我国政府引导基金绩效评价主要诉求

■王彩兰

通过多年的探寻摸索和实践总结，通过各级政府产业基金赋能本地发展的模式创新，产业基金在撬动社会资本、推动产业转型、助力招商引企和招才引智工作中成效显著，产业基金设立数量越来越多，募集资金规模越来越大。在这样的背景下，引导基金绩效评价工作的建立和完善引起了各级政府的关注和重视。

一、政策梳理

私募股权投资行业在我国发展时间不长，行业监管、行业自律、人才培育等配套制度体系尚未健全，投资成效和业绩体现亦需要时间检验。在近年政府和产业引导基金迅速发展的背景下，如何对其进行规范管理也逐渐成为引导基金管理人工作中的一个重点和难点。2018年8月，国家发改委发布《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，“要求对全国政府出资产业投资基金和基金管理人进行综合性绩效评价，旨在引导更多社会资本投入国家鼓励支持的重点领域和薄弱环节，推动基金在支持创新发展和产业升级方面发挥更大作用。”早在2015年12月10日，财政部颁布的《政府投资基金管理暂行办法》就已提出要求“各级财政部门要建立政府投资基金绩效考核体系，评价基金政策目标、投资和运营的实现程度，并有效运用绩效评价结果”。建立基金绩效评价体系，实现对基金绩效的精准评价，一是有利于反哺投前决策，其历年评价结果可作为遴选参考依据及后期基金合作参考依据。二是有利于建立分级分类制度，将基金经理的主观评价转变为相对客观的评级，以便针对性进行管理。三是有利于衡量不同母基金的管理水平，可以直观比较不同母基金管理主体的业绩表现。

二、政府引导基金管理存在的问题

第一，基金设立系统性规划不足。结合全国政府引导基金的情况，基金的投资和设立都有很大的波动性。省市基金的重复设立，导致投资期资金集中投入，退出期资金集中回收，这可能与企业的资金需求有关，时间和周期的错配加大了投资风险。

第二，信息披露要求不统一、报送不及时。一是各级各部门对于基金及所投企业信息披露要求不尽相同，缺乏统一标准，口径多样化，存在多头报送、重复报送情况；二是业务线上办理流程尚未完全打通，基金信息、审理流程未完全实现数据化、在线化、实时化；三是基金管理制度和运营规范尚待进一步健全，工作衔接存在堵点，过度管理和缺位管理的现象仍然存在。

第三，基金管理人遴选标准待完善。目前，各省已基本建立基金管理人遴选标准和组选考评机制，但标准的合理性和机制的适用性有待时间检验。各基金管理机构在服务政府的能力意识方面存在差异，部分机构与当地经济共同成长的决心和行动力有待提升。

三、政府引导基金绩效评价主要诉求

（一）建立政府产业基金绩效评价体系的意义

一是促使参股子基金管理机构严格执行国家政策，促进股权投资基金规范运作，确保产业引导股权投资基金政策目标的实现。营造基金运作公平公正的良好环境，发挥产业引导股权投资基金的撬动作用，吸引更多的社会资本支持产业发展。发挥产业引导股权投资基金的引领作用，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，有效推动各地重点产业转型升级和跨越发展。

二是在符合政策目标的基础上，兼顾经济效益和管理效果。政府产业基金在募资过程中需要撬动社会资本，因此既要满足社会资本的营利性要求，又要满足政府投资的政策性要求。同时，在基金运作过程中需要评估基金产业导向、省内投资率以及投资比例的完成情况；管理指标包括制度管理、基金管理以及项目管理的执行情况；资金募集能力、资金到位情况、投资进度以及投资退出情况；净资产增长率以及国有资产保值增值情况等。

三是实现产业投资的制度化、标准化。坚持“一把尺子量到底”，工作人员只需“照单操作”，标准更加统一；社会合作方只需“按图索骥”，对接更加精准。明确具体的绩效评价体系成为评审人员必须遵守的“小宪法”，申请机构办事的“活地图”，有效解决了申报材料质量参差不齐、评价周期长短不一的问题。

四是实现产业投资业务的规范化、透明化。绩效评价人员对照手中绩效评价制度，不留“暗门”、不开“天窗”，集中精力关注核心事项，合作机构也能感受到对接更加精准。同时，减少自由裁量权的自我革命，消除了人情干扰，打消了经办人员的思想顾虑，有效防止了权力寻租。

（二）克服政府产业基金绩效评价体系设计困难

基金管理是一项复杂的系统工程，在如何在主管部门监管要求与行业准则之间出现差异时，平衡政府与市场关系；如何让处于不同发展定位的基金适用同一体系；如何量化政策目标，引导基金积极贯彻政府意图；如何针对不同类型基金在战略目标存在差异时，能够保持共性并兼顾差异；如何在指标全面覆盖的同时能够突出导向性要求；如何确定符合本区域实际情况的量化指标等方面，政府基金绩效评价体系建设仍需不断摸索、完善和总结。

（三）实现政府产业基金绩效评价体系的目标

一是提高基金的募资能力和社会化募资水平，鼓励龙头企业加入出资人行列。除了争取央企、国家级专项资金、省属国企等参与本地产业基金，下一步将继续扩大募资范围，积极引入出资能力强、产业资源丰富的龙头企业参与，进一步发挥产业基金的社会资本杠杆作用。

二是加强基金募资投资进度管控。明确产业基金要肩负起产业引领、产业整合的作用，在前期尽职调查和签订协议阶段，应充分考虑并予以明确；在募资、投资进度上加强调度和管理，按月收集信息，针对性的协商解决方案。对于投资进度明显滞后或在投资期内无法完成投资的基金，采取终止出资、提前进入退出期、收回未投资本金等方式，保障国有出资人权益。

三是倡导基金核算标准化建设，加强合规检查。通过年报审计、对各子基金进行财务检查等方式，不断推进财务核算标准一致性建设，以便于各支基金之间的横向比较和评价。通过项目回访、管理机构合规检查等方式，核验基金协议落实执行情况，测试基金底层资产的现场情况。

四是加强低效、风险基金清理和退出。出台《低效和风险资产盘活退出办法》，结合历史因素和资产的实际情况，鼓励加快低效和风险资产清理，积极争取市场化退出路径进一步畅通，积极探索与国内主流S基金合作，通过份额转让等形式实现基金投资资金回笼。依据政府引导股权投资基金上一年度募资、投资考核结果，对基金进行调减规模；对未完成基金年度募资、投资任务的基金扣减上一年度基金管理费，并调减本年度母基金出资规模。

（四）明确政府在投资决策中的角色定位

常见的政府引导基金要求与社会资本实行“同股同权同回报”，但往往会提出要求在“不干预子基金日常运作”前提下主管部门有权行使“一票否决权”，对于主管部门认定存在资金使用违法违规或偏离政府导向时要求积极主张权利。在现实中这一要求，往往会延长投资的审批流程，导致某些项目投不出去，或错过投资时机。

基于围绕构建现代产业体系、产业转型升级、推进供给侧结构性改革和做好“六稳”“六保”等开展投资运作的要求，结合政府引导基金特点，建立形成“募投管退”全方位立体式绩效评价体系，明晰基金运营绩效的目标和发展方向，期待为构建科学的绩效评价体系做出积极贡献。