疫情防控常态化背景下“枫桥经验”在公安工作中的应用

杨 娟,解增强,李小波

(1.四川司法警官职业学院，四川 德阳 618000;2.德阳市公安局，四川 德阳 618000;3.德阳市公安局罗江区分局，四川 德阳 618000)

“枫桥经验”是在特定历史、人文环境下形成的中国特色的社会治理方法。从2019年冬以来，疫情带来的影响已扩散到社会生活诸多领域，尤其在疫情防控转向常态化后，涉疫纠纷不断产生，作为除疾控部门外与社会公众打交道最直接最频繁的部门，公安机关再一次走到聚光灯下接受党和人民的全面大考。本文旨在将疫情防控、“枫桥经验”与公安工作三者结合起来，从而为公安机关在本次“考试”中交出满意答卷提供参考。

一、“枫桥经验”核心要义

“枫桥经验”是中国社会治理的法宝。2010年，“枫桥经验”被中央确定为全国社会管理创新试点经验。2018年11月，纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会召开，全国掀起了学习“枫桥经验”的热潮。2019年公安部印发《关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见》后，该热点在公安领域进一步升温。可是问题在于，产生于“以阶段斗争为纲”的“枫桥经验”能否在半个世纪后疫情防控的今天继续发挥它的巨大能量?在强调法治化、依法防疫的今天，“枫桥经验”还管用吗？要回答这个问题，必须从“枫桥经验”的历史说起。

最初的“枫桥经验”是在农村社会主义教育运动中形成的。1963年，浙江省委将枫桥镇的对地主、富农、反革命和坏分子等批斗对象不打不骂、说服教育甚至允许批斗对象申辩的做法上报中央后，毛泽东主席亲笔指示并要求全国各地效仿枫桥的做法。此后，“枫桥经验”随着时代的发展内容不断创新。1975年，“枫桥经验”增加了“依靠群众，搞好防范，维护社会治安”的内容。上世纪90年代，“枫桥经验”把社会治安综合治理作为重要内容，“立足预防，化解矛盾”。进入21世纪后，“枫桥经验”又探索出一条保持社会和谐稳定的新路子，尤其是2013年浙江桐乡高桥镇创造出的“自治、法治、德治”相融合的社会治理模式，为“枫桥经验”续写了新的篇章。[1]可见，“枫桥经验”历久弥新的根源在于其很好地把握了公权力与私权利的边界。当然，无论权力还是权利，二者都是由法律赋予、由党领导的，而这也正是十九届四中全会提出的“党组织领导的自治、法治、德治相结合”。

二、疫情防控中的公权力与私权利

(一)疫情防控对公安工作的挑战

本次抗疫战争中，公安机关牢记党和人民的嘱托，坚决贯彻习近平总书记的重要指示精神，全力以赴投入到疫情防控的各项工作中去。以四川省德阳市为例，从2020年1月24日启动突发公共卫生事件Ι级应急响应，全市2天内就设立了22个24小时值守治安卡点，累计排查4000余人，取消42场次群众性大型集会活动，累计出动300余名警力值守各宗教场所开展劝导除夕夜全市各地群众祭祀活动。这对公安机关各方面能力提出了全方位的考验。[2]

作为执法部门，合法性是公安机关的首要大考。公安机关享有《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律所赋予的应急性权力，但由于以上法律对公安机关的权力设置含糊，导致权力界限不清，而现实中最常见的往往是警察权力的扩张。[3]因此在疫情防控常态化过程中，最考验公安机关执法水平的是如何处理游走于合法与违法边界的行为。在非法治社会，往往是公权力蚕食私权利，尤其是在类似疫情防控这样的特殊时期，为尽快结束紧急状态，公权力更是会采取特殊手段，甚至有可能危及私权利。正因如此，习近平总书记专门强调，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法治理，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”。

(二)私权利、自治与疫情防控

私权利产生于私法。随着改革开放的深入和公民意识的觉醒，人民群众的法律意识提高很快，凡事要找“说法”、要依据，客观上“倒逼”公安机关严格依法办事，守好公权力的边界。然而，另一方面，由于我国市场经济不过短短几十年，私权利运行的规则如平等、诚信、权利不得滥用等并没有深深扎根于老百姓心里。表现在：有些人对己有利的地方就谈法定权利，对己不利的地方就讲人情，说道德权利。疫情防控期间法律法规特别授权，在全国性的居家隔离、春节假期延长、学校开学推迟等措施切实执行后，国内疫情得到了根本性的控制。然而，有人在其他所有人均隔离在家的情况下去操场跑步，有人不戴口罩硬闯农贸市场，由此引发一系列纠纷。

自治是公法权利。离开社区的自治，疫情的控制将无从谈起。然而，在谈到自治的时候，不能忽视党的领导。仍然以德阳为例，德阳着力构建以社区党组织为核心，业委会协会、物业公司协会为“两翼”，小区业委会、物业公司、驻区单位等多方联动的治理共同体，近年来社区党组织主导小区三方联席协商324次，协商调处各类矛盾纠纷4647件，在构建高效协同的运行体系方面发挥了重要作用。[4]同时，自治组织也不能忽视自治成员的私权利。

实际上，正如“枫桥经验”告诉我们的那样，自治、法治、德治三者是密不可分的。自治即民治，指人民共建共治共享，其附属于基层群众自治制度之下，属于民主政治的范畴，在“三治”之中居首要地位，统筹德治和法治。所谓德治，是指以德治理而非单纯的道德教化，即注重用社会主义的社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德引领社会，用诚实守信的操守培养社会风气。[5]“三治”比较而言，法治更为一般民众所熟知，然而，“徒法不足以自行”，德治与法治各自在自己的领域里发挥作用，“法治”不能取代“德治”，“德治”也不能取代“法治”,二者有机统一于自治的框架下。

三、“枫桥经验”的应用：公权力与私权利的平衡

(一)加强党的领导，提升服务水平

习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂。”要想实现国家的长治久安、实现社会治理的良性循环，就必须在党的领导下依法治国、厉行法治。习近平总书记提出的“十一个坚持”中，排在第一位的就是坚持党对全面依法治国的领导，这充分表明党的领导在建设社会主义法治国家中的重要地位。在当前全球疫情仍未得到根本遏制的背景下，公安机关应当加强和落实习近平总书记的“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的总要求，推出更多惠民利民便民新举措，切实提高人民群众的安全感、幸福感、获得感。

(二)坚持群众路线，推进疫情防控

“枫桥经验”的核心就是坚持走群众路线。尽管党中央早在十八届三中全会就把“社会管理”改称“社会治理”，但总体而言，很多地方的疫情防控体系还是建立在上情下达、层层落实的官僚体制之上，群众参与度不够，从而导致群众的主人翁精神缺乏，对公安机关的工作持抵触情绪。因此，疫情防控中公安机关应利用广播、电视、微博等多种形式做好群众的思想工作，及时向广大人民群众宣传党和国家对防疫工作的重要部署和决策、疫情形势以及预防措施、防护手段等，同时教育群众不信谣、不传谣，遵守疫情防控期间各项规定，切实切断传染途径和传染源，从而从根本上抑制疫情的传播。

(三)用好“三治融合”，解决涉疫纠纷

疫情防控常态化期间的大量涉疫纠纷，绝大多数并不是刑事案件。相反，大量的类似纠纷，究竟仅为民事侵权还是需治安处罚抑或刑事处罚，其界限往往并不是十分清楚。以前文所举隔离期间跑步、不戴口罩硬闯农贸市场者为例，前者由派出所民警与防疫人员以不遵守政府防疫规定和不服从防疫人员管理为由，带至强制隔离点进行隔离；后者被公安机关根据《治安管理处罚法》第五十条之规定行政拘留五天。尽管这些执法行为经网络曝光后取得了大多数民众的认可，然而，这并不代表着公安机关对该纠纷解决得恰当。实际上，《治安管理处罚法》第五十条第一款“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”运用的前提是“紧急状态”的存在，然而，事实上新冠疫情暴发后各地启动的是“突发公共卫生事件一级响应”，并没有宣布全国进入“紧急状态”，因此该执法本身是不够规范的。[6]当然，也有人呼吁应加强紧急状态的立法以避免类似情形的再次发生。然而，再高的立法技术也无法完全避免制定法的滞后性。因此，“枫桥经验”中的柔性治理显然是更佳选择。公安机关在解决涉疫纠纷时，既要依法行政，又要借鉴枫桥民警解决纠纷的作法，为私权利的行使留出适当的位置，让权为民，还权于民。如果公安民警介入后，能够通过各方私权利的重新分配解决该纠纷，则这种解决方式更符合社会治理的需要。