中国基本养老保险个人账户的改革方向——基于个人账户改革四次争论的思考

彭浩然

引言

为了适应市场经济体制改革以及应对人口老龄化的挑战，从20世纪八九十年代开始，中国进行了大刀阔斧的养老保险制度改革，建立并完善了城镇企业职工基本养老保险制度。该制度最大的特点是采用了社会统筹账户与个人账户相结合的“统账结合”模式，其中，社会统筹账户实行现收现付制，个人账户实行基金积累制。制度设计的初衷意在结合现收现付制和基金积累制的好处。但是，由于制度转轨成本未能合理解决，社会统筹基金从开始就出现收不抵支的情况，为了保证养老金的发放，地方政府便挪用个人账户基金，导致个人账户长期处于“空账”运行的状态，“统账结合”模式遭遇了巨大挑战。至今为止，个人账户问题始终困扰着中国养老保险制度改革，引起了学术界和政策制定者的激烈讨论，当前仍然分歧较大。

一、中国基本养老保险个人账户的四次争论

（一）是否需要引入个人账户？（1978—1988年）

中国基本养老保险制度的前身是劳动保险。新中国成立后，效仿苏联做法，国有企业建立了类似于现收现付制的养老保险制度，利用企业当期缴费支付当期退休人员的养老金。自1978年改革开放以来，在以经济建设为中心的方针指引下，为了搞活国有企业，打破“大锅饭”，中国政府实行了“利改税”，以激发企业的生产积极性。同时鉴于非公有制经济的重要地位，提出“实行国家、集体、个人一起上的方针，坚持发展多种经济形式和多种经营方式”〔1〕。在这种背景下，新老企业由于职工年龄结构差异产生了养老负担不均衡的问题。因此，养老保险改革被提上议事日程。但是，当时两大政府机构——原劳动部和原国家经济体制改革委员会却对如何改革养老保险制度持有不同看法。原国家经济体制改革委员会受世界银行的影响较大，主张引入个人账户，实行基金积累制，认为这样可以减轻企业负担，促进劳动力自由流动。原劳动部与国际劳工组织合作密切，他们强调国家干预和风险分担，倾向于坚持现收现付制，实行社会统筹。〔2〕

在国际上，随着人口老龄化程度的逐渐加深，许多国家开始担心现收现付制的养老保险制度的财务可持续性。如何进行养老保险制度改革，成为全球热门的公共议题。美国以费尔德斯坦为代表的一些经济学家认为现收现付制会挤出私人储蓄，不利于经济增长，缺乏效率，因此主张养老保险制度由现收现付制向个人账户基金积累制转轨。〔3〕但需要指出的是，由于各种原因，这种改革建议很少被发达国家的政府所采纳。从20世纪80年代开始，受芝加哥学派和新自由主义思想的影响，一些发展中国家却采用了这种极端的改革做法，引入私有化的养老保险个人账户，用基金积累制替代传统的现收现付制的养老保险制度。南美国家智利就是典型代表。〔4〕

总的来说，这一时期的养老保险制度改革被视为整个经济体制改革的配套措施。原劳动部和原国家经济体制改革委员会对于是否需要引入养老保险个人账户展开了激烈讨论，并在不同地区开展试点工作。

（二）社会统筹与个人账户的相对规模大小（1989—1997年）

随着国有企业改革的迅速推进，体制内人口赡养率迅速上升，现收现付制的养老保险制度面临较大的财务压力。尽管原劳动部与原国家经济体制改革委员会在引入个人账户问题上意见相左，但当时减轻企业负担成为政策倾向，同时受到新加坡中央公积金的影响，引入养老保险个人账户的主张逐渐占了上风。即便如此，最高决策层还是比较谨慎，采取了“摸着石头过河”“先行试点”的策略。1989年3月4日，国务院批转国家经济体制改革委员会《关于1989年经济体制改革要点的通知》。该通知提出在深圳市和海南省进行社会保障综合改革试点。在养老保险改革方面，海南省采取“大统筹（18%）、小账户（3%）”的做法，认为养老保险个人账户的私人属性强于公共属性，将其视为养老保险的补充。深圳市采取“小统筹（5%—11%）、大账户（16%）”的做法，以个人账户与社会统筹账户共同组成基本养老保险。〔5〕1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。该决定明确提出要改变养老保险完全由国家和企业包揽的办法，改为由国家、企业和个人三方共同负担。1993年，中共第十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合的模式。这是中国政府首次在国家层面明确“统账结合”模式，将个人账户引入基本养老保险。1994年，世界银行认为现收现付制将难以应对未来人口老龄化危机，提倡建立三支柱的养老保障体系：第一支柱是强制参加的公共养老金，旨在消除老年贫困；第二支柱是私营的强制储蓄计划；第三支柱是自愿储蓄。〔6〕尽管中国现行的基本养老保险制度设计与这份报告所提倡的有所不同，但这份报告对于中国建立个人账户以及多层次的养老保障体系还是具有较强的推动作用的。1995年3月，国务院在试点工作的基础上颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确提出中国基本养老保险制度的改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合。考虑到各个地区的实际情况不同，国务院提出让各省、自治区和直辖市自行选择社会统筹与个人账户的相对规模。

由此可见，尽管在中国基本养老保险制度中引入了个人账户，但对于社会统筹账户与个人账户如何结合、两者的具体比例是多少，决策层仍然不确定。从实际运行效果来看，将确定统账比例的权力下放给地方，造成了比较大的混乱。由于养老保险统筹层次集中于县、市一级，导致全国有成千上万种养老保险制度。不同统筹地区的养老保险个人账户规模不一样，给职工自由流动带来很大障碍。〔7〕为解决这些问题，国务院1997年出台了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称《决定》）。通常认为，该文件标志着中国基本养老保险制度正式从完全的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合的部分积累制转轨，其中社会统筹部分采取现收现付制，个人账户部分实行基金积累制。各地统一按照本人缴费工资的11%建立养老保险个人账户。按照《决定》的说法，“统账结合”模式体现了社会互济与自我保障相结合、公平与效率相结合的原则。

尽管《决定》最终明确了社会统筹账户与个人账户的相对规模，但是，国内学术界在这段时期并未解释清楚“统账结合”模式的理论依据，以及如何合理确定个人账户在“统账结合”模式中的比重，无法实质性地参与政策讨论。

（三）是否需要做实个人账户？（1998—2013年）

从全球范围来看，中国基本养老保险制度采取现收现付制与基金积累制相结合的混合模式属于制度创新。但是，从养老保险经济学角度来看，只要养老保险从现收现付制向基金积累制转轨，都无法回避隐性债务问题。①关于养老保险隐性债务的定义和测算口径可以参考R.Holzmann，R.J.Palacios，A.Zviniene，“Implicit Pension Debt:Issues，Measurement and Scope in International Perspective，”Social Protection Discussion Paper Series，The World Bank，no.0403，2004。这是因为改革前的参保人员没有建立个人账户，也就没有相应的基金积累，但是，他们在以前的现收现付制下又已经积累了未来的养老金权益。这意味着在转轨过程中这部分养老金权益，即原制度下的全部或部分隐性债务将变得显性化。转轨时期显性化的隐性债务实质上就是中国基本养老保险制度的转轨成本。〔8〕还有经济学家认为养老保险向基金积累制转轨或者减少现收现付制规模都不可能是帕累托改进，因为在职人员和未来代必须支付额外的缴费（或税收）来补偿政府对以前参保人员的养老金承诺。这就是广泛讨论的“双重负担”（double-burden） 问题。〔9〕

中国的政策制定者显然低估了养老保险制度转轨的成本，寄希望于社会统筹基金能够消化转轨成本。然而，从“统账结合”模式的运行情况看，社会统筹基金收不抵支，无力解决转轨成本问题，为了保证养老金的当期发放，地方政府挪用个人账户基金，造成个人账户有名无实，形成空账。个人账户“空账”问题迅速引起学界和政府高层的高度重视。因为如果个人账户“空账”问题不加以解决，中国基本养老保险制度的运作方式依然是现收现付制，这意味着“统账结合”模式改革的彻底失败。〔10〕学术界一直呼吁通过划拨或出售国有资产来解决养老保险制度转轨成本的问题，使“统账结合”模式真正运作起来。〔11〕直到现在，个人账户“空账”问题依然困扰着中国基本养老保险制度的改革。

为了解决个人账户“空账”问题，满足未来人口老龄化高峰期的资金需要，中国政府从21世纪初就进行了多项制度安排和改革试点。2000年8月，中国政府设立全国社会保障基金。全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，由全国社会保障基金理事会负责管理运营。②参见全国社会保障基金理事会官方网站：《全国社会保障基金》，2015年1月21日，http://www.ssf.gov.cn/jj/qgsbjj/201501/t20150121_6316.html，2020年3月12日。2001年，根据《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，辽宁省在全省范围内进行完善城镇社会保障体系的试点工作。该试点方案明确社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金，同时缩小了个人账户规模。③参见《国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》，2001年7月6日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60974.htm，2020年8月22日。同年，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》。然而，此办法宣布后，股市大幅下跌，舆论归咎于国有股减持。国务院最终叫停国有股减持。随后，2004年国家在黑龙江省和吉林省推广完善城镇社会保障体系的试点工作，按照5%起步做实个人账户，其中中央财政补助做实3.75%，吉林省和黑龙江省的地方财政负担做实1.25%。①参见《国务院关于同意吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》，2008年3月28日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_7400.htm，2020年9月3日；《国务院关于同意黑龙江省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》，2008年3月28日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_7390.htm，2020年9月3日。在总结东北三省经验的基础上，国务院出台了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，指出要完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度，决定将个人账户规模从11%缩小为8%，全部由个人缴费形成，并改变了基本养老金的计发办法，增强了缴费与待遇之间的关联性；同时，明确“逐步做实个人账户”。《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台以后，原国家劳动和社会保障部出台了《关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知》。经国务院批准，上海市、天津市、山西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省和新疆维吾尔自治区从2006年1月1日起也开始启动做实个人账户工作。

然而，从实践来看，地方政府做实养老保险个人账户并不是一件容易的事情，不仅需要大量的财政补贴，而且由于转轨成本没有得到合理解决，一些省份社会统筹基金的缺口越来越大。这些省份的财政状况本来就捉襟见肘，无力承担做实责任。同时，一些学者认为国内资本市场不完善，养老保险基金投资渠道不畅，即使做实个人账户，也会面临很大的投资风险，从而建议暂缓做实养老保险个人账户。〔12〕在诸多现实条件约束下，做实养老保险个人账户的工作一直进展缓慢。个人账户“空账”问题悬而未决，再次引起关于养老保险改革的大讨论。2013年10月中旬，人力资源和社会保障部组织召开闭门会议，会同多家研究机构讨论养老保险改革的顶层设计问题，但对于基本养老保险制度的模式选择依然未形成一致看法。〔13〕2013年11月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度”。

从以上可以看出，从1998年到2013年，针对个人账户“空账”问题，中国政府早期是想做实个人账户，但迫于财政压力和其他方面原因，最后不得不改换思路。政府文件的表述也从“逐步做实个人账户”转变为“完善个人账户制度”。

（四）是否需要向名义账户制转轨？（2014年至今）

中共十八届三中全会提出“完善个人账户制度”以后，越来越多的学者开始反思中国基本养老保险“统账结合”模式，讨论养老保险制度的顶层设计问题。个人账户何去何从一直是争论的焦点问题。从全国数据来看，个人账户“空账”规模持续扩大。2015年，个人账户累计记账额已达47144亿元，而同期基金累计结余为35345亿元，即使将累计结余全部充入个人账户，仍然有11799亿元的空账。〔14〕在中国经济进入新常态以后，做实养老保险个人账户的难度越来越大。

在中国基本养老保险“统账结合”模式陷入困境的时候，20世纪90年代北欧瑞典等国家实行的养老保险名义账户制（Notional Defined-contribution Scheme）改革引起了国内学者的关注。在资金运作方式上，名义账户制仍然属于现收现付制。对于参保人来说，虽然建立了个人账户，但是这个账户里面并没有真实资金，不做实际投资，个人缴费被用于支付同期退休老人的养老金。在名义账户制下，个人账户的回报率是政府所规定的名义回报率，而非真实的投资回报率。〔15〕理论上，名义账户制的最大优势是通过调整名义回报率，将养老金待遇水平与人口变量、经济变量挂钩，以实现养老保险制度的财务平衡。但是，国外有研究者指出，如果政府想通过降低名义回报率来应对人口老龄化危机，实现养老保险制度的财务平衡，这与在传统现收现付制下削减养老金待遇的做法没有本质区别。因此，名义账户制只不过是“新瓶装旧酒”。〔16〕

无论如何，名义账户制的出现让一些国内学者看到了一丝曙光，但又引发了新一轮的争论。由于名义账户制可以避免制度转轨成本问题，同时具有激励性强、携带方便等优点，国内一些学者强烈主张中国基本养老保险制度改革应该朝着名义账户制方向发展〔17〕，甚至提出不仅要实行名义账户，还要扩大账户规模。〔18〕但是，反对名义账户制的理由也很充分。首先，基本养老保险制度应该具有收入再分配作用，强调社会共济，而名义账户制很难实现这个目标；其次，如何科学合理地确定名义回报率是一项有挑战性的工作，名义回报率过高，会加重下一代负担，不利于养老保险基金平衡；名义回报率偏低，同样不具有激励性；〔19〕第三，欧洲国家的经验表明实行名义账户制容易造成养老金待遇的波动，难以形成稳定预期。①参见杨俊：《全面认识名义账户制度》，《人民日报》，2015年3月2日，第19版。不难看出，迄今为止，国内学术界关于中国基本养老保险制度改革的争论还在继续，分歧依然很大。

二、中国基本养老保险“统账结合”模式的理论基础

基本养老保险“统账结合”模式在中国遭遇的巨大挑战，引发了国内学术界对养老保险个人账户的反思和“统账结合”模式的质疑。只有在正确理解个人账户基金积累制以及“统账结合”模式的理论基础上，才有可能为中国基本养老保险制度改革提出合适的政策建议。

（一）现收现付制与基金积累制之争

国际上，关于现收现付制与个人账户基金积累制孰优孰劣的争议由来已久。早期的研究认为，如果满足“艾伦条件”，即当人口增长率与工资增长率之和大于实际市场利率时，实行现收现付制养老保险比基金积累制更有利于提高每一代人的福利。〔20〕当一个国家处于人口结构年轻、工资增长较快的阶段，现收现付制养老保险可以运行得很好。但是，随着经济社会发展，大多数国家都出现了人均预期寿命延长、生育率降低的情形。随着人口老龄化程度的加深，“艾伦条件”在许多国家都不再被满足，人们开始担心现收现付制养老保险的长期财务可持续性。在这种背景下，国外一些经济学家主张养老保险从现收现付制向基金积累制转型，主要理由是：基金积累制的投资回报率比现收现付制的内含报酬率高；实行基金积累制对劳动力市场的扭曲程度较小，等等。〔21〕但是仍有一些研究者指出以上支持转轨的理由值得商榷。第一，仅仅比较基金积累制和现收现付制的回报率，而忽视两者所面临的风险和管理成本，容易得到错误的结论；第二，基本养老保险制度具有多重目标，基金积累制难以抵御个人的收入风险并实现收入再分配的目标；第三，任何改革都不能忽视改革的起点，从现收现付制向基金积累制转轨必然会面临转轨成本问题。〔22〕

从各国养老保险改革实践来看，考虑到巨额的制度转轨成本和基金积累制所面临的风险，西方主要发达国家并没有将基本养老保险制度从现收现付制向基金积累制转轨，而是进行了一些参量式调整，比如延长退休年龄和缴费年限，降低养老金待遇增速等。而中国将这一改革想法付诸实践，对基本养老保险制度进行了结构性改革，在基本养老保险制度内引入个人账户。但是，由于未解决好制度转轨成本，中国养老保险“统账结合”模式一直运行不畅，导致了目前这种被动局面。

（二）风险分散视角下的“统账结合”模式

如果搁置转轨成本问题，理论上现收现付制与基金积累制都面临着不同的风险。现收现付制容易受到人口老龄化和劳动生产率变化的冲击；基金积累制则会面临较高的管理成本和投资风险。世界上并不存在一种绝对占优的适合所有国家的养老保险制度。每个国家需要根据养老保险制度的目标与所面临的人口风险、投资风险等，结合自身应对各类风险的能力谨慎进行制度选择和设计。

对于参保人来说，为了实现退休后的养老替代率目标，无论是自愿储蓄，还是参加现收现付制或基金积累制养老保险，都可以视为其养老投资组合的一部分。从养老投资风险分散角度可以理解中国基本养老保险“统账结合”模式的理论基础。国外最新研究文献也不局限于比较现收现付制与基金积累制的优劣，而是将两种制度放入投资组合框架里进行研究。已有研究认为：尽管基金积累制的期望投资回报率高于现收现付制的隐含回报率，但是考虑到现收现付制能够对冲基金积累制的风险以及可以实现一些社会目标，许多国家的基本养老保险制度中保留一定比例的现收现付制成分是可取的。〔23〕当然，由于不同国家所面临的人口风险、劳动生产率风险和资本市场投资风险都不同，所以现收现付制与基金积累制两者的最优比例也不同。

从经济社会环境看，西方主要发达国家的资本市场比较成熟，从长期来看能够提供比较稳定的较高投资回报率，但这些国家普遍面临着人口老龄化和工资增长速度放缓的问题。与这些国家相比，中国目前所面临的外部条件稍显复杂。中国正处于快速城市化阶段，养老保险覆盖面还在迅速扩大，职工平均工资也增长较快，但资本市场表现差强人意。这容易让人觉得中国应该继续坚持现收现付制，而忽视未来所面临的风险。由于各方面原因，中国已经步入了低生育率国家行列。随着劳动力人口数量下降和未来养老保险扩面工作难度的增加，现收现付制所面临的风险逐渐加大。如果不进行结构性改革，要维持养老保险制度的财务可持续性，除了依靠财政补贴外，还可以考虑参量式改革。参量式改革的实质就是在退休人员和在职者之间分摊人口老龄化给现收现付制所带来的风险。而如果进行结构性改革，除了人口老龄化风险以外，中国还面临着复杂的养老保险基金投资风险。

从养老投资风险分散角度，可以帮助我们去更好地理解“统账结合”模式。但是，回到现实中，由于制度的转轨成本未能合理解决，中国基本养老保险“统账结合”模式无法发挥出风险分散的优势，个人账户形同鸡肋，备受诟病。需要说明的是，作者无意比较参量式调整和结构性改革的优劣，也无法判断最优的改革时间，仅是从风险分散角度去帮助理解养老保险制度的设计与改革。

三、中国基本养老保险个人账户存在的问题

尽管中国城镇职工基本养老保险个人账户引发了许多争议，但是，随后的新型农村社会养老保险（简称“新农保”）、城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）以及机关事业单位工作人员养老保险制度都采用了社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”模式。“新农保”和“城居保”于2014年合并成了城乡居民基本养老保险（简称“城乡居民养老保险”）。对于城乡居民养老保险的参保人，国家为其建立终身记录的养老保险个人账户。截至目前，中国城镇职工、城乡居民和机关事业单位工作人员的基本养老保险制度中都含有个人账户。从制度设计和运行情况来看，中国基本养老保险个人账户存在设计不合理、财务可持续性差和横向不公平等问题，具体如下：

1.个人账户可继承性与基本养老保险公共属性的矛盾。根据中国基本养老保险制度的现有规定，职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。这个规定不符合保险的基本原理，与基本养老保险的公共属性有直接冲突。保险的本质是在面临相同风险的个体之间分摊风险。由于每个人都面临死亡年龄的不确定性，为了实现平滑消费的目标，需要在不同寿命的参保人之间分摊风险。中国的基本养老保险个人账户与企业年金个人账户存在明显区别。前者是由政府管理的具有强制性的社会保险，既要满足一定的替代率目标，又要实现个人账户养老基金的总体财务平衡，超支风险由政府承担；后者是基于个人意愿自主建立的补充养老保险制度，类似于投资理财产品，投资收益波动与风险由个人承担。因此，企业年金个人账户可以继承，因为它不需要在不同个体之间分摊风险；但基本养老保险个人账户可继承会直接导致无法在不同寿命的参保人之间分散风险，个人账户养老基金难以实现总体财务平衡，政府必然面临基本养老保险个人账户收不抵支的风险。

2.基本养老保险个人账户难以实现财务可持续发展。除了可继承性问题以外，中国基本养老保险个人账户的记账利率与待遇计发公式也备受争议。若职工养老保险个人账户储存额参考银行同期存款利率计算利息，那么，养老保险个人账户对于参保人来说无疑是缺乏激励性的。〔24〕由于大部分省份的职工养老保险个人账户处于空账运行状态，难以进行较大规模的实际投资运作，为了增强制度激励作用，引导参保人员积极参保并足额缴费，同时保证职工基本养老保险个人账户养老金的替代率水平，2017年，人力资源和社会保障部、财政部在《关于印发统一和规范职工养老保险个人账户记账利率办法的通知》中明确规定记账利率不得低于银行定期存款利率。根据官方文件，2016年城镇职工基本养老保险（含机关事业单位和企业职工基本养老保险）个人账户记账利率为8.31%。〔25〕如此高的记账利率水平远远超出同期金融市场的合理回报，能否兑现令人担忧。此外，退休时的个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄和利息等因素确定。按照目前所规定的计发月数，如果个人账户可以继承，现行计发办法无法实现个人账户基金的总体财务平衡，长寿者所领取的个人账户养老金会大大超过其个人账户储存额。〔26〕

3.不同人群的基本养老保险个人账户存在横向不公平。目前，中国城镇职工基本养老保险（含机关事业单位和企业职工基本养老保险）与城乡居民基本养老保险中都含有个人账户，且主要由个人缴费形成。从制度安排的公平性来讲，不同人群的基本养老保险个人账户的投资管理或记账利率应该保持一致。但是，由于城镇职工养老保险个人账户存在“空账”，而城乡居民养老保险个人账户是实账积累，所以《关于印发统一和规范职工养老保险个人账户记账利率办法的通知》仅规定企业职工和机关事业单位工作人员的个人账户基金采取统一规定的记账利率。城乡居民养老保险个人账户基金规模偏小，且统筹层次较低。根据2015年的《基本养老保险基金投资管理办法》，各地区养老基金结余额在预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托给国务院授权的机构进行投资运营，但并未区分不同人群的养老保险基金，也未区分社会统筹基金与个人账户基金。问题的关键在于：即使城乡居民养老保险基金进行市场化投资运作，也很难达到城镇职工养老保险个人账户的记账利率水平。

四、完善中国基本养老保险个人账户的政策建议

从1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》开始，中国基本养老保险制度“统账结合”模式已经运行超过20年。从实际运行情况来看，“统账结合”模式目前陷入了进退两难的境地，个人账户问题影响着中国基本养老保险制度改革的顶层设计。

许多学者对如何改革中国基本养老保险个人账户提出了自己的观点。除了向名义账户制转轨的改革思路以外，还有两种个人账户改革思路影响比较大。第一种观点是主张废除基本养老保险个人账户，认为个人账户不是社会保险，如果继续将个人账户放在基本养老保险制度的框架内，无论做实还是实行名义账户都不能解决问题；彻底的改革必须将个人账户从基本养老保险中分离出来，建成自愿性的个人养老储蓄制度。〔27〕第二种观点是何文炯在《职工基本养老保险：要全国统筹更要制度改革》中提到的，要实行“统账”分开，并做实个人账户；主张尽快改变统筹基金和个人账户基金混合管理的局面，通过分账管理实现基础养老金再分配和个人账户养老金强激励的目标；将统筹基金改造成一个全国统筹、现收现付和互助共济的基金；个人账户资金应全部做实，并指定专门机构负责投资运作和保值增值。

以上两种观点都有一定道理，但均存在有待商榷之处。任何改革都不能忽视改革的起点。要将个人账户从基本养老保险制度中分离出来建成自愿性的个人养老储蓄制度，则需要先把个人账户已经被挪用的部分补齐，否则容易引起社会不稳定；如果政府愿意并有能力补齐的话，则接下来要考虑的是强制性个人账户与自愿性个人养老储蓄的优劣问题。此外，政策制定者还需要考虑社会统筹基金能否实现财务平衡，并为参保人提供基本的养老保障。“统账分开，做实个人账户”的观点与21世纪初东北三省城镇社会保障体系试点方案中的提法相近。从理论上看，如果社会统筹账户与个人账户能够独立运作，分开管理，并各自实现基金平衡自然是个极好的设想。但是，东北三省的实践证明：要解决制度转轨成本，仅靠企业和个人缴费难以实现，还需要依靠中央政府和地方政府的长期财政补贴。许多地方财政能力有限，当社会统筹账户收不抵支，挪用个人账户资金便成为常态。所以，社会统筹账户与个人账户能够实现有效分离的前提条件是解决好制度转轨成本问题。

从实用主义角度出发，参保人最关心的是在给定缴费水平下退休后所能获得的养老金水平；而对于政策制定者来说，现收现付制和基金积累制都是实现养老保险目标的制度安排，两者都面临着各自的风险，在满足参保人基本养老需求的同时，维持养老保险基金的财务平衡是其首要任务。目前，“统账结合”模式在中国一直未能发挥应有的作用，其所面临的主要挑战在于制度转轨成本未能合理解决。在地方统筹的格局下，财政压力导致做实个人账户存在现实困难。但是，我们无法回到20世纪末重新进行一次基本养老保险制度改革选择。站在当前的改革起点，激烈的养老保险制度改革将带来一系列政治经济风险。中国应该立足现实条件，寻求解决办法。作者对完善中国基本养老保险个人账户有以下政策建议：

第一，基本养老保险个人账户宜采用记账式管理。考虑到现实条件的限制，只要能够保证参保人养老金待遇发放，并实现制度的财务可持续性（可采用外部融资），个人账户与社会统筹账户的界限不必那么清晰，个人账户可以成为记账工具。彻底剥离或废除个人账户的主张过于激进；单一的现收现付制也难以应付人口老龄化的挑战。既然中国基本养老保险“统账结合”模式已经“混账”运行多年，且各省个人账户“空账”的规模差异较大，各级政府又没有做实个人账户的能力与决心，那么，坚持“统账”分开、做实个人账户的提议在实践中就不太具有可操作性。尽管个人账户“空账”规模较大，但是2019年中国基本养老保险基金的累计结余达到了62873亿元，其中，城镇职工基本养老保险基金累计结存54623亿元，城乡居民基本养老保险基金累计结存8249亿元。①数据来源于《2019年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2020年6月8日，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202006/t20200608_375774.html，2020年8月14日。如此庞大的基金规模在预留一定支付费用后，可以进行合理投资以满足参保人未来养老金支付需要。由于许多个人账户并非实账的积累，中国目前很难将养老保险基金的投资收益完整清晰地对应到具体的个人账户，所以，作者建议个人账户在现阶段主要作为记账工具。与北欧国家的名义账户制不一样，他们是根据人口和经济环境的变化情况来设定名义记账利率，并不进行实际投资；而作者的建议是养老保险基金进行实际投资，参考实际投资回报率来确定记账利率。

第二，合理确定记账利率，注重基本养老保险资产端与负债端的匹配。合理的记账利率水平对于维持养老保险基金的长期财务可持续性至关重要。个人账户的记账利率不能低于银行定期存款利率，才能够具有参保激励性，并达到合适的养老金替代率水平；同时，个人账户的记账利率水平不能长期高于基本养老保险基金的实际投资回报率，否则会导致政府无法兑现养老金待遇承诺，产生养老金支付危机。基本养老保险个人账户的记账利率定得太高，以及基本养老金增长速度过快，都会加重未来养老保险的负债。中国基本养老金在2005—2015年经历了长时期的年均10%左右的增速以后，逐渐回归理性，2016年、2017年和2018年增速分别降至6.5%、5.5%和5%左右。〔28〕但是，如前文所述，中国基本养老保险个人账户的记账利率从2016年起远远高于正常的市场投资回报率。如此高的记账利率水平无疑会对养老保险基金未来的偿付能力产生不利影响。如果基本养老保险基金的实际投资回报率不能高于个人账户记账利率，政府需要额外筹措资金来兑现承诺，无疑会增加财政支出压力。所以，中国基本养老保险个人账户改革必须重视资产端与负债端的匹配问题。

第三，完善基本养老保险个人账户制度设计。首先，要坚持基本养老保险个人账户的公共属性。由于私有化的个人账户与基本养老保险制度的公共属性相冲突，无法在不同寿命的参保人之间分担风险，因此必须采取相应措施加以矫正。〔29〕在个人账户“空账”情形下，政府宜将参保人的个人账户视为记账工具，仅与其养老金待遇挂钩，而不再视为个人所有，不能作为遗产继承。其次，基本养老保险个人账户的计发月数应该随人口和经济环境变化进行动态调整。如果人均寿命延长或者中长期利率下滑，计发月数也可以相应延长，以保证个人账户的财务可持续性。