贫工作中的贪腐现象起到了一定的震慑，也能够起到提高扶贫工作质量的作用。然而，在这个阶段，扶贫审计仍然是以结果为导向来开展工作，一般在扶贫资金使用完成后进行审计。这样的审计工作只注重事后审计，旨在发现和揭露扶贫过程中出现的问题，忽略了制度设计本身的不合理。

（三）2010-2015年：以各种专项扶贫政策落实情况为主

从审计署发布的历年审计公告可以看出，从2010年开始，扶贫审计工作由以前以资金使用为主线逐渐向以各种专项扶贫政策落实情况转移。例如在这个阶段，审计署就扶贫工作分别对“农村饮水安全、农村合作医疗基金、农村基础设施项目建设、农村医疗卫生服务体系建设、农村中小学布局调整情况”等出具专项审计报告。从这可以看出，我国的扶贫审计工作已经不满足于单纯对各种扶贫资金的审计，而是随着各种扶贫专项政策的出台逐渐调整自己的工作重心。扶贫审计的内容随着扶贫工作的开展变得更加全面，这在一定程度上也促进了全面脱贫的进程。

（四）2016年至今：扶贫审计报告随国家重大政策措施落实情况每季度向社会公告

从2016年一季度开始，国家就对重大政策措施落实情况进行跟踪审计，之后每一季度都向全社会公布审计结果。从2016年第一季度一直到现在，审计署每一季度都对扶贫工作的情况进行了部分抽样审计，并将审计结果与其他重大政策措施落实情况一起公示。扶贫审计力度逐年加大，扶贫审计对外公告频率也逐年增加，这表明我国高度重视脱贫攻坚任务和坚决打赢脱贫攻坚战的决心。

三、我国扶贫审计的经验总结

我国扶贫审计发展至今，走出了一条具有中国特色的扶贫审计道路，不仅为以后扶贫审计工作开展奠定了基础，而且为世界其他国家和地区开展扶贫审计提供了有益的借鉴。

（一）扶贫审计内容立足实际不断拓展

扶贫审计工作随着扶贫进程的改变而改变，我国的扶贫审计内容从最开始简单的对支农资金进行审计，逐步扩展到项目绩效审计、政策落实审计，直至目前精准扶贫下的各项审计和乡村振兴战略下的生态环境审计。一系列扶贫审计内容的扩展，表明了我国的扶贫审计一直立足于实事求是的工作原则，紧跟扶贫政策变化，工作重心也不断转移。正是这样的动态工作内容使得扶贫审计紧紧贴合实际情况，在一定程度上保障了全面脱贫的质量，促进了全面脱贫的进程。

（二）深入扶贫一线，因地制宜开展审计工作

扶贫审计过程中，前期在办公室分析资料是必要程序，但是因为扶贫工作实际落实在农户，因此，审计人员将更多的精力放在现场审计中。如对于产业帮扶，要实地查看才能确定帮扶是否达到预期效果。对于扶贫过的贫困户，只有实地查看，才能了解他们的生活状况是否有所改善，基本生活是否得到保障，收入是否有所提高。同样，审计人员深入居民农户，广泛开展实践调查，听取群众意见，掌握到了精准扶贫政策执行的相关信息和执行效果，为精准扶贫政策绩效审计的顺利开展提供了基础，这充分说明了深入第一线的重要性。此外，由于我国不同地区贫困状况的差异性，各地具有不同的帮扶政策措施，这就决定了扶贫审计工作一定要深入到扶贫一线，根据不同地区的情况制定相适宜的扶贫审计工作安排。也正是这样实事求是、因地制宜的工作安排，使得扶贫审计工作能够更加有效地开展。

（三）扶贫审计报告公开程度不断提高

自2016年开始审计署每季度都会公布国家重大政策措施落实审计结果，这其中就包括了精准扶贫以及乡村振兴两大重要战略的实施情况。此外，各地区审计机关关于扶贫审计报告的数量也不断增加，这极大地提高了扶贫审计的公开程度，降低了信息不对称导致的人民群众对于扶贫情况不能及时、准确掌握的可能性。审计结果公开程度和频率的提高，一方面能够保障人民群众及时掌握扶贫资产的使用情况，便于人民群众监督；另一方面也能够对扶贫干部起到警示和促使其履职尽责的作用，这在一定程度上促进了扶贫工作的高质量前进，对于其他国家的扶贫审计工作也有一定的借鉴意义。

（四）积极统筹内部资源，各部门联动以形成合力

现阶段的精准扶贫审计以及乡村振兴相关的审计工作涉及部门多、范围广，传统的审计方式难以适应。由于精准扶贫审计工作涉及面比较广，对应的部门包括民政、市场监督、社保、住房公积金、农业农村、教育、公安等部门，就需要做好必要的协调工作，掌握各相关行业和领域的大政方针、政策，也让相关部门了解审计工作，争取最大限度地支持和配合。得益于中国特色社会主义制度集中力量办大事的优势，各省市能够高度统筹内部资源，打破不同部门和科室的界限，形成扶贫审计合力，从而极大地提高了扶贫审计效率。

四、当前我国扶贫审计面临的问题

（一）贫困户的低参与度给扶贫审计带来难度

贫困户作为国家扶贫工作的受益主体，在整个扶贫过程中往往处于一种被动接收信息且维权意识薄弱的状态。贫困户大多受教育程度不高，维权意识较为薄弱，不能很好地行使自己的监督权力。因此，也就造成了很多负责扶贫工作的干部尤其是处于基层的村干部利用职务之便，虚假申报、冒领套取扶贫资金，而贫困户即使知晓这些情况往往也采取了沉默的态度。正是前期扶贫工作中贫困户的一种“被动”状态，导致了后期他们在面对扶贫审计的时候参与度不高，甚至在一些地区贫困户并不愿意和审计人员合作。这种情况在目前以及未来一段时间都将长期存在，因此，贫困户在扶贫审计工作中的低参与度为现场扶贫审计工作增加了难度。

（二）扶贫审计工作仍然是以各级审计机关为主体开展

虽然习近平总书记在2018年5月召开的中央审计委员会第一次会议中指出，在审计工作中要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。但目前来说想要调动社会审计力量参与进来，还是有一定难度。总结下来有三方面原因：一是扶贫审计工作地点大多处于偏远地区，环境较为恶劣；二是扶贫资金时常牵涉到多个部门及人员，如果社会审计机构没有协调好，将会给审计工作带来不小的难度；三是难以保证社会审计在工作中的独立性。

综上所述，社会审计在扶贫审计工作中参与度并不高，因此目前绝大多数地方仍然以国家审计为主体来开展工作。仅仅依靠政府各级审计机关的力量想要完成扶贫审计全覆盖还是存在着很大的难度，因此如何在保证社会审计机构独立性的前提下，积极调动其参与到扶贫审计工作中来是现阶段值得思考的一个问题。

（三）扶贫审计方式仍以现场审计为主

在信息技术飞速发展的今天，大数据技术及互联网平台的应用已经渗透到各行各业，然而对于扶贫审计工作来说，其工作方式仍然是以现场审计为主。这种审计方式在面对一些特殊情况的时候就有其局限性，例如2020年新冠疫情的爆发就给现场扶贫审计工作开展带来了巨大的难度。现场审计的工作方式对于扶贫审计来说有其重要的意义，但建设线上扶贫审计数据平台对于提高扶贫审计工作效率、实现审计全覆盖也有其巨大的推动作用。

五、我国扶贫审计的发展展望

我国的脱贫攻坚工作已经顺利完成，即将进入防范相对贫困和乡村振兴的时期，扶贫审计工作该如何开展，参照以往扶贫审计成果，得到以下启示。

（一）推进大数据审计在具体工作中的应用

大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合。借助大数据技术,通过践行“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式，能够在海量数据中发现疑点，通过提取疑点问题的特征值，有效实现对审计总体的全覆盖。党中央、国务院对实施国家大数据战略高度重视，2020年全国审计工作会议将“扎实推进审计项目审计组织方式‘两统筹’和大数据审计，提高审计质量和效率”作为7项重点工作思路之一。因此在精准扶贫大数据管理平台的基础上，积极打造集约化民生审计开发运用中心，努力实现数据互联互通具有重要的现实意义。

（二）吸引社会审计力量加入扶贫审计队伍

未来的扶贫审计工作重心将随着扶贫工作中心的转移以及国家战略的调整而改变。我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，未来的扶贫工作也逐步由“扶贫”向“防贫”转变。此外，党中央有关乡村振兴战略的实施也需要扶贫审计队伍的助力。未来扶贫审计工作面临着巨大的挑战，审计范围将变得更广，审计内容也将变得更多。因此，积极引入社会审计力量加入扶贫审计队伍显得十分必要，不同地方的社会审计力量对当地情况有着独特的信息优势，这能减轻扶贫审计队伍的压力，提高审计效率。

（三）持续关注“三农”问题，推动乡村振兴战略平稳落地

“三农“即农业、农村、农民。由于现行标准下的贫困问题主要发生在农村，我国的扶贫以及扶贫审计工作主要围绕农村来展开。有效地解决“三农”问题是全面改善农村民生、催生农村内在发展动力的关键措施，可以从根源上杜绝返贫现象。因此，未来的扶贫审计工作也应持续关注“三农”的有关内容，只有对这一部分内容深刻理解，审计人员才能真正地了解目前农村发展所面临的问题，才能对乡村振兴这一重要战略深有体会。也只有这样，未来的扶贫审计工作才能在农村更高效地开展，才能更好地推动乡村振兴战略的平稳落地。

（四）建立城乡一体化扶贫审计机制

现行的扶贫机制采取了城乡分治的方式，城市的贫困救助工作由社会保障部门协调开展，没有专设的扶贫机构。同样的，扶贫审计工作一直以来也主要是围绕着农村来展开，对于城市的贫困群体目前还没有建立起相应的扶贫审计机制。2020年后，相对贫困和多维贫困理念的运用意味着贫困涉及的已经不再是固定的特殊群体，而是涵盖城乡的整体性社会阶层。因此，在今后逐步建立城乡一体化的扶贫审计机制，不再始终围绕“农村”里一部分群体展开工作就显得十分有必要。