产出、效益指标间应关注的逻辑关系

■郭江文

《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）将预算绩效定义为“预算资金所达到的产出和结果，是以支出结果和效果为导向预算管理模式”，着重阐明了“支出结果和效果”在预算绩效管理中的重要地位。产出、效益指标是支出结果和效果的量化表现，是公正、客观的绩效评价结果的基础，直接关系到考核问责、激励机制的引导，是预算安排、政策调整、改进管理实质性挂钩的重要依据。

一、产出、效益之间的逻辑关系

《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）根据绩效评价分值（总分为100分）将评价结果等级一般划分为四档：90（含）-100分为优、80（含）-90分为良、60（含）-80分为中（合格）、60分以下为差（不合格）。这种分值和等级量化、定性对应关系的划分，客观的体现了绩效评价分值、等级对应的绩效评价结果的优劣。但是，对各指标间存在的逻辑关系没有做进一步的阐述。实际工作中，产出、效益之间的关系千姿百态，管理行为和结果上，投入、过程、产出、效益乃至满意度之间不对等、不合逻辑的现象经常存在，也就是“有投入、不一定有过程，有过程、不一定有产出，有产出、不一定有效益”，用公式表示，即“投入≠过程≠产出≠效益≠满意程度”。他们改变了逻辑，偏离既定方向和目标的一系列结果，无法真实反映绩效的真实状况。因此，深入挖掘和分析因素内涵，厘清指标间分值和等级的因缘更能体现绩效评价结果的精确性，也更符合“有投入、必有产出，有产出、必有效益”的逻辑关系。

二、产出、效益分值和等级的关系

《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）强调一级指标“产出＋效益”的分值关系应在60分以上，山西省财政厅《关于印发2020年度财政重点绩效评价实施方案》的通知》（晋财绩〔2020〕7号）中“项目支出绩效评价指标体系（参考格式）”进一步明确了一级指标“决策20分、过程20分、产出30分、效果30分”（以下简称“2233”）的参考赋分权重，体现了“一切过程都是为产出和效益服务”的重要内涵。按照“2233”制一级指标赋分法，“决策、过程、产出、效益”四项指标各等级对应关系如表一：

表一

为了分析方便，根据财政部评价结果等级划分的要求，以“2233”为基础，本文将产出、效益类一级指标≥90%的分值即27分以上定义为优秀，80-90%的分值即24-27分定义为良好，60-80%即18-24分定义为合格，60%以下即18分以下定义为不合格（决策、过程参照上述标准划定）。如上所述，产出、效益之间分值等级对等或相近，我们可以认为是基本符合逻辑的，不做深入分析。但是，评价实践中经常出现产出、效益之间的分值、等级差距较大，比如产出分值在60%以下，效益分值却在80%甚至90%以上，即较低的产出有了良好乃至优秀的效益。又或受决策、过程、产出指标分值较高的影响，评价项目的整体分值等级较高，但效益分值、等级又较低，显然与应注重效益的绩效内涵明显相悖，也不利于进一步提升绩效管理精细化、科学化水平，更和绩效评价的初衷相悖。因此，简单的根据评价项目的分值等级判定项目属于“优、良、中、差”，而不具体剖析各指标分值之间的逻辑关系，既不科学客观、也不实事求是。

三、产出、效益之间的对应关系

（一）产出、效益之间九类不同的组合构成（如表二）：

表二

根据（财预〔2020〕10号）文等级的划分和实际工作需要，本文中的“高”“中“”低”分别代表产出、效益的“≥80%”（良好及以上等级），“≥60%＜80%”（合格等级）、“＜60%+”（差等级）。

1.对应的产出、效益关系。包括高产高效、中产中效、低产低效。即产出和效益在一个分值等级范围，相应的产出有相应的效益。

2.基本对应的产出、效益关系。包括两类关系，一是产出分值＞效益分值，产出和效益虽不在一个等级但基本相近的中产低效、高产中效；二是产出分值＜效益分值，这种情况主要是指产出的分值、等级小于效益的分值、等级，即一定的产出对应较为理想的效益，比如低产中效、中产高效。

3.不对应的产出、效益关系。一是产出分值远大于效益分值，即高产低效，产出大于效益的部分通常是无效的、浪费的；二是产出分值远小于效益分值，即低产高效，也就是说，较差的产出产生了良好的效益。从产出效率上讲，这是产出与效益之间最佳的组合模式。但细化到二级指标上分析，没有一定的产出数量、产出质量、产出时效以及产出成本做支撑，就不会有相应的社会效益、经济效益、生态效益乃至可持续发展的关系。如果有，一定是多余的投入对应了不足的产出，产生了大于产出的效益，结果就是资金投入的浪费。

产出、效益本身就是两个不同的概念，有投入不一定有产出，有产出也不一定有效益，但没产出就一定没效益。产出、效益之间只要存在基本的逻辑对应关系，我们就可以认为是没有脱离“以支出结果和效益为导向”的管理要求。不对应的产出、效益之间的关系，在实践中出现的原因，除了指标设计的质量因素外，还存在着经济活动中产出、效益之间的背离关系。探究高产低效或者低产高效的逻辑关系，深入研究分析其中存在的悖论，才能真正理解绩效管理本身的意义。

（二）高产与低效间的对应关系

我们以2019年***项目在山西部分区域绩效评价的实际情况为例，从项目整体评价结果的角度对比整体和高产低效之间的关系：

首先，高产低效虽是一种正常的评价逻辑关系，但结合项目整体情况进行具体分析，结论就会不一样。表3中，A、B县绩效评价得分分别为81.21分、83.09分，等级为良好。从指标得分情况看，两个县有一个共同的特点，就是决策指标、过程指标、产出指标分值很高，而效益指标分值很低，效益指标实际分值仅为11.14分、11.6分。得分率仅为44.65%、46.4%，不到效益指标满分值的50%（表三）。A县效益指标得分率和决策指标、过程指标、产出指标得分率相比，分别差45.35个百分点、54.15个百分点、47.65个百分点。和三个指标占总分值的平均得分率93.7%比较，相差49.05个百分点。同样，B县效益指标得分率和三个指标对比，也分别差了43.6个百分点、52.9个百分点、49.75个百分点。和决策、过程、产出平均得分率95.15%相比，相差48.75个百分点（表四）。

表三

表四

以上可见，A、B两县项目实施效益并不好，为“差”等级。和总分值的“良好”等级相比，相差甚远，表达的意思大相径庭。由此笔者认为，产出好，总分值较高，并不代表项目实施效益就好、就能够推论出这是一个“良好”等级的评价结果。实际情况是，高分值的产出、过程乃至决策类指标，拉升了整体项目的总体绩效分值，掩盖了项目实施效益较差的真实情况。如果仅以总分值高低作为判断评价项目“优、良、中、差”的标准，而没有分类观察和分析其中指标间的逻辑关系，就会误导有关决策，从而带来财政资金投入无效、低效的风险。

对比C、D两县（表三），虽然效益类指标得分和A、B两县是一个档次，但是产出类指标得分也较差，属于低产低效的一种对应情况。结合整体64.21分、67.87分的评价分值看，其实也是整体的“合格”等级掩盖了产出、效益低下的一种表现，容易带来决策上的误判。

因此，对症下药、客观分析和运用绩效评价结果才是科学研判的正确手段。否则，僵化看待、机械应用、不加分析的把绩效评价分值等级作为预算调整、改进管理的参考依据，就会与实际情况背道而驰，绩效评价也仅成为形式上的工作，背离了绩效评价工作的初心，甚至陷入“用正确的方法证明错误的事情是正确的”逻辑怪圈。

（三）低产与高效之间的对应关系

显然，指标逻辑上，没有产出就没有效益，没有一定的产出，就不可能有良好的效益。如果较差的产出就可以满足和支撑良好的效益，除非产出对应的投入是不必要或无效、低效的。

表五为某地***保护利用项目评价指标体系，采用的是标准的“2233”赋分法，综合绩效评价分值74.86分，“合格”等级。各指标分值情况如下：

1.决策类：分值20分，得分18.71分，得分率93.55%。说明立项依据的充分性、立项程序的规范性，绩效目标的合理性、绩效指标的明确性以及预算编制的科学性、资金分配的合理性等细化指标没有太大的问题，属优秀等级。

2.过程类：分值20分，得分17.17分，得分率85.85%。该指标中，除了预算执行率为35.31%的较低水平外，资金到位率、资金使用合规性、管理制度健全性、制度执行有效性的得分率都在90%以上，说明项目实施过程控制的基本良好。

3.产出类：分值30分，得分13.5分，得分率仅为45%。除了成本指标还属合格，关键的数量、质量指标得分都非常低，属典型的低产出。

4.效益类：分值30分，得分25.48分，得分率84.93%，达到了良好的效益。其中，社会效益得分率86.8%，可持续影响指标得分率70%，满意度得分率98.7%。

详见表五（其中决策、过程类细化到三级指标，产出、效益类细化到二级指标）：

表五

通俗的讲，数量指标代表着干了多少事，干了什么事，质量指标代表着干的怎么样，时效指标代表多长时间或什么时间内完成，成本指标代表花了多少钱。表五产出类的四个指标中，最重要的数量指标、质量指标得分率仅47.7%、34.3%，时效指标更低到29.2%。即使靠得分率最高的76.8%的成本指标的拉升，产出指标的整体得分率也才45%。效益类指标除了可持续影响指标分值较低以外，满意度以98.7%的得分率提升了效益类指标的分值。显然，工作量完成不到计划的一半，质量仅有三分之一强，时效指标甚至不到三分之一，这种组合的产出指标根本无力支撑80.17%的良好的社会效益和98.7%满意度。产出、效益分值等级的不匹配、不对应，暴露了项目评价指标体系、尤其是产出、效益类指标评价结果不合逻辑的缺陷。

四、注重产出、效益之间评价指标体系的科学设计

（一）注重产出和效益指标的权重赋分的差异性

《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）第十四条对评价指标权重做了具体规定，“财政和部门评价指标的权重根据各项指标在评价体系中的重要程度确定，应当突出结果导向，原则上产出、效益指标权重不低于60%。同一评价对象处于不同实施阶段时，指标权重应体现差异性，其中，实施期间的评价更加注重决策、过程和产出，实施期结束后的评价更加注重产出和效益”。以上规定主要从两方面理解：一是产出、效益指标权重合计不低于60%，突出以产出、效益为导向的绩效评价指标的特性；二是要重视项目阶段的差异性，而不是产出30%、效益指标30%一以贯之。例如，扶贫类的养殖、种植项目，有的当年投入就可以有产出，均衡的产出、效益指标分值不会有问题。但有的当年投入无法见效的项目，则应根据项目不同的特点来观察与之关联的社会效益、经济效益。樱桃树要6年左右、苹果要3年左右才能挂果，肉牛养殖要2年左右才能出栏。这类项目的效益只能是预期，用预判的效果代替今后才能产生的实实在在的效果，显然是望梅止渴。对这类项目的评价，指标分值权重的分配应向产出、过程倾斜，不应机械的将产出、效益指标一概设为30%，这样既不科学、也不客观。

（二）注重影响绩效目标设定和评价指标设计质量的外在因素

评价指标的设计离不开绩效目标和绩效指标的设定，科学的绩效指标是绩效目标的具体量化和定性的反映，也是绩效评价工作的基础。自2018年中共中央国务院《全面实施预算绩效管理的实施意见》颁布以来，各级党委、政府以及财政部门提高了思想认识、加强了工作力度，将预算绩效管理工作作为改进预算、加强管理的重要手段。但实际工作当中，还存在一些不容忽视的问题需要引起注意。一方面，由于预算部门绩效管理人员业务素质和认识水平的差异，设定的绩效目标无论形式上、内容上往往距离绩效目标管理的标准化要求差距较大，质量上参差不齐，绩效评价的基础不牢靠；另一方面，财政部门内部因业务能力、重视程度和相互配合等原因，绩效目标审核或流于形式、或敷衍了事，绩效目标的规范完整性、指标科学性等质量要素的要求下降。凡此种种，评价机构面对评价项目，首先头疼的就是绩效目标的不明确、绩效指标的不细化，进而为了完成评价任务，临时代设绩效指标，甚至出现“先开枪再画靶子”的现象，以年底完成的工作任务代替年初设定的绩效目标和指标，从而容易造成评价工作过程、结果的失真。一些评价机构由于责任心不强、业务水平不高以及对项目特点理解方面的限制，梳理的绩效指标往往随意性较大，不能抓住评价项目的核心和关键。评价指标质量的严谨性、评价指标的逻辑性、评价结果的客观公正性也谬之千里。

政府的职能涵盖了我们政治、经济、文化等社会生活的方方面面，只要有民生的地方，就有财政资金的投入，体现了“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要论述。虽然财政资金投入的项目包罗万象，但产出、效益的逻辑关系仍有规律可循。无论产出、效益之间的关系多复杂，都离不开高、中、低对应的产出、效益不同组合的九种形态。实事求是的注重产出结果和效益导向的作用，是绩效评价工作的最终落脚点。不同的产出效益不同，甚至相同的产出效益也会受不同条件的影响而有所不同。具体问题要具体分析，而不是一刀切的只关注绩效评价的分值等级，忽视产出、效益指标间的不同表现，就形而上学的提出改进预算管理建议，拿出所谓解决问题的方法，这既不科学，也是片面的。最根本的还是让社会效益、经济效益、生态效益等紧贴项目产出，围绕干了什么、干了多少、干的怎么样衍生出“值不值”这个财政资金投入最本质的命题。