宠物责任险在城市宠物管理中的价值与运用

张琰楠

（上海公安学院，上海 200137）

由于宠物伤人事件不仅对他人人身财产安全造成严重损害，影响社会和谐，甚至对社会公共安全和秩序构成潜在威胁，是宠物管理中影响最大、性质最严重的问题，因此本文将城市宠物管理的核心问题集中在宠物造成人身伤害事件上。面对频发的宠物伤人事件，宠物责任保险应运而生。根据《中华人民共和国保险法（2015年修正）》（以下简称“《保险法》”）第二条①《中华人民共和国保险法(2015年修正)》第二条：本法所称保险，是指投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限等条件时承担给付保险金责任的商业保险行为。规定，可以将宠物责任保险定义为投保人根据合同约定为被保险的宠物支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故之发生而造成的财产损失承担赔偿保险金责任的商业保险行为。保险人的赔偿范围是被保险人饲养或管理的动物造成第三者人身伤亡或财产损失中依法应由被保险人承担的部分，因此在减轻赔偿责任、转移风险、化解矛盾、维护社会秩序方面具有重要意义。

一、城市宠物管理中的宠物伤人问题浅析

（一）宠物伤人问题现状

宠物不仅是私人财产，还能给人带来精神陪伴，在当代城市生活中，扮演着越来越重要的角色。尤其在上海等独居人口较多的城市，宠物甚至成为许多家庭不可或缺的成员，而由此产生的宠物伤人隐患及其纠纷和赔偿等问题也不再是一般的侵权损害责任可以一举囊括了。

1.宠物伤人事件的发生频率居高不下

随着人们生活水平的提高，宠物持有率急剧上升，宠物造成第三者人身财产损害的事件也随之频发。犬猫是现代城市生活中占比最大的宠物，仅以全国宠物（犬猫）消费规模最大的城市之一上海市为例①详见《2019年中国宠物行业白皮书（消费报告）》，第22页。，据统计，2019年，上海全市接到举报犬猫伤人或者存在伤人隐患的“110”警情1.38万起，办理反映犬猫伤人或者存在伤人隐患的市民热线7千余件，因犬致伤就诊18万人次，因猫致伤就诊13.86万人次，使用狂犬病疫苗130.69万剂次。猫类相比犬类性格更加温顺，与外界接触更少，在大众的朴素观念中，其伤人隐患应更低一点，但从现实的数据可以看到，猫对公众的人身安全亦构成不小威胁。

而与大量且繁琐的宠物伤人事件引起的纠纷相比，政府行政管理部门的执法资源十分有限。以上海市犬类管理情况为例，犬类管理队伍成员数量偏少，在面对数量不断剧增的犬类管理任务时，力量明显薄弱。②简凌宇：《对于城市公共服务中宠物管理制度的思考——以上海市闵行区犬类管理为例》，载《社会与公益》2019年第8期。此外，犬类管理活动执法程序繁琐、前置程序要求多、执法成本较高，这对原本已背负来自治安、行政案件极大压力的公安主管部门来说，无疑增添了负担。推行宠物责任险，将相关矛盾在前端化解，从而减少当事人将案件诉诸法律或政府公权力的需求，是减轻行政执法压力的必要之举。

2.宠物伤人引发的矛盾冲突影响大

宠物伤人事件性质特殊，一起宠物伤人案件可能涉及多项法律关系，触及多个法律部门。宠物造成第三者人身伤害既可能是侵权行为也可能是意外事件，既涉及城市宠物管理这一行政法领域，又涉及侵权责任相关的民法领域，部分故意引导或放任宠物伤人的恶性案件甚至涉及刑法领域。

宠物伤人事件影响较大，相关案件不仅容易进一步激化矛盾纠纷，更有可能引发深层次的道德伦理问题。近年来，全国范围内发生了多起引起广泛关注和舆论的宠物伤人事件。2017年7月18日，江西省鹰潭市就发生无人约束的狗在追逐过程中将老人绊倒致其死亡的事件③《狗伤人！事发鹰潭！赔了六万多……》 载《澎湃新闻》 https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8977255 ，最后访问日期2021年3月19日。。8月17日，广东佛山顺德杏坛镇罗水市场前发生一起事故，一名老人被一只“脱缰”大白狗的狗绳绊倒，头部着地后昏迷，而牵狗女孩带着狗离开现场。随后噩耗传来，老人不幸去世。官方通报：初步判断为意外事件。④《老人被狗绳拽倒重摔身亡，牵狗人仅12岁……官方通报：是意外！更多细节……》 载《中国青年网》https://baijiahao.baidu.com/s?id=1675414495609014747&wfr=spider&for=pc ，最后访问日期2021年3月19日。追究这些案件中的责任时，涉及到被侵权人、养狗人、牵狗人等不同主体，其中有未成年人也有老人，相关人员的行为能力、责任能力等问题都是划分责任的前提条件，这既是化解纠纷的重难点，也是社会和舆论关注的焦点。这些事件起因并不复杂，但若不及时达成赔偿并妥善处理，易激化矛盾，甚至上升到养宠人和非养宠人之间的群体对立和冲突。

此外，一般宠物造成的人身财产损较轻微，且饲养人很少有主观故意，未上升到行政受案标准，政府公权力不便介入。因此，相关案事件单靠公安部门的公权力处理、干预，并不能对受害者进行最快速救助或赔偿，也难以从根本上解决纠纷和化解矛盾。

3.宠物伤人之外延持续扩展

在宠物购买、饲养、繁殖等系列过程中，难免存在抛弃、遗弃、走失或者无序繁殖等问题，流浪动物也随之产生。宠物是动物的社会概念，而流浪动物是无主的或被抛弃的宠物，是宠物概念的延伸。流浪动物伤人也是宠物伤人问题的外延扩展，将流浪动物伤人问题及其影响纳入广义的城市宠物伤人问题，是加强宠物管理的应有之义。因此，流浪动物带来的安全隐患也是城市宠物全环节管理过程中不可忽视的问题。经初步测算，2019年，仅上海市内就约有流浪犬11万只、流浪猫27万只。据统计，2019年，上海市公安机关收容流浪犬数达4.5万余只，同比上升约36.3%。目前各地犬只收容机构收容力量有限，加之其他流浪动物收容处置的规定和场所多处于缺位状态，且社会不同群体面对流浪动物的处置问题分歧较大，导致流浪动物数量居高不下，存在较大的伤人风险。

流浪动物缺乏看管约束，大大增加了伤人风险和隐患。流浪动物平时缺乏人类的驯化，比一般家养宠物保留更多动物的天性，具有更强的野性和攻击性。且流浪动物经常游荡甚至聚集在城市居民区，在2019年，上海全市接到举报犬猫伤人或者存在伤人隐患的110警情中，涉及流浪犬、猫的有6400余起，占比46.48%；办理反映犬、猫伤人或者存在伤人隐患的市民热线中，涉及流浪犬、猫的有5500余件，占比79.04%。流浪动物在人类活动区域的聚集，伤人的概率、范围、程度和影响都大幅提高。

此外，流浪动物致伤的受害人往往索赔无门，加剧了群体间对立和冲突，给宠物管理工作带来更大的挑战。流浪动物的无主性导致伤害事件时常得不到妥善处理，受害人也难以寻求应有的赔偿或补偿，厌宠人士和爱宠人士之间的矛盾更加深化。降低流浪动物的伤人风险，解决好流浪动物伤人之后的损害补偿问题，及时有效地进行善后，缓和人与动物之间、不同人群之间的矛盾冲突，已经成为政府流浪动物主管部门的一大重任。

（二）宠物伤人的侵权责任

宠物在我国不具有法律主体地位，其造成第三者损害的侵权责任应由宠物饲养者承担。根据《民法典》规定，饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任；但是，能够证明损害是因被侵权人故意或者重大过失造成的，可以不承担或者减轻责任。宠物是自立移动的物，即使被驯养得再好，其活动具有不可预见性和一定的人身危险性，因此以过错推定之归责原则对养宠人做出更严格的要求是必要的。

经济赔偿是承担宠物伤人责任的主要形式，赔偿范围一般包括受害人因就医治疗支出的各项费用以及因误工减少的收入。如果出现受害人因伤致残的或死亡的，根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，赔偿义务人还应当赔偿相应的必要费用和收入损失。①详见《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十七条。从上述提到的案件看，宠物引发的伤人问题赔偿额从几千到几万不等，对于经济承受能力有限的养宠人来说无疑是一笔不小的开支。而养宠人若要举证被侵害人的故意或重大过失之情形，流程相对复杂，也存在一定的难度。因此，即使经济能力较好的养宠人，也会出现很多赔偿不情愿或不及时的情况。具体赔偿的范围和数额因案而异，由于每个个案赔偿义务人的赔偿能力、赔偿意愿以及赔偿需要的流程和材料都不尽相同，复杂程度和赔偿周期也因案而异。

二、宠物责任保险在解决宠物伤人问题中的优势与困境

宠物责任保险不但具备商业性，同时也有社会性，在化解宠物伤人产生的侵权损害的纠纷化解上发挥着重要作用，但在我国目前的社会发展和城市管理过程中，其运用也难免存在困境和壁垒。

（一）运用宠物责任险的优势

首先，宠物责任险作为一种保险，具有高效的风险转移作用。宠物天生具有的攻击性和不可控性，使其必然存在伤人风险。养宠人通过较低的保费将较高的伤人风险转移给第三方保险人，可以有效减轻自身的负担与损失。在保险赔偿范围内，宠物责任险能有效降低养宠人的潜在经济损失和饲养风险，也能促使其更规范文明地饲养宠物、更积极主动地履行饲养职责。

其次，推行宠物责任保险，有助于快速解决纠纷，高效化解社会矛盾。根据《保险法》的规定，保险范围内的赔偿责任确定后，保险人即应根据被保险人的请求直接向第三者赔偿保险金。因此，被投保了宠物责任险的宠物一旦伤人，宠物的饲养者或管理者在保险范围内便无需再对受害者进行赔付，受害者也能获得更快速、直接的赔偿。这使伤害赔偿给付变得最为高效和经济，从而在最前端、初期阶段化解矛盾，降低当事人诉诸公安机关等政府部门的需求，进而减少公权力干预，达到节省行政和司法资源的效果。

（二）推行宠物责任险的可行性

宠物消费市场庞大，宠物保险服务已成为趋势。《2019年中国宠物行业白皮书》显示，截至2019年8月中国城镇宠物(犬猫)消费市场突破2000亿元，整体消费规模达到2024亿元，相比2018年增长18.5%。根据《上海市宠物管理调查问卷》（以下简称《调查问卷》）结果显示，超六成的受访者认为可以为宠物购买宠物医疗险和第三者责任险。可见，为更好履行饲养宠物的义务，宠物饲养者对于宠物责任保险的消费需求很大。

宠物责任保险产品从上市至今已有十余年，大部分保险公司均已具备在线上线下发行相关产品的基本条件和经验。我国首例宠物保险是2004年华泰保险股份有限公司在“小康之家”家庭综合保险中，以附加险的形式推出的。2005年，太平洋财产保险股份有限公司北京分公司又推出了以主险形式出现的《北京市犬主责任保险》。2008年，深圳太平洋保险公司也推出了一份宠物第三方责任险。此后，人保财险、平安产险、都邦保险等也有类似的险种。①魏晓彤：《我国宠物责任保险发展研究——以宁波市“宠物智慧管理+保险”试点为例》，辽宁大学硕士专业学位论文，2019年5月。此外，2018年阿里巴巴联手众安保险在淘宝上推出可直接购买的宠物责任险，也是宠物保险与互联网金融实践相结合的新兴产物。

国内部分城市已开始探索宠物责任险的发展道路，许多养宠需求较大的城市已经逐步形成各自的推行模式。从政府介入的程度来看，主要可以将目前各地推行的宠物保险发展模式分为市场化发展和政府主导两种。前者由市场主体自行发展、推广宠物责任险，有效减轻了政府管理和财政的负担，具有一定的经济性。①比如济南市，采用银行代销保险的模式，用相对较低的保费、较高的保额以及较广的承保范围吸引宠物饲养者投保。但考虑到为宠物办证或者直接购买保险的成本费用，养宠人的购买意愿依然会成为推广的最大障碍，保险的普及率难以保障。后者以政府为主导，由政府直接为宠物购买宠物责任险，最大限度便利了养宠人并节约了其经济成本。②比如宁波市，政府在犬类管理中心为犬只办理免费电子芯片植入和购买文明养宠免责险，并在市区各宠物医院逐步设立芯片植入公益服务点，并由宠物医疗机构在系统中同步更新拥有“电子身份证”的犬只免疫情况。其最大的优点在于大大提升了保险覆盖率，但也存在着财政负担加重这一缺点。

（三）发展宠物责任保险面临的困境

宠物责任保险的发展受到来自内外部问题的掣肘，这种困境并不是单一的因素造成的，而是来自社会的法律和意识、市场的环境与技术以及宠物保险自身发展不力等多重因素共同作用的结果。

1.法律制度与社会环境的缺乏

从法律环境看，相关法律法规涉及宠物保险的规定较少，位阶较低且原则性较强，宠物责任险在我国缺乏明确的法律地位。在法律、行政法规、部门规章范畴内，没有关于宠物保险的规定。根据《保险法》规定，除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立。这意味着，我国商业性强制保险制度采取“行政法规保留”的原则，只有全国人大及其常委会、国务院有权设置商业性强制保险。与之相对的是宠物保险规范的地方性和低位阶性，目前与宠物饲养管理有关的全国性法律仅《动物防疫法》一部，其内容也不涉及宠物日常活动中伤人及保险问题。因此，与宠物责任险有关的法律只存在于地方性立法中，而受限于其位阶，相关条例无权以强制性规定要求宠物饲养人给宠物购买第三者责任险。再从地方性立法层面看，虽全国大部分城市都有相应的养犬管理条例，但多数都甚至没有提及宠物保险。少数如上海、宁波等地的养犬管理相关条例，对宠物保险进行了原则性、鼓励性的规定。

从社会环境看，国人的保险意识依然淡薄，更缺乏对宠物保险的认知和认可。根据《调查问卷》显示，受访者普遍认同“为宠物提供必要的食物、适宜的生存空间、不恐吓或者虐待、确保按需就医”“看管、约束宠物，减少扰民”等属于饲主应承担的职责，而“为宠物购买第三者责任险”一项的支持率不到受访者半数，是认可度最低的职责。这暴露出大众的保险意识有待增强，以及保险的宣传宣教不到位等问题。根据《2019年中国宠物行业白皮书》显示，虽然在90、95后这样的年轻一代养宠人中，保险意识和意愿皆已有大幅提高，但仍有62.2%养宠人表示不了解市场上的宠物保险产品，40.7%养宠人不知如何挑选出合适的产品。可见很多养宠人即便有意愿购买宠物责任险，但对相关产品认知的匮乏也将成为实际购买的阻碍。

2.相关市场与技术的薄弱

从市场环境看，我国宠物保险市场起步较晚，业务盈利能力不足，保险公司缺乏推广发展的动力。我国庞大的宠物消费市场和发展缓慢的宠物保险市场形成了鲜明的对比，原因就在于我国目前开展宠物保险的保险公司屈指可数且提供的险种过于单一。保险公司自身对开发和创新宠物保险产品缺乏主动性与积极性，因此可供人们选择的保险类型很少。此外，由于我国目前的宠物保险还处于初步开发探索阶段，许多保险公司在宠物保险业务方面缺乏专业的策划和推广销售人员，没有形成良好的产业效应，对外宣传和推广乏力，导致市场发展有些停滞。

从技术环境看，由于技术条件上的客观限制，宠物责任险的投保和理赔方面都有着严格规定。宠物不像人或车辆一样有完善的信息登记和识别技术，目前国内大多城市都是运用植入电子芯片以及新兴的犬只鼻纹作为犬只身份的认证手段。但由于这些技术本身还存在缺陷或缺乏足够的数据库支持，发挥作用十分有限。这也是导致宠物保险骗保率高的重要原因，以至于很多保险公司的宠物保险业务条线无法达到盈利状态。

3.保险产品本身的不足

目前国内市场上的宠物责任险险种单一，承保范围和对象受限多。市场上具有代表性的宠物责任险多为单一险，少有以综合险形式出现的，而根据《调查问卷》可以看出，人们对于宠物医疗险的购买意愿高于宠物责任险。各保险公司的具体承保的对象多只局限于犬只且几乎都要求经过登记，少数不要求持证的也仅限于犬和猫。其他动物的饲养人即使想要投保也无路可走，这排除了将近一半的宠物饲养者的投保可能。①尚倩睿：《浅谈我国宠物保险的发展现状与问题》，载《纳税》2019年第04期。

投保认证程序繁琐，理赔程序复杂。为了降低骗保的可能性，多数保险公司对于投保和理赔要求较高，相关材料和程序要求相对繁琐。比如，华泰财产保险股份有限公司《宠物责任保险条款》要求被保险人请求赔偿时，除了保险单、损失情况证明单据以及当事人身份证明等基本常规材料外，还应向保险人提供宠物准养证和动物健康免疫证及年检证明、事故情况说明下列证明和资料等。

三、宠物责任保险运用于城市宠物管理的建议

宠物管理要达到有序和高效的水平，需要一套较为成熟完善的宠物保险法律规范和覆盖政府和市场的全面管理体系予以护航。

（一）立法与制度层面进行扶植

明确宠物责任险的法律地位，探索和完善符合中国宠物饲养与管理实际情况的责任险制度。德国、美国等宠物饲养和保险领域都有成熟经验的国家，对宠物责任险极为推崇，在立法上便明确要求养宠人为宠物投保责任险，有的甚至将其列入强制性规范。美国多个州立法规定，驯养性情暴躁和有攻击性的狗的主人应购买10万美元的保险，以备有人不幸被狗咬伤时能支付赔偿费。②Charlotte Walden, Brief Overview of Dangerous Dog Laws, Michigan State University College of Law, 2015.这种分级强制宠物责任险的规定，将宠物根据暴躁性、攻击性等因素进行分类，强制要求饲养者为容易造成伤人事故的宠物购买责任险。而德国则是确立了较严格的强制责任险制度，一律要求养犬人为犬只投保。在德国，各州法律均有规定，养狗人必须为狗投保“第三者责任险”，用于赔付狗给他人造成的一切损失。如柏林法律规定，从饲养犬只开始，主人必须连续购买责任保险，以覆盖狗所造成的人身伤害和财产损失，每次受保事件的最低保额为一百万欧元。①Gesetz über das Halten und Führen von Hunden in Berlin，（Hundegesetz-HundeG），Vom 7.Juli 2016，§14.虽然在具体保险制度上，各国有自己的国情和选择，但这种将宠物责任保险作为养宠人的义务并在立法中予以确认的做法，无疑大力推进了宠物责任险的运用。一方面加强了养宠人的责任，降低宠物伤人事件频率，另一方面也能将宠物伤人纠纷的影响最大限度控制。

在我国，《保险法》已将强制责任保险的立法权限集中于法律和行政法规的前提下，各省市要在地方性立法层面推动宠物责任保险的形式和力度十分有限。从各省市犬类管理的立法实践和域外地区的立法实践来看，很多区域没有提及保险，部分城市以“鼓励”、“提倡”等语句对宠物责任险做了原则性规定。为最大限度发挥保险在城市宠物管理过程中转移风险、化解矛盾纠纷的作用，可以在地方性立法中明确予以支持和倡导，为养宠人是否应投保指明方向。

在配套的支持政策上，建议可由政府财政承担保费，探索政府牵头、政企合作推动宠物保险的模式。上海市目前采用宠物芯片公司与保险公司合作的模式，先由宠物芯片公司向保险公司以较低的协议价集中购买宠物责任险，再由芯片公司为办理好犬证的犬只免费赠送宠物责任险。这种企业之间的合作方式能一定程度提高保险覆盖率，但实践证明效果有限。建议探索政企合作新模式，通过政府购买服务等方式，由财政统一向保险公司购买宠物责任险，对依法为宠物完成免疫与登记程序的养宠人，赠送宠物第三者责任险。这种模式的优势在于：第一，提高保险覆盖率，在宠物伤人事件中满足受害人的基本保障需求，有效转移风险，提高损害赔偿效率；第二，化解潜在宠物伤人纠纷，缓和社会矛盾；第三，便于完善政府对宠物饲养的全周期闭环管理，满足高水平宠物管理和精细化城市治理要求。

（二）行政和执法领域完善配套措施

简化宠物伤人案件报警流程，便捷理赔程序。根据保险行业经纪介绍，目前市面上的犬伤责任险在实际理赔中，还要求投保人提交公安部门出具的受案回执等能证明犬伤损害事实的文件。在众多涉宠110警情或案件中，无论后续引发的纠纷多复杂，归根结底源头上的宠物伤人事实均较为简单且清楚。确认当事人对基本损害事实无异议的，受案部门即在第一时间出具受案回执等证明材料，能使保险的理赔流程更加方便快捷，有助于提高养宠人的投保意愿和解决纠纷的效率。

严格规范宠物免疫登记等环节，加强信息收集与管理。在目前技术水平下，完善宠物信息登记与管理，是对被投保的宠物进行有效身份认证和识别的前提，是提高投保率的基础，也是提升投保、理赔等环节效率的保障。各城市可以依托当地已有的政务服务体系，建立宠物管理信息平台，支持繁殖场所、销售机构、指定狂犬病免疫点、动物诊疗机构、收容机构、保险机构等全方位收集宠物相关信息，依托信息化手段、大数据应用，提高保险事故认定、责任认定、落实理赔的效率和准确性。

（三）各市场主体积极开发和推广

首先，从市场、政府到社会组织，各主体应形成合力，加大宠物保险宣传和推广力度。在保险行业自身加大销售费用投入、提升宠物责任保险宣传力度的同时，政府可以依托依法文明养宠行动，通过线上线下宣传等手段，加大普及和宣传，提高市民对宠物责任险知晓度和认可度，形成广泛共识。此外，基层自治组织以及社会组织应在政府部门的领导下，积极开展宣传，让宠物责任险之必要性和有效性深入人心，号召养宠人及时为自己的爱宠投保。

其次，保险行业自身应丰富保险种类，开发并推广更加综合的险种，探索推行分级保险模式。在保险行业起源地英国，宠物责任保险是以综合险的形式存在，险种不仅包括第三者责任，还包括医疗、走失、意外死亡等各个方面。从这些较为成熟的经验看，综合险种的形式和相对广泛的承保范围，可以作为宠物保险在我国进行得到推广的重要尝试。第一，推出宠物综合保险。将大众最为认可并愿意为之买单的医疗险和宠物责任险结合，形成综合保险，覆盖宠物全生命周期，有效解决养宠人最为关切的两大养宠问题。第二，开放承保范围。从《调查问卷》情况来看，除了犬和猫，也有很多其他类型的异宠比如龙猫、狐狸、羊驼等已经被大量饲养，其存在的伤人隐患不可小觑，加大可投保宠物种类的范围既能扩大保险市场，也能便于异宠管理。甚至可以开放对流浪动物的保险，由政府财政承担流浪动物伤人责任险的保费压力，使流浪动物造成的损害得到有效救济，也能减轻政府对流浪动物的管理和救济压力。第三，探索分级保险。保险公司可以针对不同种类的宠物以及同种宠物的不同性别、免疫和绝育的情况，评价其危险性、攻击性以及伤人后果的严重性，设计不同等级保险，依次确定相应的投保条件、承保范围、保费和保额等具体条款。不同宠物造成第三者人身财产损害的可能性及损害程度都不尽相同，根据其特点设计不同级别的保险产品能够更具针对性和经济性。

最后，科技和互联网领域也要加大技术开发和创新，创新并完善信息识别手段。宠物责任险出险理赔过程中，最大的困境在于保险人无法有效识别投保宠物和伤人宠物的一致性，从而增加了骗保风险。探索、创新并完善宠物DNA检测技术、“鼻纹识别”、电子犬牌、宠物码等载有宠物身份标识信息的新手段，推广应用于受害人伤害鉴定、宠物身份识别等保险鉴定领域，加速理赔流程并提高理赔的准确性，降低骗保率。新技术的开发与运用，既能服务于宠物保险市场，让保险公司和被保险人、受害第三者的利益都得到最大化保证，又能服务于宠物管理过程中的其他环节和领域，使宠物管理更加数字化、信息化、智能化。