有效提升领导干部依法行政能力

文 胡玲莉 中共湖北省武汉市委党校

党的十九大报告提出，要坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党，全面增强执政本领，不断提升党组织的执政能力和领导水平。坚持依法治国、依法执政，全面推进依法行政，增强政府公信力和执行力。必须全面提升行政执法队伍尤其是各级领导干部依法行政的能力，加快建成法治政府。

提升领导干部依法行政能力的背景

行政权力是把双刃剑，依法行使则可利国利民，而滥用行政权力就会祸国殃民。如何有效制约和监督行政权力，将其关进法律和制度的“笼子”，是我国法治政府建设追求的目标，也是政治、经济发展到一定阶段的必然要求。改革开放以来，我国发布了许多有关推进依法行政、加快法治政府建设的政策法规及规章。国务院分别在1999 年、2004年、2010 年十余年间先后颁布了《全面推进依法行政的决定》《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强法治政府建设的意见》三部具有全局性指导性文件，它们都是单独以国务院名义印发的。但是全面推进依法行政、建设法治政府仅仅依靠行政机关的努力是不够的。2015 年12 月27 日，《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》由中共中央、国务院颁发。这是第一次由中共中央颁发的有关法治政府建设的专门文件，不仅对政府系统，也对各级党委和相关国家机关、社会团体就建设法治政府进行通盘部署，有助于我国法治政府早日建成。该《纲要》指明了我们建设法治政府所要追求的目标，明确了全面推进依法行政所要达到的各项具体要求。法治政府建设是重要组成部分，不仅仅是行政机关自身的建设目标。当前，经济发展进入新常态，全面深化改革进入攻坚期，全面建成小康社会进入关键期，决定了各级政府必须坚持依法行政，加快建设法治政府。

提升领导干部依法行政能力的路径

提升行政执法队伍尤其是领导干部的法律素养。第一，树立法治信仰，带头尊法。法律是治国之重器，领导干部必须坚守法治原则，筑牢法律底线。在推进法治政府建设中，领导干部带头尊敬法治精神，重在知行合一，把对法治的尊崇和敬畏转变为思维与行为习惯。具体而言：一是在充分认识法治精神上起带头作用。法治是迄今为止最佳治国理政方式。领导干部的法治理念如何，关系到建设法治国家与法治政府的成效。各级领导干部要带头学习领会法治精神，即法治的要义是限制权力、防止权力滥用。深化对法治精神的认识，有利于树立正确的权力有限的法治观念。二是在信仰法治精神上起带头作用。信仰法治，是发自内心地对法治的认同、尊崇和敬畏，是自然产生的神圣情感。法治之所以能够被信仰，是因为法律是社会全体成员的行为准则，凝结着民族精神。英国著名学者哈特认为，法律之所以得以顺利实施，公民之所以会遵守法律的根本原因不是靠外在的国家强制力的威胁，而在于他们作为社会成员从“内在方面”自觉遵守和接受了规则。对领导干部来说，要树立法治至上的观念，真正把法治作为行使权力的准则，提高依法化解矛盾及治理社会的能力。第二，加强普法学习，做学法知法的模范。领导干部学习法律知识是加快推进依法行政、建设法治政府的需要，也是提高领导干部法律素质的需要。知是行的前提，领导干部要带头加强学习。为适应依法行政建设法治政府的要求，领导干部必须学习以下几个方面内容：一是系统学习党和国家领导人关于依法治国和依法行政方面的重要论述，树立依法办事的法治观念，提高运用法治的思维与法治的方式处理政务的能力。要做到遇事找法、办事依法，改变过去传统人治的思维惯性和理念。二是深入学习实体法律法规。要加强对领导干部的法规培训，努力学习法学基础理论、市场经济方面的法律法规知识及与本职工作相关的有关法律法规。要教别人干，自己最好先要成为行家里手，新形势新任务要求领导干部必须要有较高的法律素养。通过法律法规知识的学习，消除领导干部工作中的困惑点，增加兴奋点，增强适应加快推进依法行政、建设法治政府新任务的信心和能力。三是领导干部还要带头认真学习党纪政纪条规，增强法纪观念，始终坚守法律底线，增强工作责任感和使命感，促进党风廉政建设。

健全依法决策机制。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确定了重大行政决策五项法定程序，即合法性审查、公众参与、集体讨论等基本程序，以确保行政决策科学、责任明确。在行政执法实践当中，有的领导干部受错误政绩观引导，好大喜功大搞面子工程，造成行政决策失误现象比比皆是。为遏制此现象蔓延，行政决策合法性审查不合法的，不能进入到下一个决策程序中。为此有些地方政府还设立了专门机构，审查本机关内部重大决策是否合法。为防止“三拍”现象产生，杜绝拍脑门决策、拍胸脯承诺、拍屁股走人等行为，对重大决策严重失误造成恶劣后果的，应当实行责任倒查并终身追责，严格追究相关责任人员的法律责任。

深化行政执法体制改革。第一，完善行政立法体系。一要完善立法程序，提高立法技术。完善政府立法中的起草、论证、协调等法定程序，探索由第三方起草行政法规规章草案的模式。所有行政法规与规章通过后必须依法公开并严格执行备案制度，定期开展行政法规规章立法后评估，推进政府法规、规章立法精细化，提升政府科学立法的水平。二要确保公众参与政府立法。在编制政府立法规划时，应充分考虑公众意见，从源头上保证政府行政立法的社会基础。建立健全第三方评估机制，解决部门间争议较大的立法事项。三要坚持立改废释并举，建立行政立法监督管理的长效机制。对不适应时代发展要求的政府立法要及时修改和废止，同时，加强对政府立法的解释工作，增强政府立法的针对性、有效性。良好的政府立法体制机制能够增强法律的科学性和民主性，提升法律权威，促进法治政府建设和整个国家治理体系现代化。第二，推进综合执法，提高城管综合执法和服务水平。党的十八届四中全会《决定》提出要合理配置执法力量、加强城管综合执法机构建设，理顺城管执法体制，提高城管综合执法和服务水平。要深入推进综合执法，必须严格控制执法人员执法条件，未经执法资格考试合格不得从事执法活动，强化执法机关及其执法人员之间的协调配合，加强统一领导，提高执法效率。第三，全面推进政务公开。全面推进政务公开，对于提升政府公信力和执行力有重要意义，有利于保障社会公众知情权、表达权等公民权益。根据党的十八届四中全会《决定》规定，政务公开应以公开为原则，不公开为例外。这表明，政务公开是政府对社会应尽的义务，而不是可以自由选择的权利。

强化对行政权力的监督和制约。党的十九届四中全会强调要加强对法律实施的监督。一方面，应当拓宽对行政机关的外部监督渠道。首先要强化各级人大和人大常委会对行政权力的监督，完善各级人大和人大常委会对各级行政机关及其工作人员的质询、罢免、撤职等制度，使人大监督真正起到威慑制约作用，收到实效。其次要重视并充分发挥社会监督的作用，用多种多样的新型的监督形式拓宽群众监督渠道。另一方面，应当强化行政机关内部权力制约。党的十八届四中全会《决定》，对政府内部权力制约规定有分岗设权、定期轮岗等五种详尽方式，是强化对行政权力制约的重点。审计监督要做到行政权力运行过程审计全覆盖，给行政权力上个“紧箍咒”。通过对政府内部权力的适当分离，形成科学有效的监督体系，防止行政权的滥用，增强监督的合力和实效。

加大各级政府部门依法行政的保障。一要加大政府依法行政的经费保障。加大行政执法机关必要的经费保障，严格执行罚缴分离和收支两条线制度，有利于切断行政执法机关的利益来源，防止寻租、设租等腐败行为发生。二要营造依法行政的良好社会环境。推进依法行政离不开良好的社会环境。要加强舆论宣传，增强公民依法行使权利履行义务的法律意识。在全社会广泛倡导学法、懂法、用法止纷争，监督行政机关依法行政。只有让包括社会治理者在内的全体公民都信仰法律，才能形成浓厚的法治文化氛围。