“让黄河成为造福人民的幸福河”总目标实现的路径构建

张瑞宇

〔中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）甘肃 兰州730000〕

黄河是中华民族的母亲河，是中华文明的摇篮，但黄河水情复杂，“善淤、善决、善徙”，治理难度很大。历朝历代都高度重视黄河的有效治理，但都没有逃出黄河履治履泛的怪圈。1946年，黄河治理的千古难题历史性地交到了中国共产党人手中；1952年，毛泽东同志在离京考察黄河时提出了“要把黄河的事情办好”的伟大号召[1]；2019年，习近平总书记在甘肃视察时指出：“让黄河成为造福人民的幸福河。”[2]

一、治黄目标历史演进与“让黄河成为造福人民的幸福河”总目标的形成

（一）人类治黄目标的历史演进

黄河的形成以及演化备受争议，主流的学术观点认为晚更新世前黄河属于内流河，由于印度洋板块和亚欧大陆板块碰撞运动引起了我国地势由东高西低向西高东低的转变，这种地势差的形成使得内流湖泊汇集，但由于太行山脉的阻挡未能入海，直到晚更新世湖水开始从东部三门峡地垒山地低缓的分水垭口向东溢流，并不断下切，最终切穿三门峡。黄河干流进入黄淮海平原，最终形成东流入海的黄河水系[3]。此时，黄河属于古“洪水四流”阶段，没有固定河道而漫流入海，给下游流域人类生产生活造成极大不便，传说“大禹治水”就是描绘人类治理黄河初期疏通黄河河道的场景。及至有公认的历史明文记载人类治理黄河史时，随着治理黄河理念和技术的提升，人类治理黄河的目标逐步走向多元化。

1.人类早期把防洪当作治黄的一元目标

黄河在孕育初期没有固定的河道，多条河湖自成体系，受到地形改变、雨水环境变化等自然因素的影响，多种河湖汇集而使黄河水量增加而干流逐步形成，但由于太行山脉等地势的阻挡，黄河还不能贯通青藏高原、黄土高原、淮海平原直流入海，当黄河水流达到一定程度时，水流会冲破这些阻挡。因此，在理论上可以推断黄河在孕育形成时肯定会有一个“洪水四流”阶段，通过考古现在已经可以佐证这样的理论推断了。

这个时期人类把防洪当作治黄的单一目标。随着人类文明的演进，人类改造大自然的能力也逐步提升。在治黄史中，人类早期并不具备治理黄河的能力，只能“择丘陵而处之”，或在平原地带的人类设“障”而自保[4]，用一种消极的方式被动应对洪水的威胁。后来，随着“壅防百川”这种治理黄河的理念和工具形成，人类开始主动治理黄河洪水了。这样的治理方式有很大的弊端，《国语·周语》记载，“昔共工欲壅防百川，堕高堙庳，以害天下”。随着这种治黄方式的失败，人类对水的认识明显提高了，“以水为师”进而“疏导百川”的治黄理念形成了，但这个时候治黄还是不彻底，“九流入海”，黄河还没有形成固定的河道，可以想见在黄河汛期洪水还会形成并对人类正常生产生活带来威胁[5]。直到春秋时期，齐国管仲“遏八流于一道”，把黄河引到天津独流入海，才开始了真正意义的黄河，由此造出鲁北大片平原，使齐国尽收农林渔盐之利，为桓公成就霸业奠定了经济基础，也为黄河孕育中华民族创造了基本的水利条件。

2.多元治黄目标在春秋战国以来逐步形成

公元前506年（春秋时期），我国历史上记载的最早开凿的运河胥河建成，代表了人类对治理大江大河中的一种新的目标的形成。公元前361年，战国魏惠王为了战争需要，曾两次兴工，开挖了鸿沟。它西自荥阳以下引黄河水为源，向东流经中牟、开封，折而南下，入颍河通淮河，把黄河与淮河之间的济、濮、汴、睢、颍、涡、汝、泗、菏等主要河道连接起来，构成鸿沟水系。鸿沟有圃田泽调节，水量充沛，与其相连的河道，水位相对稳定，对发展航运很有利。它向南通淮河、邗沟与长江贯通；向东通济水、泗水，沿济水而下，可通淄济运河；向北通黄河，溯黄河西向，与洛河、渭水相连。鸿沟的开凿使河南成为全国水路交通的核心地区，为后来南北大运河的开凿创造了条件。鸿沟的修建工程和后期工程表明人类治理黄河的目标从防洪向开凿运河甚至是作为一种战争的手段等多元化目标转变。

（二）“让黄河成为造福人民的幸福河”总目标的形成

1946年，中国共产党人接过了治理黄河的历史重任，此时黄河在花园口段决口，花园口堵口成为最紧迫的任务。黄河堵口后中国共产党人面临解决好黄河“三年一决口，十年一改道”的历史难题。虽然黄河未有决口，但黄河断流等新的问题又出来了，因此治理黄河有了“堤防不决口，河道不断流，污染不超标，河床不抬高”的新目标即“维持黄河健康生命”。进入新时代，“让黄河成为造福人民的幸福河”的总目标形成。

1.黄河花园口堵口

1938年6月9日，中华民国政府为了阻挡日军西进的步伐，扒开了花园口黄河大堤，造成全河夺流。虽然此次黄河决堤放缓了日军侵华的速度，但是黄河决口给下游群众生产生活带来严重的影响。决口后第二年，国民党组织有关部门制定了“黄河堵口工程计划草案”，但由于工程难度大等原因没有正式施工。直到1946年国共两党达成初步协议才开启了花园口堵口工程，当年3月1日开工，直至1947年5月工程全部完成。整个堵口工程划分成三个阶段，堵口过程中工程主导者也更换为中国共产党，虽然历经各种困难，在多种力量的交织下花园口堵口工程竣工[6]。

2.解决黄河频繁决口难题

黄河历史人类文明有明文记载以来，“三年一决口，十年一改道”，在历史上一直问题不断，尤其是在两宋时期影响最大，全国的经济重心从黄河流域转移到长江流域。直到明朝潘训季开创“束水攻沙”治理黄河技能后，黄河才相对比较平稳，但在清朝时黄河又决口改道。历史上，受治河技能不足、科技水平低下、组织形态矛盾冲突严重等多种原因存在，历朝历代都未能解决黄河频繁决口的难题。中国共产党接过治理黄河的历史重任后，治理黄河的方式从下游扩展到了全流域，治理黄河的理念抓住了黄河频繁决口的关键问题“水沙关系不协调、水少沙多、水沙异源”，在下游修筑防洪工事，在上游兴建水库、修筑梯田、分洪拦沙，同时由于经济社会发展迅速沿河用水大量增加，再加上自然环境变化等多重原因，黄河再未决口。

3.维持黄河健康生命

中国共产党人深化了对河流的认识和理解，提出了河流生命的概念，认为“河流生命的核心是水，命脉是流动”，进而构架了“维持黄河健康生命”的理论框架，提出了维持黄河健康生命的目标，按照当时生产力的发展构建以“原型黄河、数字黄河、模型黄河”三条黄河建设的直接抓手[7]。维持黄河健康生命目标的提出与中国共产党治黄实践息息相关，在中国共产党开启人民治黄事业后虽然黄河历史性地从未决堤，但黄河断流问题严重，在1972—1996年的25年间，有19年出现河干断流，平均4年3次断流。1987年后几乎连年出现断流，其断流时间不断提前，断流范围不断扩大，断流频次、历时不断增加。1995年，地处河口段的利津水文站，断流历时长达122天，断流河长上延至河南开封市以下的陈桥村附近，长度达683千米，占黄河下游（花园口以下）河道长度的80%以上。1996年，地处济南市郊的泺口水文站于2月14日就开始断流；利津水文站该年先后断流7次，历时达136天。1997年，断流达226天，为历时最长的断流[8]。进入新世纪后，黄河从未发生断流。

4.让黄河成为造福人民的幸福河

20世纪的头十年，改革开放红利充分释放，黄河流域经济社会也快速发展。由于过分关注经济社会发展而忽视了生态环境的保护，给黄河流域带来了不少问题。黄河流域水资源开发利用率高达70%，远超国际公认40%的警戒线；黄河上游生态环境破坏严重，草地退化、森林减少，植被覆盖率降低，水源涵养能力降低；中游水土流失问题依然严重；下游“地上悬河”还在增长，洪水威胁严重；黄河流域产业结构不合理、产业更新换代不足，城市群等经济增长极不够，高质量发展的基础十分薄弱。这些问题的形成和存在都会削弱人民的幸福感和获得感，因此“让黄河成为造福人民的幸福河”的人民治黄目标成了新时代的最强音。

二、“让黄河成为造福人民的幸福河”总目标内涵的价值追求

（一）“让黄河成为造福人民的幸福河”是中国共产党以人民为中心的执政理念的具体体现

在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人坚持了“为人民服务”的根本执政理念，才赢得了抗日战争和解放战争，完成了社会主义改造，开启了社会主义工业化建设。1978年后，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人秉持“全心全意为人民服务”的执政理念，开启了改革开放的伟大征程，推动中国走向繁荣和现代化。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央，坚持群众路线是党的生命线，坚持“一切为了人民、一切依靠人民”，不忘初心、牢记使命，打响脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会。中国共产党的执政理念和实践体现出鲜明的人民利益至上的导向。

黄河水沙关系不协调、水少沙多、水沙异源，是世界上最难治理的河流，治理黄河的过程中有很多难以协调的矛盾点：“宽河固堤”和“束水攻沙”的争论在治黄史上长期存在；黄河主河道水少是黄河难以治理的一个关键因素，但黄河流域又是特别缺水的一个区域，现在黄河流域水资源开发利用率高达70%；新世纪后治黄手段由于生产力水平的提高有了很大的提升，其中具有划时代意义的是黄河调水调沙实验，而黄河调水调沙实验成功实施的前提和根本是修建水库，水库的修建确实会改变下游的水文状况，但水库建设地水文情况的改变可能会衍生出不少新的问题，黄河水流对河道的冲刷会改变进而可能对河道堤防设施形成新的威胁、当地生态环境会发生变化、上中游甚至会形成新的“地上悬河”。显然，解决这些问题不仅涉及治理大江大河的科学问题，也会涉及相关利益群体的博弈，在这种情况下如何权衡和把握好度揭示的是一个执政党的执政理念，而中国共产党提出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的总目标，无疑体现了中国共产党以人民为中心的执政理念。

（二）“让黄河成为造福人民的幸福河”是习近平生态文明思想在黄河流域的生动表达

1.“让黄河成为造福人民的幸福河”是习近平生态文明思想在黄河流域的生动表达

从事件时间序列看，2018年4月26日习近平在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话，在这次座谈会中阐明了大江大河治理中整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自身发展和协同发展的关系；当年5月18日至19日，习近平在北京主持召开全国生态环境保护大会并发表重要讲话，此次会议也首次总结了“习近平生态文明思想”。2019年9月18日习近平在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，提出“让黄河成为造福人民的幸福河”的黄河治理目标，高位推动黄河流域生态保护和高质量发展，把黄河流域生态保护和高质量发展升格为国家重大战略。

从思想内容层面看，“让黄河成为造福人民的幸福河”切合习近平生态文明思想的建设美丽中国目标。黄河流域是华夏民族的摇篮，“让黄河成为造福人民的幸福河”总目标涵盖黄河流域实现生态环境改善、堤防不决口、河道不断流、污染不超标以及河床不抬高等多重目标体系，这些都是美丽中国建设的重要内容。“让黄河成为造福人民的幸福河”符合习近平生态文明思想“坚持人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同体、用最严格制度最严密法治保护生态环境、共谋全球生态文明建设”的基本原则，“让黄河成为造福人民的幸福河”秉持了“以人民为中心”的执政理念。

2.习近平生态文明思想对于治理黄河具有重要的指导意义

从历史治黄实践来看，每一次人类生产力的提升或者是治理大江大河理念的提升都会极大地提升人类治理黄河的力度。人类进入农业社会后很快就掌握了堤防技术，“壅防百川”以障治水、顺应水性以疏治水，及至后来以“沟洫论”和“束水攻沙”论指导的治黄实践本质上都是堤防技术的改进和发展；进入工业社会后，科学技术迅猛发展，人类改造自然的能力也大幅提升，“以海治黄”“调水调沙”这种在农业社会难以想象的治黄方式成为可能，人类对黄河的改造能力也大为提升。中国共产党担负治黄历史重任以来实现了黄河岁岁安澜的历史奇迹，旧中国黄河频繁决口、频繁改道的历史一去不复返，但历史上多次造成黄河泛滥的根子问题还未彻底解决，流域生态环境保护和经济社会发展矛盾还很突出。

可以看出，生产力的提升虽然提高了人类治理黄河的能力，但并不能从根子上治好黄河的“疑难杂症”，必须要从理念层面“对症下药”。习近平生态文明思想以“绿水青山就是金山银山”为基本方略，破解了生态环境保护和经济社会发展矛盾的问题，对于破解黄河流域根本问题具有重要指导意义；习近平生态文明思想坚持“人与自然和谐共生”的理念，提升了人与自然关系的认知，对于正确处理黄河流域人与自然的关系具有重要指导意义；习近平生态文明思想明确指出“山水林田湖草是生命共同体”，拓展了治理黄河的空间，增加了黄河流域生态保护和高质量发展规划设计与工程实施的科学性和有效性。

三、“让黄河成为造福人民的幸福河”总目标实现的路径构建

把“让黄河成为造福人民的幸福河”作为人民治黄事业的总目标，是从人与自然关系的视角出发回答治理黄河为了谁、为谁治理黄河的问题，这个目标形成的实践基础是人类治理黄河的历史、理论基础是习近平生态文明思想。“让黄河成为造福人民的幸福河”总目标，把构建平安黄河作为人民治黄事业高质量发展的基础，应用好智慧黄河这种人类治黄科技进步的重要手段，传承和发展好黄河文化，把高质量的发展作为构建幸福黄河的重要标志。

（一）建设平安黄河

黄河自古就有“百年一改道，三年两决口”的民间说法。据我国历史记载，在1946年以前的三四千年间，黄河决口泛滥达1593次，较大的改道就有26次。从1946年10月冀鲁豫边区人民政府成立治河委员会至今，人民治黄事业实现了黄河岁岁安澜的历史奇迹。千百年来人类与黄河关系的发展当中一直把“堤防不决口”即防洪安全作为长期目标，时至今日，我们对大江大河包括黄河的认识达到了一种新的高度，生态安全成了人民治黄事业至关重要的考量要素。

1.确保防洪安全

自有人类明文记载黄河历史以来，洪水威胁一直是黄河流域的最大隐患，虽然人民治黄事业开启以来黄河岁岁安澜，但下游地上悬河等问题长期存在，洪水威胁依然是重大隐患。因此，确保防洪安全对于建设平安黄河具有重大意义。

一是要实施黄河全流域干支流左右岸治理工程，打造黄河生态文明示范区。黄河流域有大大小小一百多条支流，要尽快出台黄河干支流如洮河、泾河、渭河、祖厉河等河道和滩区综合提升治理工程，集中力量实施好黄河上下游、干支流、左右岸“清四乱”专项行动排查出的所有问题，积极探索建立社会力量参与建设黄河生态文明示范区的平台，加大黄河流域生态保护的政企研合作力度，引入公益力量（蚂蚁森林种树项目）参与黄河生态文明示范区建设。二是要做好堤坝加固、防洪工程和主题公园建设等为核心的黄河河道和滩区综合提升治理工程。围绕黄河堤坝加固建设工程，打造沿河快速通道和沿黄景观带，转水运为公路、铁路运输线，用公路、铁路线建设保护黄河河道、堤坝、滩涂、流域生态安全，形成景观建设与经济发展相互融合的“黄河安澜工程”。三是要积极推动沿黄省份的战略协同，建立“黄河流域生态保护和高质量发展”的领导机构和工作机制，始终坚持黄河治理保护与高质量发展的“一盘棋”思想，让黄河流域的保护与发展呈现出更强的系统性、整体性和协同性，让黄河真正成为造福沿线人民的幸福河。

2.推进生态安全

平安黄河的构建防洪安全是显性指标，黄河流域发生洪水威胁最根本的原因是黄河流域生态的失衡，平安黄河的深层内涵是生态安全，包含了“水质不超标”“黄河不断流”的水安全和上游水源涵养生态健康、中游水土保持生态健康、下游堤防生态健康的陆安全两方面的内容。

一要认真开展以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区为代表的一批重大生态保护修复和建设工程，扎实推进黄河流域水源涵养区和补给区建设工程，让生态黄河成为黄河保护与治理的龙头工程。二要全面实施甘肃为代表的黄河上游地区退耕还林绿化工程，把森林覆盖率的全面提升作为黄河流域生态修复与水土保持工程的核心战略举措。三要认真开展黄河流域污染防治工程，实施包括上下游、干支流、左右岸统筹谋划的黄河流域污染防治工程。让生态文明成为黄河流域高质量发展的主旋律。四要坚持生态保护和全流域治理，形成黄河全流域水电资源开发利用与水力储蓄全域调配新机制，借助“数字黄河”工程做好全域水资源的科学调配与使用。五要认真推进水资源节约集约利用，打造现代节水农业、节水工业与生态旅游融合发展示范区，把节水文章贯穿黄河全流域。六要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，全面建设节水产业和节水城市，打造沿黄两型（环境友好型、资源集约型）城市群和示范农业园区建设，使之真正成为推动黄河永续发展的金色示范带。

（二）建设智慧黄河

所谓“智慧黄河”是运用云计算、物联网等新一代信息技术实现资源共享和智能管理，使黄河治理开发、保护与管理的方案制定、综合决策、应急指挥等业务工作更加精细、动态、智能的集成工程。“智慧黄河”是人类科学技术发展应用到黄河流域治理的现代信息科学技术，将革新黄河流域高质量发展理念、开辟黄河流域高质量发展新空间，为完善黄河流域要素市场化配置架构了一个新的技术平台。

一是建立健全智慧黄河建设推动黄河流域高质量发展的组织体制。形成黄委会平台协调监控、地方政府和各个市场主体竞争参与的组织体系，黄委会在做智慧黄河建设时要着力于打造服务黄河流域的平台，在此平台上预留其他市场主体进入的端口，类似于黄委会做手机操作系统而其他市场主体做APP。二是智慧黄河将会成为我国“网络强国战略”的一个重要内容，推动智慧黄河建设成为数字化产业的一个重要分支，进而推动黄河流域高质量发展的市场化机制的形成。三是建立健全智慧黄河建设市场化机制的资金保障机制。黄河流域生态保护和高质量发展所需资金体量特别庞大，通过适宜的黄河流域高质量发展市场化机制确定黄河流域生态产品价格，进而构建起黄河流域的资金收费和投资机制，建立健全智慧黄河建设市场化机制的资金保障机制；为建立完善的智慧黄河建设市场化机制，有必要由政府主导成立黄河发展基金，并按照合适的比例把资金细分为安全基金、补偿基金、办公基金，专项基金专项使用[10]。

（三）建设文化黄河

黄河文化呈现的绵延赓续、历久弥新，是彰显中华文化旺盛生机的源头活水，不仅形成了系统的原生谱系，而且在几千年间，虽然经历了无数次大大小小的天灾人祸的考验，却始终保持强大的修复能力延续至今。黄河文化灿烂而厚重，仅在甘肃境内的黄河流域，就诞生了灿烂辉煌的大地湾、马家窑等彩陶文化和黄河农耕文明。现在，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建设文化黄河要和推动高质量发展融合起来，把文化黄河建设作为沿黄省份壮大黄河流域高质量发展新动能的重要举措。

一要着力打造黄河文化高地，建设华夏之光文化长廊。挖深黄河领域黄河文化内涵，延伸黄河文化触角，携手黄河流域省市积极开展黄河“双申遗”（文化遗产与自然遗产）工作，以黄河文化为主线，贯穿起昆仑文化、游牧文化、陇右文化、丝路文化、红色文化、中原文化、晋商文化、齐鲁文化等诸多文化名城和历史遗址，形成华夏之光文化长廊。二要着力打响黄河沿线旅游品牌，打造黄河全域旅游走廊。形成黄河绿色生态走廊、黄河文化走廊、黄河交通走廊、黄河旅游走廊整合基础上的黄河全域旅游走廊，整合黄河旅游资源，整体打造黄河旅游品牌，树立黄河全域旅游新理念，唱响从高原走向平原、从高山奔向大海、从远古走向现代的“黄河星图”梦幻旅游线路。三要配套建设黄河文化旅游大通道，建设贯穿黄河上中下游、左右岸的沿黄高速铁路、高速公路路网，形成打通黄河上游生态带、能源基地、城市群、文化区的交通大动脉。

（四）建设幸福黄河

黄河是中华民族的母亲河，由于不合理的人类生活生产方式导致黄河“体弱多病”，治理黄河的根本目的是造福人民，推动黄河流域高质量发展最根本的是保障民生，进而让黄河成为造福人民的幸福河。

一要正确处理生态环境保护和经济发展的关系，拓展生态优先、绿色发展的黄河高质量发展之路，堵死先破坏、再修复的老路，用刚性约束淘汰落后产能，真正让绿水青山成为金山银山，让绿水青山成为沿黄人民幸福生活的标配。二要正确处理省域发展诉求和流域协同发展的关系。黄河上游的甘肃、青海等省份是全国自然生态类型最为复杂和脆弱的地区之一，生态系统承载能力弱，生态的脆弱性、战略性、复杂性在全国都属典型，是全国水土流失治理和防沙治沙的重点区域。如甘肃省有37个县市区属于国家重点生态功能区范围，限制开发区域和禁止开发区域面积占全省国土总面积约90%，属于国家禁止开发区域的各类自然保护区面积占全省总面积的22%，关键要抓好黄河生态建设和环境保护工作；中下游的河南、山东等省份要抓好河道治理与经济带开发；全流域要共同做好生态保护协同、文化旅游带与经济带的整体文章，探索上下游省域发展和全流域协同高质量发展的得力举措。三要打造21世纪黄河流域以生态建设-文化创新-经济联动为核心，凸显“绿水青山就是金山银山”理念，以城市群、都市圈、高质量发展示范区为载体的新型经济区；实现黄土高原为中心的西部经济文化区、以关中和中州平原为中心的中部经济文化区和以华北平原和山东平原为中心的东部经济文化的全面连接与有效互动。实现中华民族最古老经济文化轴心地带的伟大复兴，借助21世纪的科技创新和经济实力，在打造生态黄河、平安黄河、延续黄河、文化黄河的过程中，让幸福黄河成为黄河发展的主旋律和新形象，让中华民族的母亲河“黄河”真正变成造福人民的“幸福河”。