乡土人才队伍建设的路径选择

刘清泉,卢先明

(湖南理工学院,湖南 岳阳 414006)

0 引言

乡村人力资源丰富而人才稀缺,是农业农村发展的根本矛盾之一.2003年中共中央、国务院第一次全国人才工作会议提出农村实用人才的概念,要求加强科教文卫和经营管理等人才队伍建设.2006年以来,中央1 号文件都对农村实用人才队伍建设提出了要求.2018年乡村振兴战略规划,将乡土人才培育计划列为乡村人才支撑计划的重要内容.乡村振兴战略为乡土人才施展才能提供了广阔舞台,也为乡土人才队伍建设指明了方向.目前,乡土人才队伍建设存在总量不足、结构不合理、组织不充分、人才培养和用人机制有待完善、市场配置人才资源的基础性作用发挥不够、队伍不稳定等问题,与乡村振兴战略的客观要求存在不同程度的差距.

1 乡土人才的内涵

1.1 乡土人才概念

乡土人才又称农村实用人才,是指扎根乡村一线,具有一定的知识、技能和创新精神的乡村振兴战略受益者和领头人,在促进产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等方面起到示范和带头作用,为当地农业和农村发展做出了积极贡献,并得到了社会的认可.

受区域文化、经济地理、教育培训等因素的影响,乡土人才主要特征体现在:一是土生土长.“乡”指乡村,“土”指泥土,引申为本土的、当地的、民间的,“乡土”的英文Vernacular 源自拉丁语Vernaculars,意为土生土长[1],蕴涵着寻常、朴实的意思.乡土人才了解当地实情,价值观念和思维方式能较好地适配当地人文环境,但眼界不够宽阔、相对自我封闭.二是实用性强.乡土人才在长期的生产经营实践和乡村社会管理中,不断地增长知识、积累经验、提升技能,在同样的资源环境下能做出突出业绩,具有较强的实用性,但知识更新较慢、发展后劲不足.三是群众认可.村村有能人、行行出状元,乡土人才类别丰富、遍布乡村各地,联系千家万户、示范效应显著,身边群众听得懂、信得过、记得住,具有较高威望,但分布广泛、难以发挥整体优势.

1.2 乡土人才分类

对乡土人才进行科学分类,有利于营造乡土人才队伍建设的良好社会环境、优化其数量和结构,推动乡土人才队伍建设走上常态化、规范化、制度化的轨道.

首先,根据农村实用人才的从业领域分类.农村实用人才分为新型职业农民(包括生产经营型、专业技能型和专业服务型)、技能带动型和社会服务型三类,并以新型职业农民中的生产经营型人才作为重点.其中,生产型人才指在种养、捕捞等领域有技术、有规模、有带动效应,农业收入占家庭总收入80%以上、能获取高于平均水平收益的人才;经营型人才指有经营管理能力、有规模、有带动效应的农业经营管理者和农村专业合作组织负责人、经纪人;技能带动型人才指在生态、设施农业或农村其他领域,具有设计、建筑、施工等方面的技能,并以此为主要经济来源、带领带动其他农民的能工巧匠;社会服务型人才指在乡村文化、体育、艺术、社会管理等领域提供服务的各类人才[2,3].

其次,根据乡村振兴战略总要求分类.乡土人才主要包括:农业科技推广人才和新型职业农民等乡村优势产业、特色产业或主导产业人才;山水林田湖草、人居环境综合治理和景观设计等生态宜居人才;思想道德建设、优秀传统文化传承等乡风文明人才;乡村发展规划与管理等治理人才;教育、医疗卫生、法律等增进农民福祉的生活富裕人才[4].

2 乡土人才队伍建设的意义

坚持党管人才原则、遵循各类乡土人才的特征和成长规律,盘活存量、促进增量,建设数量合理、结构优化、素质优良、后继有人的乡土人才队伍,对解决乡村治理空心化、能力空心化等问题具有重要的现实意义.

2.1 促进乡村存量人力资源开发

乡村人力资源开发是乡土人才队伍建设的基础和前提,乡土人才队伍建设是乡村人力资源开发的重点领域.大国小农背景下,乡土人才代表了先进生产力,是乡村人力资源中的中坚力量.发挥乡土人才的群体效应和联系千家万户的示范作用,引导资源优化配置,增进广大农民对乡村振兴成效的感知和获得感,实现包容性增长,从而逐步转变农民主体的小农地位,实现乡村人才开发从输血到造血、从外生到内生的演变,带动乡村人力资源整体开发.

2.2 促进乡村新型后备人才培养

以各地乡村经济、生态、文化、政治和民生“五位一体”全面推进的知识、能力和素质需求为依据,定位乡土人才培养目标,有利于加强三个层次的教育:一是抓好九年义务教育.通过特色课程开发、校园文化建设等举措,完善基础教育办学模式,将厚重的乡土文化融入乡村中小学校,调动广大青少年学习乡土技术的意愿.二是发展面向乡土人才需求的全日制职业教育和非全日制继续教育,推进乡土人才“学历、绿色证书、职业资格证”三位一体培养模式.三是农林院校将乡土人才纳入人才培养体系.创新定向培养模式,深化产、教、研融合和校企融合,同时选拔青年农民到农林院校进行相关专业训练,教、学、研、产密切协同,实现后备乡土人才的现代化转型.

3 乡土人才队伍建设的挑战

3.1 乡土人才价值的战略认识偏差

乡村振兴战略为乡土人才队伍建设工作指明了方向,突出高端引领、分类开发、示范先行、整体推进,以促进人才的规模、结构、素质与乡村振兴战略要求相适应.长期以来,乡土人才不同程度地游离在各级政府职能部门的视野之外,乡土人才底数不清、统计口径不统一,尚未形成统筹协调的服务管理模式.受到传统社会偏见的排斥,对乡土人才的选拔、培养、使用、评价、激励、开发和服务存在认识差异,未能充分发挥乡土人才在乡村振兴中的应有价值.同时,乡土人才自身综合素质参差不齐,受传统小农意识影响,不同程度地存在政策淡漠、生活封闭、市场意识淡化、新旧价值观失衡、等要靠思想严重等问题,一心埋头自家责任田,对提升自身能力觉悟不高,技能传帮带及示范效应微弱[5].

3.2 总量不足、结构不优、素质不高

2019年末我国城镇化率达60.60%,其中乡村人口5.5162亿、城镇人口8.4843亿.乡村就业人员3.3224亿、占总就业人员7.7471 亿的42.89%,其中第一产业就业人员1.9445 亿,占乡村就业人员的58.53%.2020年我国农村实用人才建设目标为1800 万,仅占乡村人口的3.26%、占乡村就业人员的5.42%,反映出乡土人才资源紧缺.

以湖南省某县村干部队伍为例,可以较好地反映乡村治理人才的基本状况.2020年该县面积2809 平方公里、人口72 万,现有乡镇14 个、筹建中的办事处1 个,行政村161 个、社区居委会32 个.161 个行政村村干部1214 名、党员1125 名,男性占78%、平均年龄51.8 周岁、初中及以下文化占24%,村干部原身份为村干部的占75%、原身份为致富能手和农村经纪人等方面人才的占23%(表1).村干部“一大三低”问题较为突出,老龄化、断层现象严重,整体接受能力下降、创新能力不足.

表1 湖南省某县行政村干部队伍基本情况

3.3 开发不充分、人才流失严重

(1)乡土人才培育与乡村振兴的需求脱节

现阶段乡土人才的培育主要是由各政府单位主导,由经过一定程序认定的教育培训机构组织实施,存在重制度轻机制、重形式轻评估、重数量轻质量等问题,培训内容转化为生产力的效率不高、培训效果不显著.各自为政的培训组织模式,如组织部门负责村两委干部培训、创业培训,新型职业农民由农广学校培训,容易导致目标不统一、内容缺体系、培训欠实效,人才培育与乡村各项事业发展不协调.同时,乡土人才的分类分层管理不到位,导致培训对象选拔不精准、培训内容不对口、培训方式缺乏针对性,甚至出现重复培训等现象.

(2)乡土人才开发政策不配套

长期以来,各级政府尚未将乡土人才纳入科学、规范的人才管理范畴,分类分层、组织体系零散不全,上下衔接、左右互动、共同推进的乡土人才工作格局尚未形成,难以发挥乡土人才的整体效应.乡土人才公平、公正、公开的选拔、培育、投入等制度供给不完善,人才资源市场配置与使用、评价、激励、开发与服务等机制保障不够,制约了乡土人才的成长和发展.

同时,农村人力资本优先投入机制欠保障.2019年农村居民交通和通信、教育文化娱乐、医疗保健等人力资本投入呈现良好增长势头(表2),但绝对量只占城市居民的51.07%.2018年普通小学、初中生均财政预算教育事业费分别为10566.29、15199.11 元,同比增长4%,但农村普通小学、初中生均财政预算教育事业分别为10102.94、13912.37 元,同比增长3%、少于平均水平一个百分点,说明农村基础教育投入有待加强.

表2 2019 城乡居民人均人力资本支出

(3)城乡经济社会发展的差距明显

长期二元制度和城市偏向发展战略导致城乡发展不平衡、乡村发展不充分.2019年我国第一、二、三产业的从业人员分别为1.9445、2.1304、3.6721 亿人,创造的GDP 分别为7.0467、38.6165、53.4233 万亿元,人均创造的GDP 分别为3.62、18.13、14.55 万元,农业劳动生产率整体处于较低水平.2019年城镇、乡村居民人均可支配收入分别为4.24、1.60 万元,2018年万人拥有城市、农村卫生技术人员分别为109、46 人,万人拥有城市、农村执业(助理)医师数分别为40、18 人,城乡收入和公共事业差距明显.

2019年末我国农民工人数2.9077 亿、21～50 岁农民工占73.4%、女性占35.1%、中西部地区农民工输出1.7670 亿大于就业1.2396 亿,其中农村外出务工劳动力人数1.7425 亿、月平均收入3962 元/人.农业比较效益较低,乡村就业机会、生活生产设施、公共服务、社会事业普遍处于弱势地位,城市对乡村人才的虹吸效应显著,乡村青壮年劳动力基本外出务工,乡村振兴的内生动力不足.

4 乡土人才队伍建设的主要路径

4.1 完善分类管理、建立乡土人才组织体系

不同类型、层次乡土人才群体的差异化核心利益诉求,是乡土人才发挥作用的关键影响因素,也是乡土人才队伍建设的出发点[6].需要坚持党管人才的原则,建立党委统一领导、组织部牵头抓总,农业农村部门具体负责,人社、科教文卫、财政、发改等部门协同配合,共青团、妇联等人民团体广泛参与的大部门工作体制.通过对乡土人才的分类、分层管理,由相应政府职能部门形成合力,以满足各地乡土人才的主导需求.

明确各级政府部门的职责范围,形成省、市、县,再延伸到乡的四级乡土人才管理机构以及可操作的管理模式.农业农村部门负责制定各领域乡村振兴战略规划,在相关部门的协作和乡土人才参与下,分类、分层完善乡土人才队伍规划.强化乡土人才的认定制度、任用制度、教育和培训制度、能力提升制度、考核与奖励制度、职称评定制度、社会保障制度、金融服务制度、经费投入制度等,从而保障乡土人才队伍建设的制度供给[7,8].

各级人社部门发挥人才管理的职能优势,将乡土人才提升到与专业技术人员、公务员同等的地位,形成人社部门归总、涉农部门各司其职、乡镇党委具体落实的管理模式.定期开展乡土人才资源调研,分门别类规范乡土人才认证统计工作,实行能力评估、业绩认定动态管理.优化各类乡土人才选拔、管理的政策体系,营造有利于乡土人才成长和发展的良好氛围.借助专业的乡土人才管理和决策信息系统,丰富乡土人才队伍建设的基础数据,实现乡土人才的数据统计、规划、选拔、评价以及政策文件的信息化管理[9].

围绕乡村振兴战略规划,建立各类乡土人才专业协会,构建乡土人才队伍的组织平台.以协会为单位,定期计划、实施、评价并反馈乡土人才在乡村振兴各领域的贡献,作为乡土人才选拔、使用、职称评聘等的依据,促成协会成员的行为规范,实现政府职能部门人才服务和乡土人才实际需求的有效对接.

4.2 完善培育机制、提高乡土人才专业素质

一是确立培育目标、建立人才培育的内容体系.以乡村振兴各项重点工作和规划指标为导向,遵循不同类型、不同层次乡土人才的成长规律,因地制宜制定人才业绩标准、行为规范,确立相应的培养目标.总结各地乡土人才培育的好经验、好做法,挖掘典型案例、提炼成功模式,形成产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等各领域乡土人才的梯次培训资源,构建实用性、针对性、标准化的培训内容体系以及相配套的考核评估制度.

二是整合培训主体、完善人才的培训机制.以政府为主导,依托各级党校、科研院所、农林院校、国家开放大学、农业广播学校、农技推广机构、龙头企业、农民合作社、示范基地等培训主体,评估线上与线下、定向委托与非定向培训、集中培训和经常性教育、课堂与现场培训、走出去与请进来等培训方式的差异性绩效,以及不同地区培训成本、效果差异,形成“政研学产”合作的有效培训机制.例如,吸纳杰出乡土人才进入科研院校的专家组,以研代训提高乡土人才的综合能力;组织优秀乡土人才赴标杆地区交流学习,开阔眼界与视野;以农业产业化龙头企业、一村一品、创新创业示范户为依托,建立乡土人才培训示范基地;加强全国农业科教云平台、云上智农App 等信息化教学,保障知识供给与乡土人才发展需求相平衡,支持碎片化、泛在学习,弥补乡土人才知识赤字.

三是发挥协会作用、解决人才的实际困难.打破地域界限,根据乡土人才的专业类别,组建跨区域的专业合作社、行业协会.根据乡村振兴战略规划的需要,定期或不定期举办研讨活动,加强国内外相互交流与协作,发现问题、总结经验、形成科学规律,做到学其所需、学以致用、用有所成.发挥协会的枢纽作用,对接政府主管职能部门,为乡土人才提供政策、信息、技术、资金等方面一站式服务,帮助解决乡土人才的现实难题.

四是加大专项投入、保障人才的培育经费.各级政府首先要认识乡土人才队伍建设的基础性、公益性和社会性,树立以人为中心的乡村工作理念,承担相应的责任和义务.把乡土人才纳入各级人才培养计划并予以重点支持,加大乡土人才培训与开发的经费投入,设立乡土人才发展专项资金.各级财政部门将乡土人才培训与开发经费纳入当地人才开发经费总预算,鼓励社会各界和民间资本参与乡土人才的开发和培养,建立起政府、社会、单位和个人共同投入的人才开发机制.

4.3 完善市场机制、扩大乡土人才示范效应

为促进各类、各层次乡土人才对职业角色和乡村振兴战略成员角色投入认知、情感和体力,为乡村振兴做出战略贡献,需要充分发挥市场配置乡土人才资源的作用.将各类乡土人才整合为省、市、县、乡等不同层次的人才资源,按照就地、就近、方便的原则,分门别类建立乡土人才信息库.

依托县级人才市场,将乡土人才纳入城市人才市场、劳动力市场进行统一管理,建立集选拔、配置、培训、交流、开发等功能于一体的城乡融合人才市场体系,实行县域内乡土人才统筹培养、使用制度.开通乡土人才市场服务热线和“农信通”等短信服务平台,解答乡村振兴的实际问题.组织乡土人才服务团队,建立乡土人才的结对帮扶机制,通过现场指导帮扶、言传身教等多种形式传授乡村振兴的实践经验.设置乡土人才“一站式”服务平台,为各类乡土人才提供政策咨询、制度解读、经营计划、融资对接和业务办理等全方位服务.

4.4 完善激励机制、激发乡土人才内在活力

以能力为基础,业绩为重点,设计规范有效的乡土人才评价认定体系.基于各地乡土人才的激励偏好,坚持经济激励和非经济激励相结合的原则,建立以政府奖励为导向、社会认可为主体的乡土人才激励体系,充分发挥经济利益和社会荣誉的双重激励作用.

首先是经济激励.一是各项强农、惠农、富农政策向乡土人才倾斜,提高农业支持保护措施的针对性和实效性.二是支持乡土人才创新创业、领跑带富,进行科研开发、咨询服务、技术推广、兴办实体,在创业培训、项目立项、技术支持、学习进修、土地流转、用水用电、税费优惠、生产资料、金融和市场服务等方面,优先享受各有关部门的政策倾斜.三是保护知识产权与合法财产,重奖在科技开发与应用中取得重大经济和社会效益的乡土人才.四是设立乡土人才职称补贴基金和社保优待政策,为乡土人才成长提供基本的中长期保障.

其次是非经济激励.一是加大各级拔尖乡土人才的表彰奖励力度.广泛宣传乡土人才先进事迹,增强乡土人才的荣誉感和社会责任感,扩大乡土人才的影响力和感召力,营造乡土人才培养和成长的良好舆论氛围.二是完善乡土人才技术职称和技能等级鉴定制度,开展多种形式的技能竞赛,营造比学赶超的良好氛围.对一线工作的乡土人才给予转正定级的特别政策,对取得高技术职称和高技能等级的乡土人才优先提供培训、评优.三是提高乡土人才的政治待遇.根据工作需要和本人条件,按程序聘用优秀乡土人才担任领导职务,以增强基层组织的领导能力,增进乡土人才的使命感.或者吸纳乡土人才加入基层党组织,以党员身份获得乡村治理话语权.或优先推荐县乡人大代表、政协委员候选人,实现对乡土人才的“政治吸纳”.四是继续加大乡村基础设施、公共服务、社会事业的投入,致力于城乡基本公共服务均等化,为乡土人才创造良好的生活、发展环境.