论追逃办

高一飞，韩利

(1.广西大学法学院，广西 南宁 530004)(2.广东省法学会诉讼法学研究会，广东 广州 510232)

随着反腐败斗争步入深水区，国际追逃追赃面对的都是难啃的硬骨头。中国以往的反腐败境外追逃追赃工作成效显著，但追逃追赃主体之间仍然存在职能分散、协作涣散等问题，直接影响了追逃追赃工作的运行效果。

2014年1月，习近平总书记指出：“不能让国外成为一些腐败分子的‘避罪天堂’，腐败分子即使逃到天涯海角，也要把他们追回来绳之以法，5年、10年、20年都要追，要切断腐败分子的后路。”[1]这一重要讲话吹响了反腐败境外追逃的号角，表达了中国政府追逃追赃的决心。2014年3月，中纪委外事局与预防腐败室整合为国际合作局。最高人民检察院下发《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》，强调要建立和完善在逃职务犯罪嫌疑人信息数据库，决心将外逃犯罪嫌疑人缉捕归案。2014年5月，中纪委召开中央国家机关有关部门国际追逃追赃工作座谈会，首次就国际追逃追赃工作进行协商。

2014年6月27日，中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室(简称“中央追逃办”)正式成立，由中央纪委国家监委、外交部、公安部、国家安全部、最高人民检察院、最高人民法院、司法部、中国人民银行共8个单位组成。2014年10月10日，中央纪委副书记、监察部部长黄树贤首次以“中央追逃办负责人”的身份亮相，同一天，最高法、最高检、公安部、外交部联合发布《关于敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首的通告》，敦促外逃贪官投案自首。

中央追逃办由中央纪委国际合作局承担具体工作，工作内容包括：“统一研究反腐败追逃追赃政策措施和工作计划”“综合分析外逃案件信息，组织开展重点个案追逃追赃”“推动建立追逃追赃国际合作网络”等等；[2]此外还通过建立动态的外逃人员数据库、加强国际反腐败执法合作等方式，追踪外逃党员和国家工作人员。2014年12月，中纪委首次在官方网站开通反腐败国际追逃追赃专栏，接受海内外对追逃追赃线索的举报。[3]2015年，中央纪委监察部信息显示，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团成立了省一级追逃办。[4]各省级纪委监委成立的地方追逃办为中央追逃办的下属机构。《监察法》第10条规定：“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”；第51条规定：“国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作。”因此，地方追逃办既是本单位的一个分支机构，又通过本级监委接受中央追逃办的领导和指挥。追逃办设立后，连续5年召开中央追逃办会议，举办5期全国追逃追赃工作培训班和2期对外执法合作培训班，将150起案件纳入督办范围，召开案件协调会400余次，集中力量资源追回重点外逃人员。[5]追逃办协调下的追逃追赃职能机关运行高效，扭转了以往多头管理、各自为战的局面，结束了“九龙治水”现象，国际追逃追赃工作取得了历史性成就，发生了历史性变革。

追逃办模式是习近平总书记国际追逃追赃重要思想的实践化，是我国反贪体制和追逃追赃机制的重大改革，对追逃办进行经验总结和理论研究，对于不断健全追逃追赃制度，巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利具有重大实践意义和理论价值。但是，查询“中国知网”发现，含有“追逃办”一词的文章，只有区区5篇新闻报道，学术论文为0篇；(1)这5篇新闻报道是：朱基钗.为反腐败斗争压倒性胜利提供有力支撑——写在中央追逃办成立五周年之际[J].党的生活，2019(7)38-41；《先锋队》编辑部.中央追逃办研究部署2018年工作[J].先锋队，2018(6)：20；兰琳宗.走进中央追逃办：反腐败国际追逃追赃的“台前幕后”[J].共产党员，2017(12)：45-47；姜洁.中央追逃办发布22外逃人员藏匿线索公告有何亮点[J].中国经济周刊，2017(17)：56-57；《先锋队》编辑部.中央追逃办为省级追逃办负责人“培训充电”[J].先锋队，2016(15)：4.以“追逃办”一词为关键词和主题词的论文为0篇。可见，对追逃办的学术研究尚属空白。鉴于此，本文将对追逃办的法律基础、协调对象和成员、显著优势和运行策略等方面进行总结和检讨。

一、追逃办的法律基础

中央追逃办的协调机制，强化了追逃追赃主管机关之间的协作，目的是更好地与其他国家和地区开展追逃追赃司法合作，共同打击跨国腐败犯罪。根据反腐败境外追逃追赃的法律渊源，该协调机制有着深厚的法律基础。

一是符合国际公约关于追逃追赃协调机制的立场。根据国家主权平等原则，刑事司法协助是主权国家之间的行为，它的实施主体通常由主权国家指定或授权的司法机关和外交行政机关组织实施。[6]国际刑事司法协助中代表本国与其他国家和地区沟通联络的单位叫做“中央机关”或“对外联系机关”。追逃办模式需要符合国际公约关于刑事司法协助实施主体的法律规范。第55届联合国大会2000年11月15日通过的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和2005年12月14日正式生效的《联合国反腐败公约》是中国反腐败境外追逃追赃的重要国际法依据，两个公约均要求缔约国应授权本国职能主体作为对外开展国际合作的联系机关，即中央机关。[7]中国指定《联合国反腐败公约》的司法协助中央机关为最高人民检察院，《监察法》实施后又增加了国家监委；指定《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的司法协助中央机关为公安部和司法部。可见，中央追逃办将多家具有“中央机关”身份的单位联合在一起，是践行联合国公约关于境外追逃追赃主体要求的生动体现，目的是在反腐败国际合作中，针对不同被请求国指定的对外联系机关，可以从容应对、顺畅衔接。

同时，根据国际刑事司法协助理论，按照不同性质案件的管辖分工行使法律法规授权职责的机构，叫做主管机关。主管机关的指定由各国国内法明确。司法协助的具体事项由主管机关经中央机关向其他国家和地区提出。[8]中央机关和主管机关有时可以重叠。例如，国家监委对于《联合国反腐败公约》而言，既是中央机关也是主管机关。《联合国反腐败公约》第38条支持公职机关之间的最广泛执法合作，还鼓励反腐败专门机构与私营部门进行执法合作。(2)《联合国反腐败公约》第38条规定，各缔约国均应当采取必要的措施，根据本国法律鼓励公共机关及其公职人员与负责侦查和起诉犯罪的机关之间的合作。这种合作可以包括：一是在有合理的理由相信发生了根据本公约第15条、第21条和第23条确立的任何犯罪时，主动向上述机关举报；二是根据请求向上述机关提供一切必要的信息。这无疑是中央追逃办主体机制最充分的国际法依据，因为国家机构可以与私营部门进行执法合作，由中央纪委国家监委牵头成立中央追逃办，《联合国反腐败公约》是认可和鼓励的。

因此，追逃办协调下的追逃追赃职能单位既包括反腐败办案机关，也包括国际司法协助的主管和对外联系机关，还可以涵盖其他国家授权的刑事司法协助主体类型。

二是符合双边条约关于追逃追赃协调机制的立场。中国已经缔结的各类双边司法协助条约，都对合作的双方主体进行了规定。1987年，中国签署的首个双边司法协助《中国与波兰关于民事和刑事司法协助的协定》第6条规定，主管机关相互提供司法协助，由缔约双方的中央机关直接通知。1989年，中国签署的第二个双边司法协助条约《中国与蒙古共和国关于民事和刑事司法协助的协定》第3条指定司法部和最高人民法院为中国的中央机关。1992年签署的《中国与俄罗斯关于民事和刑事司法协助的协定》第2条明确规定，中央机关分别由双方的司法部和最高人民检察院担任。

梳理中国已经和他国签署的双边司法协助条约，中国基本将公检法司的最高机关作为中央机关。而他国安排的中央机关通常为司法部或司法仲裁部、最高人民法院或中央裁判所、最高人民检察院或总检察院(长)或中央检察所等机构。因此，中央追逃办协调机制，实际上是把分别散落在不同条约中的对外联络机关集中在一起，扩大了追逃追赃主体覆盖面，密切了与他国开展追逃追赃合作的联系。

三是符合国内法关于追逃追赃协调机制的立场。2012年《刑事诉讼法》规定，检察机关是职务犯罪侦查及起诉机关，依法对腐败逃匿或死亡案件提请和启动特别没收程序。2018年《监察法》将检察机关绝大部分侦查职能整合至监察机关。国家监委作为反腐败专责机构拥有调查案件及组织国际合作的职能。这也是中央追逃办组织一系列境外追逃专项行动的法律依据。

2018年《国际刑事司法协助法》明确的三类司法协助主体分别是办案机关、主管机关和对外联系机关，以“对外联系机关”代替了“中央机关”的表述。该法第5条将司法部等机关确定为中国与外国进行刑事司法协助的对外联系机关。这其中“等”字的原则性表述，吸纳了中央追逃办协调多家职能单位的实践经验，为追逃追赃司法协助实践预留了操作空间。该法也按照刑事诉讼关于犯罪管辖的规定，明确了国家监委等五部门是开展国际刑事司法协助的主管机关。

综上，中央追逃办协调机制的实践运行，推动了反腐败境外追逃追赃立法进程，成型的反腐败立法体系又为该机制的运行夯实了法律基础，将制度优势转变为治理效能，体现出党中央反腐败决策的高瞻远瞩。

二、追逃办的协调对象及其职能

追逃办8个成员单位可以分为三大类：纪检监察机关、公检法等政法机关和外交、金融等其他追逃追赃机关。另外，追逃办还可以协调非成员单位。

(一)纪检监察机关

国家监察体制改革前，党的纪检部门和政府的行政监察部门合称为纪检监察部门。2018年3月11日修正的《宪法》将第3条第3款修改为：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”将监察委员会列为国家的监察机关，与国家行政机关、审判机关和检察机关构成“一府一委两院”的新格局。以往的行政监察部门因改革被撤销，监委和纪委合署办公，对外统称纪检监察机关或纪委监委，代表党和国家行使反腐败监督权。监委作为反腐败专责机构，在反腐败境外追逃追赃中具有最重要的主体职责。

一是法定的反腐败机构。《监察法》第3条明确了监委作为反腐败专门机构的主体地位。王岐山同志在十八届中央纪委七次全会上指出：“国家监察委员会就是国家反腐败机构。”[9]监委监督违纪、违法、犯罪，有权调查88种公职人员职务犯罪，调查措施丰富，包括搜查、留置、技术调查等。同时，根据《监察法》第29条、第30条和第48条等的规定，各级监委不仅履行追逃追赃工作统筹协调职责，还承担直接办理追逃追赃个案的任务，可以商请公安机关发布通缉令、提请检察机关启动违法所得没收程序等。监委还承担防逃主体责任。中央追逃办协调党的组织部门加强组织管理和干部监督，协调公安机关、人民银行查询、监控涉嫌职务犯罪的公职人员及相关人员进出国边境和跨境资金流动情况，完善防逃措施，防止人员和资金外逃。

二是反腐败国际合作的组织者。在监察改革前，纪检监察部门作为反腐败司法协助主体的法律依据不充分。而《监察法》第50条至第52条则明确国家监委不仅是开展反腐败境外追逃追赃的组织者和协调者，同时还是其他追逃追赃机关履职的监督者。《国际刑事司法协助法》将国家监委规定为刑事司法协助的主管机关。一方面，监委依法开展反腐败国际合作，高质量查办腐败个案，将党中央关于有逃必追、一追到底的要求落到实处；另一方面，监委还推动外方承认、执行我方职务犯罪冻结令和没收令。[10]2018年12月13日，中国与澳大利亚签署了《中华人民共和国国家监察委员会与澳大利亚联邦警察反腐败执法合作谅解备忘录》。[11]这是国家监委成立后首次同西方国家签署的反腐败执法合作文件。2019年1月14日，中国和丹麦共同签署《中华人民共和国国家监察委员会与丹麦王国议会监察专员署合作谅解备忘录》。[12]监委与外国执法机构磋商反腐败追逃追赃国际法律合作的步伐越来越大。

综上，纪检监察机关作为中央追逃办的牵头单位，是境外追逃追赃和境内防逃的第一责任主体，法律依据充分。

(二)政法单位

中国的政法单位包括公安机关、国家安全机关、检察院、法院、司法行政机关，它们在中央的最高机关简称“两高三部”，它们在追逃追赃工作中发挥重要的主体作用。

一是公安机关。公安机关对国际刑事司法协助的探索较早。1996年，公安机关开始对洗钱犯罪履行侦查主体责任。1998年颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第342条规定，公安部是公安机关进行刑事司法协助和警务合作的中央主管机关，地方各级公安机关依照职责分工办理刑事司法协助事务和警务合作事务。2001年9月，公安机关开展了全国“追逃”第一次专项清查行动，抓获3万余名在逃犯罪嫌疑人，破获了一大批重特大刑事案件。(3)参见公安部《关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知》。2013年生效的《公安机关办理刑事案件程序规定》第364条第3款规定，其他司法机关在办理刑事案件中，需要外国警方协助的，由其中央主管机关与公安部联系办理。

中央追逃办成立后，经《监察法》授权，监察机关可以通过公安机关发布通缉令和采取边控措施。公安机关还可以在网上追逃、打击非法出入境和申请红色通缉令等方面提供技术支持。腐败资产以洗钱方式转移境外的，公安经侦部门和人民银行共同负责反洗钱调查。同时，追逃中的引渡、遣返都涉及国际警务合作，一般由公安机关承担人员押解工作，附带的追逃追赃工作也由公安机关协助实施，因此，公安机关在境外追逃追赃中起着举足轻重的作用。2014年7月22日，公安部召开电视电话会议，部署中国公安机关从即日起至2014年年底，开展“猎狐2014”专项行动，缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人。截至2014年12月31日，该专项行动共抓获680名外逃经济犯罪人员，相当于2013年全年抓获总数的4.5倍。[13]

2015年3月26日，中央追逃办决定启动“天网”行动。(4)“天网”行动由多个专项行动组成：公安部牵头开展“猎狐行动”，重点缉捕外逃职务犯罪嫌疑人和腐败案件重要涉案人；最高人民检察院牵头开展职务犯罪国际追逃追赃专项行动，重点抓捕潜逃境外的职务犯罪嫌疑人；人民银行会同公安部开展打击利用离岸公司和地下钱庄向境外转移赃款专项行动；中央组织部会同公安部开展治理违规办理和持有因私出入境证照专项行动；国际刑警组织中国国家中心局集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令，加大全球追缉力度。“天网”行动是“猎狐”行动的升级，牵头部门增加了中央组织部、最高人民检察院、人民银行等诸多部门，其综合运用警务、检察、外交、金融等手段，一查到底，不留死角，决不让腐败分子躲进“避罪天堂”。先后开展了“天网2015”“天网2016”“天网2017”“天网2018”“天网2019”“天网2020”共6次年度行动，每次行动都有不同的重点。

二是国家安全机关。国家安全机关是从公安机关中分离出来的政法机关。1988年6月第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立国家安全部。1993年2月22日颁布的《中华人民共和国国家安全法》明确了国家安全机关主管国家安全工作的法律地位。1996年《刑事诉讼法》第4条将危害国家安全犯罪的刑事侦查主体确定为国家安全机关，并配置了与公安机关相同的个案办理和警务合作职权。2015年7月，修订后的《国家安全法》出台，国家安全机关收集、研判和使用情报信息制度逐步健全。2018年《国际刑事司法协助法》第6条将国家安全部规定为刑事司法协助的主管机关。中央追逃办负责人介绍说，国家安全部负责必要时搜集外逃人员的信息，查找去向，掌握动态。[14]国家安全机关在收集、研判和提供外逃人员和资金的情报信息方面具有不可替代的作用。

三是检察机关。案发前携款潜逃是腐败分子外逃的常见形态，经济案件经侦查立案进入刑事诉讼程序后才涉及追逃追赃。以往职务犯罪的立案侦查权由检察机关行使。1979年和1996年《刑事诉讼法》规定，检察机关是职务犯罪的侦查和起诉机关，明确了其主体地位。1986年，中国加入国际刑警组织后，检察机关的批捕决定和逮捕决定成为申请红色通缉令的前提。1987年秋，广东省人民检察院率先成立个案协查办公室，代表最高人民检察院就腐败案件进行刑事司法协作。两年后，广东又成立了全国第一个反贪污贿赂工作局，专司职务犯罪侦查及相关追逃追赃活动。1995年，反贪污贿赂总局在最高人民检察院挂牌成立，其职能包括职务犯罪境外追逃追赃。

2012年《刑事诉讼法》增设特别没收程序，检察机关是法定的程序启动主体。2017年1月5日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》第22条规定：违法所得或者其他涉案财产在境外的，负责立案侦查的公安机关、人民检察院等侦查机关应当制作查封、扣押、冻结的法律文书以及司法协助请求函，层报公安、检察院等各系统最高上级机关后，由各系统最高上级机关依照刑事司法协助条约、多边公约，或者按照对等互惠原则，向违法所得或者其他涉案财产所在国(区)的主管机关请求协助执行。这个时期，检察机关主导并参与了大量反腐败境外追逃追赃活动，取得了显著成效。

监察体制改革后，检察机关根据2018年《刑事诉讼法》保留了14个司法工作人员相关职务犯罪罪名的侦查权。就境外追逃追赃而言，《刑事诉讼法》规定检察机关是特别没收和缺席审判程序的审查和启动者；《国际刑事司法协助法》第6条、第11条和第64条规定，最高人民检察院是刑事司法协助主管机关和限制追诉的承诺决定机关。

四是人民法院。1996年《刑事诉讼法》增加刑事司法协助条款后，法院作为刑事司法协助主管机关的作用才逐步显现。在国际刑事司法协助中，无论是对违法所得的追缴或责令退赃，还是对违禁品、供犯罪所用财物的没收，均以法院的生效裁判为基础。根据《国际刑事司法协助法》第6条、第11条和第64条的规定，反腐败追逃追赃程序中法院的基本功能有：(1)对于被告人到案但腐败赃款已转移国外的案件，需要法院出具刑事普通没收裁判文书递请他国承认和执行；(2)对被告人逃匿境外的，法院作出的逮捕决定或生效裁判可以提请国际刑警组织对其发布红色通缉令；(3)对腐败赃款在境外的，法院通过特别没收或缺席审判程序作出没收裁判，并请求赃款赃物所在国家或地区承认与执行；(4)最高人民法院是国际刑事司法协助主管机关并负责作出量刑承诺。在境外追逃追赃时，国际社会对人民法院的司法裁判者地位普遍认可，而对其他执法机关的司法裁判者地位一般不予认可。

五是司法行政机关。根据国务院办公厅印发的《司法部主要职责内设机构和人员编制规定》，司法协助外事司作为司法部的内设机构，行使的职责包括：参与有关国际司法协助条约草拟、谈判工作；承办被判刑人移管条约的缔结，承办国际司法协助条约和被判刑人移管条约执行的有关事宜；承办国(境)外司法机关处理的重要涉华案件司法协助事项等。

《国际刑事司法协助法》第5条第1款和第2款确立了司法部作为对外联系机关(中央机关)的主体身份，可以依据双边条约与他国相互提出和接收刑事司法协助请求；第6条则授权司法部为刑罚执行人移管的主管机关。司法部既是中国与外国开展国际司法协助的法定对外联系机关，又是被判刑人移管的法定主管机关。腐败人员在境外定罪判刑后，如果满足一定条件，可以将其移交中国服刑。党的十八大之后，在中央追逃办的推动下，司法部针对主要赃款流入国的法律规则进行深入研究，在对引渡及刑事司法协助双边条约等开展谈判及文件草拟中付出艰辛努力。截至2019年初，中国已同15个国家签署双边被判刑人移管条约，其中12个已经生效。[15]

综上，5个政法单位是境外追逃追赃工作的核心主体，其共性特征如下：一是其中央最高机关均为国际司法协助的主管机关和办案机关。二是中央最高机关的对应下级机关又是腐败犯罪的办案机关。三是中央追逃办成立后，接受追逃办的统一协调。中央及地方追逃办成立后，政法单位作为反腐败境外追逃追赃的核心主体，其作用得到更加充分的发挥。

(三)外交部和中国人民银行

除了上述机关，外交部和中国人民银行也被纳入中央追逃办成员单位范畴，它们具有法律授权的司法协助主体职能。

一是外交机关。外交部的司法协助职能主要包括，担任引渡国际合作的中央机关，负责办理国家对外缔结双边、多边条约事务，负责国际司法合作等重大涉外法律事项。自20世纪80年代，外交部及驻外使领馆即开始与有关部门密切配合，办理国际追逃追赃案件，通过引渡、遣返、劝返等方式，成功将一批外逃的重要案件涉案人缉捕归案。[16]1990年4月，劫机犯张振海从日本引渡回国，这是中国第一起成功引渡案例。[17]随后，外交部依托中国与美国执法合作联合联络小组、中国与加拿大司法执法合作磋商等渠道，先后成功将余振东、赖昌星等腐败逃犯遣返回国。

外交部的驻外使领馆是中国在境外开展一切外事工作的根据地，离开外交部门支持，任何国际反腐败合作无从谈起。外交部驻外使领馆的工作职能主要有六个方面：一是将条约缔结任务分解到各承办部门，二是联系当地主管部门发出追逃追赃通知及合作意向，三是协助中国警方实施境外追逃追赃，四是寻查腐败官员下落并专人跟进追逃追赃，五是强化证据意识并争取对方认同，六是积极促成洽谈结果的落实。

党的十八大之后，外交部及驻外使领馆全力配合、积极协助国内反腐败主管部门通过刑事司法协助开展境外反腐败工作，在全球范围内宣传中国惩治腐败的决心，通过主办APEC、G20会议逐步推进国际社会反腐共识，得到国际社会一致好评；同世界上70个国家缔结了引渡条约和司法协助条约，基本建成了覆盖全球各主要国家的追逃追赃网络。[18]

2018年《国际刑事司法协助法》对外交部的司法协助主体身份予以明确。该法第5条第3款规定，中国和外国之间没有刑事司法协助条约的，通过外交途径联系；第11条规定，在刑事司法协助中，请求国针对被请求国提出的不损害中华人民共和国主权、安全和社会公共利益的附加条件，可以由外交部作出承诺。除了最高人民检察院承担追诉承诺、最高人民法院承担量刑承诺外，对外国提出的其他附加条件的承诺主体为外交部。

二是中国人民银行。中国人民银行在境外追逃追赃工作中承担重要的反洗钱调查职责。2004年，中国建立和完善了由中国人民银行牵头、有23个部委参加的国务院反洗钱工作部际联席会议制度。2005年的《反洗钱工作部际联席会议制度》对“有效防范和打击洗钱犯罪，建立反洗钱工作部际联席会议制度”进行了强调。中国人民银行负责协调最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、安全部、监察部、司法部等23个部门开展反洗钱工作。2006年《反洗钱法》第10条确立了中国人民银行反洗钱中心的法律地位。中国人民银行反洗钱中心是中国政府根据联合国有关公约的原则、FATF(金融行动特别工作组)建议以及中国国情建立的行政型国家金融情报机构(FIU)，负责接收、分析和移送金融情报。[19]

党的十八大之后，中国人民银行出台一系列法规，赋予国内金融机构报送反洗钱信息的义务。在国内执法合作方面，中国人民银行重点对可疑金融交易或大额金融交易信息进行动态监控、研判，发现显著异常的问题线索及时通报公安机关等部门办理；在对外与他国进行司法协助方面，中国人民银行反洗钱中心与FATF等反洗钱组织对接并展开国际协作。目前，中国人民银行反洗钱中心以涵盖银行、证券、期货、保险、非银行支付等领域的2600余家义务机构报送的大额和可疑交易报告为基础，向执法部门移送线索，为国家预防和打击洗钱及上游犯罪提供有力的金融情报支持。[20]例如，为“打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款专项行动”提供线索，中国人民银行在反洗钱国际合作方面独具优势。2014年，中国人民银行着手研究国家洗钱风险评估工作，参照FATF发布的洗钱风险评估指引，完成了第一份《中国洗钱和恐怖融资风险评估报告(2017)》。2017年至2021年初，国家外汇管理局与公安机关联合破获汇兑型地下钱庄案件300余起，查处通过地下钱庄非法买卖外汇案件6000余起。[21]

(四)其他非成员单位

中国共产党的党委组织部门及统战部门并非追逃办成员单位。但是，由于纪委监委合署办公、监委具有政治机关性质的优势，中央追逃办实质上可以协调中国一切单位配合工作。在追逃过程中，它主要协调的非成员单位是党委组织部和统战部。中央追逃办协调中央组织部，主要通过出入境证件管理和个人事项报告制度，清查“裸官”底数，监控财产异常，防止公职人员外逃。例如，从中央追逃办成立至2017年4月，广东省委组织部会同省公安厅开展违规办理和持有因私出国(境)证件专项治理工作，对全省近120万名登记备案人员进行普遍筛查，共查出违规办理证件、违规持有证件、未经批准擅自出国(境)等问题6052个，共处理 4600多人。[22]中央追逃办还协调统战部，通过民主党派、人民团体的各级组织，发动海外商会中的华人华侨，协助监察或司法机关查找外逃人员下落或劝说其归国投案。

追逃办协调的各成员单位，在反腐败境外追逃追赃工作中分工负责、互相配合，协调非成员单位在反腐败境外追逃追赃工作中全力配合。围绕腐败分子携款潜逃境外的规律，追逃办协调职能主体机构和其他党政机关、人民团体、企事业单位开展一系列专项行动，从人、财、证、照各方面健全追逃追赃机制，并通过防逃防转有效切断腐败分子后路。

三、追逃办的特点与优势

中央追逃办成立后，一改过去境外追逃追赃工作多头管理、各自为战、职能重叠、力量分散、存在信息孤岛、协作不顺的局面，形成了集中统一、权威高效的协调办案机制，在反腐败国际合作中发挥了龙头作用，积累了宝贵经验。

中央追逃办的日常事务由中纪委国际合作局承担，职能聚焦于重大外逃案件的组织协调。其追逃追赃职能主要体现在3个方面：一是分析境外追逃追赃的境内外局势，研究制定统一的追逃追赃工作方针和行动计划；二是运用大数据跟踪研判境外追逃追赃情报资讯，集中力量对挂牌督办案件进行围剿攻坚；三是团结最广泛的国际组织，密切开展双边或多边合作，完善动态立体的追逃追赃国际司法协助网络平台。[23]

中央追逃办在性质上属于联合办事机构和协调机构，具有以下特点：

从协调的对象来看，8家成员单位依法履行反腐败境外追逃追赃工作职能，统一接受中央追逃办的协调和指导。8家成员单位身份权威、成份多元、职能互补、各司其职。中央纪委国家监委在组织协调国内执法资源方面更有创新优势。公检法机关是国际刑事司法协助的传统主力，5家政法单位都设有国际合作局，相应部门的负责人员可以参与到追逃办的工作中，对于办案业务问题，由合作局人员与办案部门人员共同研究。2015年全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团陆续成立省一级追逃办，但成员单位并非严格与中央对应，通常有8到12家左右，部分省市还将财政、审计、旅游、银监、国资、海关、民委、通信等单位纳入协调对象。

从协调机制来看，追逃办狠抓外逃信息的报送和处置、国内基础工作及涉外事务、防逃、舆论宣传和队伍建设等方面的管理。在对外逃信息进行分类中，专门将境外赃款赃物信息独立出来，与出逃、失踪和出走人员信息并列；在加强国内基础工作方面，实行逢逃必报、一案一报、24小时层报和快速核查、边控、通缉以及专班、专档和专人管理等应急处置办法；在开展涉外工作中坚持“一国一策、一案一策和综合施策”的原则，借助国际合作资源开展多渠道追逃追赃工作；在防逃工作方面，通过扩大履职的主体范围、严管裸官和出入境证件以及打击地下钱庄等行动，不断推动关口前移；在舆论宣传与队伍建设方面，按照“突出重点、把握分寸、注重程序”的要求，加强舆论引导，防止负面影响；同时组织对表现突出的集体和个人进行表彰奖励，并督促有关部门对不依法履职甚至造成恶劣影响的工作人员进行问责。[24]追逃办真正起到了集中统筹、协调各方的作用。

中央追逃办自2014年成立以来，已经运行6年多时间，在其组织协调下，各职能机关依法开展反腐败境外追逃追赃工作，体现出集中统一、高效权威的制度优势，具体表现在以下几个方面：

一是将多种职能集中统一协调。针对境外追逃追赃专业性、政策性和涉外性强的特点，国家监委“积极通过引渡、遣返、境外缉捕、异地追诉等国际司法执法合作方式”追逃追赃，[25]由8个成员单位依法实施，分工协作。追逃办积极“推动成员单位和省级追逃办把发散的职能、分散的力量聚焦到主责主业上来，建立全国联动、追逃协作、防逃预警、指导督促、责任追究等多位一体协作推进机制”[26]。追逃办成员单位涉及反腐败、外交、警务、司法、反洗钱等不同职能部门，在国家监委的协调下紧密合作、统一行动。

二是协调主体明确权威。中央追逃办紧密联系上述职能单位，统一调配各方力量，改变了以往由反腐败协调小组分管兼顾的协调模式。监察体制改革前，纪检监察部门因身份性质和监督范围受限，作为反腐败协调小组牵头单位的主体优势未充分体现在境外追逃追赃方面。同时，因不具备党政机关集中统一、权威高效的主体特性，检察机关当时协调国内职能单位追逃追赃的效率不高。2014年成立的中央追逃办扭转了这种局面，从协调组长到追逃办主任，从纪委案管室统筹到监委国际合作局具体抓，追逃办在纪委监委分管领导的直接带领下，充分发挥监督全覆盖的主体优势，扭转了权威性不足的局面。

三是协调机制灵活高效。协调是追逃办的核心机制，通常以会议和督导的形式，对政策与案件进行协调。境外追逃追赃已成为监委的中心业务，纪委常委会定期听取追逃办专项报告。全国“一盘棋”的协调办案网络，充分调动了各职能单位的潜能，每次开会时各单位负责人都到场参加。以2016年为例，为更好地协调、解决追逃追赃过程中遇到的困难和问题，中央追逃办先后组织各职能单位召开了150余次案件推进会。[27]目前，全国31个省(区、市)及大部分地级市的追逃办运行状态良好，从中央到地方，形成了一整套协调机制，大大提高了追逃追赃防逃的指挥协调力度。

在追逃办协调机制下，各成员单位的职能潜力得到充分释放，体现出中国反腐败境外追逃追赃的机制优势，开辟了中国国际刑事司法协助史上的崭新篇章。

四、追逃办的运行策略

反腐败境外追逃追赃涉及贪污贿赂、洗钱、非法出入境等多种犯罪行为，贯穿监察和刑事诉讼两大法律程序，涉及境内外国家和地区不同的法律制度，易受到各国政治体制、法律制度和意识形态等各种因素的制约，导致追逃追赃的境外实施仍存在不少障碍。

国家监委作为反腐败调查的专责机关，不仅是国际刑事司法协助的“主管机关”，也是实现党和国家自我监督的政治机关。[28]这与合署办公一脉相承，有利于强化党的领导，实现纪检监督与国家监察的无缝对接，提高反腐败效能。但是，纪检监察机关作为追逃办的牵头单位，实践中容易出现违纪、违法、犯罪交织叠加案件的主体责任难以区分，执纪与执法部门的办案措施界限模糊，个别监察机关在办案中出具的法律文书有时以纪委监委共同的名义落款等问题，这可能导致反腐败追逃追赃合作请求被他国质疑。西方国家一般认为，独立性是反腐败机构独立运行的必要条件，它能够保证腐败案件调查的公正性。同时，西方国家通常要求对追逃追赃刑事司法协助的主体是司法机关或具有刑事属性的法律机关，这就导致纪检监察机关与他国进行追逃追赃合作时，主体身份被请求国质疑。

纪委监委合署办公模式彻底扭转了以往追逃追赃力度分散的局面。《监察法》第2条规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导。”党的纪检机关和国家监察机关合署办公具有正当性，[29]应当结合《监察法》第4条规定的“监委依法独立行使监察权”原则对合署办公的运行机制进行完善，确保追逃办规范运行。

一是加强党对监察工作的绝对领导。要加强合署办公的制度保障，通过党内法规对纪委监委合署办公的原则、方式、性质等重大事项进行规定，加强和改善党委对监委在政治、组织和工作机制等方面的领导，使合署办公的法律保障更加充分。监委等执法机关依法独立办案，与党的领导是完全统一的。党的十九大后，中央纪委与国家监委合署办公，一手抓政策协调、一手抓重点个案，进一步推动追逃追赃工作高质量发展，其显著优势是党的领导。习近平总书记指出，国家监察体制改革“有利于党对反腐败工作的集中统一领导”，“有利于对公权力监督的全覆盖”，“有利于标本兼治、巩固扩大反腐败斗争成果。”[30]党中央集中统一领导反腐败工作是反腐败工作取得实效的重要保障，在追逃办的协调工作中，没有党的领导，就无法形成集中统一的体制优势；在具体工作中，中纪委国际合作局、党委组织部门、党委统战部门直接成为追逃追赃的参与者。

二是坚持监委独立行使监察权。2015年10月18日，习近平总书记在接受路透社采访时强调：“中国是一个法治国家，无论是在国内惩治腐败，还是开展反腐败国际合作，都依法办事，坚持以事实为依据、以法律为准绳。”[31]一方面，要具体落实境外追逃追赃工作中的监委职责。监委是境外追逃追赃的第一责任单位，因此，笔者建议对《监察法》第4条第1款进行修订，明确执纪与执法主体之间的界限，细化纪检措施与监察措施使用清单。同时，对《监察法》第48条进行系统修订，明确监委协调司法机关在特别没收和缺席审判中查明外逃人和赃款下落的职责，落实监委在境外文书送达和没收措施中的职责，规范监委提请公安机关协查配合的法律依据和方式。另一方面，以国家监委名义与他国有关机构进行追逃追赃国际合作时，确立监察机关的独立地位，由监委以独立执法机关身份开展执法合作。

总之，纪委监委合署办公，监委是政治机关，这反映的是纪委和监委的关系、党委和监委的关系，是中国特色社会主义政治制度和法律制度的表现形式，是我们反腐败能够成功的政治基础。但是，监委在与国外进行反腐败合作时，是独立的执法主体。

五、结语

反腐败追逃追赃工作只有坚持党中央统一领导才能集社会全力，取得追逃追赃的成功。追逃办模式正是党领导反腐的优势在追逃追赃工作中的具体体现，正是因为纪委监委的合署办公、集中统一、高效权威，才能使追逃办可以统筹境外追逃追赃，协调各方，形成从中央到地方、从国内到国际的一盘棋工作格局。追逃追赃取得了政治和外交、打击腐败和实现社会正义的综合效应，提高了党的威望，彰显了党领导反腐的制度优势。追逃办模式，是追逃追赃机制的中国模式，也是世界反腐事业的中国方案和中国贡献，必将为中国反腐败事业提供强大的机制支撑。