如何平衡财政与金融在国家治理中的作用

■魏笑甜

在现代国家，财政与金融是沟通政治、经济和社会的重要桥梁，两者具有内在一致性，共同构成社会经济运行的基础。财政关系到国民经济的健康发展，关系到社会公平正义的实现，是国家运行的基本保障；金融是现代经济的核心，关系到经济环境的可持续，是经济发展的战略资源和助推器。

一、财政与金融在国家治理中的作用

从理论层面看，就财政来说，熊彼特提出：“一个民族的精神风貌、文明程度、社会结构，以及政策可能酿成的行为方式，所有这些甚至更多，都记录在它的财政史上”。就金融来说，人们对金融地位的认识，发轫于货币观。19世纪后期，马克思首先指出货币是经济的动力，其著作《资本论》明确指出，“货币资本是社会再生产的第一推动力和持续的动力”。就财政与金融两者间关系来说，凯恩斯宏观经济理论认为，在实施宏观经济管理中，财政政策和货币政策作为两大核心政策，具有目标的内在一致性，两大政策是以稳定经济增长、实现充分就业、抑制通货膨胀以及国际收支平衡为目标；其著作《就业、利息和货币通论》中提到，“当货币政策控制投资的力度不足以完全消除‘失调’现象时，特别在经济萎缩时国家必须使用财政政策”。

从运行机制看，财政政策主要通过调整税收、财政支出两大工具，直接影响社会资源配置。而货币政策主要通过基础货币投放、货币乘数影响货币供求关系，在影响社会总需求的基础上间接引导社会资源配置。两大政策的调控主要在于：当经济萧条时，实行扩张性的财政和货币政策，以提升有效需求，提振国民经济，缓解就业压力；当经济过热、通货膨胀率过高时，实施紧缩性的财政和货币政策，以抑制有效需求，缓解通胀压力。

从体制层面看，1994年党的十四大正式将社会主义市场经济体制确立为我国的基本经济制度，财政政策与金融政策开始在社会主义市场经济制度下实施。2013年党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。2017年十九大报告中提出，要加快完善社会主义市场经济体制，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。2020年党的十九届五中全会提出，建立现代财税金融体制，要完善宏观经济治理，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，形成目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系。

二、我国财政与金融的发展历程

1949-1978，从新中国成立到改革开放前，我国实行计划经济体制。这一时期，国家通过指令性计划来配置资源，金融发展主要依附于财政，且承担着部分财政职能。建国初期，我国金融系统尚未健全，金融机构只有中国人民银行一家，且隶属于财政部，实行单一的、高度集中的“大一统”金融制度。上世纪80-90年代，随着中农工建四大银行的成立，由于垂直管理，我国金融体系一直处于集权化发展中。改革开放前，我国金融政策较少发挥效应，主要是根据特定的时代背景，实施相关的财政政策。1949-1952，由于建国前一直以来的战争导致工农业生产遭到严重破坏，物价飞涨，通货膨胀严重，甫一建国，又发生抗美援朝战争，财政政策在保证战争需要的前提下，根据轻重缓急原则，有计划、有重点地安排预算支出，支持社会事业发展。1953-1957年，“一五”计划时期，党中央提出了逐步实现国家社会主义工业化和三大改造的“一化三改”总路线，国家工作重心开始转向经济建设，对财政来说，不断发挥财政重要作用，运用各种财税政策筹集财政资金，在保障人民物质文化生活需要的同时，以筹集建设资金和促进改造为重点全面展开。1958-1976年，全国掀起了“大跃进”高潮，十年的“文化大革命”更是又一次将社会和经济推到崩溃边缘，财政收入大幅度下降，财政支出在收入锐减的情况下被迫压缩，但仍难以实现收支平衡。1977-1979年，随着粉碎“四人帮”的胜利，我国进入新的历史发展时期，全国经济开始好转，财政开始增收增支，政策效应开始逐步发挥。

1979年至今，改革开放后，我国根据不同的经济背景，先后实行了紧缩、扩张、适当紧缩等财政政策和货币政策。上世纪80-90年代，我国经济运行过热发展，财政赤字规模迅速增加，我国于1980-1981年实行了从紧的财政政策，随后在全国GDP增长率等出现下滑的经济形势下，1982-1992年实行了扩张型的财政政策和“松紧交替”的货币政策。1992年后全国投资出现严重膨胀，经济泡沫化，形成新一轮通货膨胀，我国于1993-1997年实行了适度从紧的财政政策和货币政策。1997年亚洲金融危机爆发，我国外贸的增长幅度明显放缓，经济增速放缓，物价水平持续负增长，为应对当时的严峻经济形势，我国于1998-2003年实行了积极的财政政策和稳健的货币政策。2003年后全国经济增长开始加速，但同时投资需求膨胀，流动性过剩，通货膨胀压力加大，我国于2004-2007年实行了稳健的财政政策、“稳中适度从紧”的货币政策。2007年美国次贷危机引起金融危机爆发，我国进出口规模迅速下降，经济增长放缓，我国于2008-2010年实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并出台了“四万亿（元）”投资刺激计划，成效显著，我国经济在全世界率先复苏。2011-2015年，我国实行了积极的财政政策和稳健的货币政策。2015年之后，随着我国经济进入新常态，经济发展由高速增长转为中高速增长，再加上国内外各种不确定风险递增，我国继续实行了积极的财政政策和稳健的货币政策。

三、平衡财政与金融关系的几点思考

改革开放以来，随着我国金融体制的逐步发展壮大，财政与金融开始共同承担了资源配置、收入分配、宏观调控三大职能，在经济社会发展中共同发力，成为我国经济社会发展的双支柱。财政政策和货币政策作为重要的宏观经济调节工具，在我国社会主义市场经济中，为经济的繁荣发展发挥了巨大作用。目前，在新时代大背景下，我国提出要建立符合新时代要求的财政金融协同机制，既是我国治理体系、治理能力现代化的内在要求，也是相适应于我国迈向高质量发展阶段的迫切需要。在我国“十四五”规划中，“建立现代财税金融体制”改革呼之欲出，成为这一时期我国经济领域改革的重要内容。

（一）两大政策既要相互支持又要相对独立

两大政策要合理界定双方边界，不断致力于自身作用的双双归位。财政政策是结构性政策，承担逆周期调节的任务，货币政策是总量政策，要助推市场要素的稳定流动。财政方面，要在市场主导资源配置的基础上，减少政府干预，将主导权归位于市场，并积极为市场资源配置提供条件；要致力于公共财政的建设，不断完善社会公共物品和公共服务，而非直接主导经济活动。金融方面，货币政策要发挥其实效性特点，短期内尽快实现总需求调节，维持价格稳定，实现总量平衡，为市场提供合理的货币金融环境；重视国债的金融属性，从金融属性出发，考量国债在金融市场运行、货币政策调控中的重要作用，使国债收益率在金融市场中发挥其基准定价作用，而非仅从财政角度出发考虑其平衡预算作用；加强资本市场基础制度的建设，以体制机制促进金融的可持续发展，避免金融承担财政职能，也要减少政府为金融风险买单。

（二）两大政策的搭配运用需从实际出发

货币政策和财政政策的搭配选择，要符合中国特色社会主义的实际需求，符合社会主义市场经济的核心要求。在我国几十年具体的宏观调控实践中，当经济运行态势比较复杂时，如何平衡财政政策和金融政策，使其相互协调、密切配合来完成经济调控任务，就可能成为一个难题，甚至出现“财政政策缺位、货币政策被动补位”等现象。虽然两大政策具有内在的一致性、目标的同一性等基本特点，但由于两大政策存在调节侧重不同、实效性不同、方式不同等差异，两者既不能简单地混同，又不能各行其是，而应该相互协调，密切配合，从实际出发进行政策选择和具体操作。此外，两大政策的的搭配使用，还取决于外部环境等外因的影响，国家要在两大政策选择的基础上，协同具体的产业政策、分配政策、贸易政策、福利政策等具体发挥效应。

（三）从服务实体经济、防范化解金融风险等领域重点发力

一是服务实体经济。财政金融协同在微观领域同样重要，例如服务于实体经济，是深化金融领域改革的重要内容，财政与金融的协同将会使实体经济的发展以乘数效应而事半功倍。财政部门应加大力度整合各类分散的产业支持政策，形成合力基础上进行制度创新，优化财政资金使用方式，聚焦产业发展质量和效率；营造公平公正的政策环境，加快推进促进高质量发展的财政政策落地生根。金融部门应增强服务于战略性新兴产业、中小微企业等实体经济的政策支持，引导要素流动助力解决企业融资难融资贵问题；促进各类政策性融资担保机构有效服务于实体经济，降低融资担保费率，提高融资机构自身的抗风险和理财能力，提升金融服务实体经济的各项能力建设。

二是防范化解经济金融风险。在政府债务方面，两大政策保持一定的独立性愈发重要，在近些年的债务高发期，我国金融市场产生了一批“高收益、低风险”的产品，这些“创新”产品一定程度上扭曲了市场定价，挤占了投向实体经济的金融资源，在地方政府处置债务风险时，地方政府为融资平台风险兜底的情况时有发生，而这些债务又间接变成政府隐性债务，继而加大了政府债务风险。在我国当前经济中，系统性金融风险形势严峻，严守金融风险底线，是我国当前经济的重中之重，也是财政金融协调机制的重要目标。因此，对财政来说，要不断提升财政投资效率，减少对金融的介入，赋予其市场化出清，帮助化解债务风险；对于金融来说，要保持合理流动性，协调好货币政策与宏观监管的关系，提高金融平台的自我运作能力和纾困能力，创新投融资机制，规避债务压力转移为隐性债务风险，防范和化解债务风险。

总之，新时代我国迈入了高质量发展阶段，加快推动财政金融协同发展是国家治理现代化的必然要求。在国家治理中，财政与金融的平衡至关重要，两者既要协调配合共同发力，又要相互支持相对独立，同时，从社会主义市场经济角度出发进行政策的搭配运用，在重点领域进行精准施策，不断提高两大政策的可持续发展。