“八统一”打造浙江省“互联网+监管”新模式

文｜浙江省大数据发展中心 王宏宇/浙江省政府办公厅 吴仲铠

一、引言

为深化“最多跑一次”改革，推进政府数字化转型，打造“整体智治、唯实惟先”现代政府，浙江省基于国家“互联网+监管”试点要求构建全省一体化“互联网+监管”系统，在“互联网+监管”的改革实践中，逐步形成以统一事项目录、统一执法主体库、统一监管对象库、统一执法检查系统、统一处罚办案系统、统一风险预警中心、统一业务协同中心、统一数据标准“八统一”为抓手，从监管事项、监管数据、创新监管方式等方面，进一步健全工作机制、优化监管系统、加强执法监督和深化监管科技应用，推动实现事中事后监管规范化、精准化、智能化，打造“互联网+监管”浙江模式。

二、“八统一”模式

图1 浙江省“互联网+监管”“八统一”模式

“八统一”是浙江省近年来监管工作开展的实践与经验，与一体化“互联网+监管”系统建设紧密相连，有效推动跨地区跨部门的信息共享共用和业务协同监管，提升对监管数据的综合分析能力，及时发现风险和问题苗头。“八统一”模式覆盖事项目录、执法主体库、监管对象库、执法检查系统、处罚办案系统、风险预警中心、业务协同中心和数据标准，整体系统结构见图1。

（一）统一事项目录，形成全面覆盖、权责统一的监管事项“一张清单”

基于国家发布的监管事项目录清单，浙江按照最小颗粒度的要求，以权力事项清单为基础，对全省各级各领域执法监管事项进行精细化梳理，实现监管事项目录清单与权力清单、国家监管事项清单的衔接。形成全省监管事项目录“一张清单”，统一全省监管事项目录、统一监管事项管理，是省“互联网+监管”系统汇聚监管信息、实现监管事项全覆盖的重要基础。

同时，依托全省监管事项目录“一张清单”，进一步实现检查表单的灵活配置，可根据实施清单组合形成相应执法检查任务的检查表单，自动匹配应检查内容，执法人员可在应用模块快速、便捷录入检查数据，有效提高了执法活动即时性和规范性。

（二）统一执法主体库，集中归集执法人员信息、实现执法证件智能管理

对执法人员信息统一汇聚、统一管理，归集、增补全省行政执法人员信息，确保入库执法人员具备相应部门授权的执法资格，加强规范执法人员，明确“由谁监管”的问题。同时人员登记照片、签名等关键信息,为全流程电子文书提供支持。

在统一执法主体库基础上，进一步加强执法证件统一管理，实现行政执法证件全部电子化，有效解决传统纸质执法证件更新不及时、核验不便捷、制件成本高、废件回收难等管理问题，并通过“浙政钉”绑定执法人员信息，执法人员进行执法活动时可随时随地电子亮证、扫码查证、便捷用证。

（三）统一监管对象库，全面汇聚监管对象信息、加强与监管事项关联

通过建立统一监管对象库，对全省企业、特定自然人、个体工商户等监管对象信息统一汇聚、统一管理，并明确监管对象行业类别，通过监管对象与事项关联，构建法定监管事项到监管对象的有效映射与精确索引，有利于监管事项的有效落地和监管对象的高效管理，明确“谁监管我（企业）”、“我（政府）监管谁”以及“监管什么”的问题。同时，“双随机、一公开”监管是基于监管对象库进行随机抽取，统一监管对象库为“双随机、一公开”监管随机抽取检查对象、以及抽查方式优化等提供了数据基础。

（四）统一执法检查系统，规范执法检查流程、提高行政执法效能

在统一监管事项目录、监管对象库和执法主体库基础上，浙江按照通用与专业相结合的工作思路，建设全省统一执法检查系统，明确一套通用执法表单、执法流程，并同步兼容特殊行业部门的特定业务，切实覆盖省市县三级行政执法检查业务。在应用方面，通过“掌上端＋PC 端”组合应用方式来满足执法主体的“通用+专业”监管业务需求，掌上执法平台承载一套通用执法流程，涉及有关行业部门特定业务需求时，可由掌上平台切换到PC 端，完成专业笔录、绘图等特定操作，并通过PC 端实现与特殊行业部门的专业监管系统对接。

同时，将统一执法检查系统应用于“双随机、一公开”监管，固化全省双随机监管业务流程，解决了传统监管方式下存在的地方、部门自主定义执法检查、主观选择监管范围等不规范现象，确保行政执法监管公平公正、规范统一。

（五）统一处罚办案系统，规范通用处罚办案流程、持续扩展应用覆盖面

对事中事后监管的事后处罚，浙江采用“1+N”模式，建设全省统一处罚办案系统，除10 个部门自建处罚系统外，其余28个部门使用一套统一的处罚办案系统，并按照案源登记、调查取证、处罚告知、处罚决定、处罚执行、归档等流程，统一通用处罚办案程序和相应岗位文书规范，解决过去地方自建处罚办案系统存在标准不统一、数据不通、业务难协同等问题。同时，加强移动执法服务建设，通过统一掌上办案，实现推进简易处罚线上处理，实现执法全链条在移动端的闭环。

（六）统一风险预警处置中心，横向打破行业“闭环应用”模式、加强风险研判和预测预警

在风险监测预警系统基础上，接入行业专项风险系统，建设统一风险预警处置中心，实现风险信息与各监管部门精准关联，确保风险分析结果与线索数据及时、准确推送至相关业务部门，部门实时反馈风险处置结果，从监管风险任务发起、接收到处置、反馈，完成全过程在线跟踪管理,解决过去因行业各自进行闭环而导致难以对其处置过程有效监督的问题，切实掌握区域和行业风险特点，提升监管精准性。

（七）统一业务协同中心，实现系统互联互通、形成权威高效执法体系

打通基层治理平台、统一投诉举报平台等公共应用平台，实现与执法系统、办案系统等互联互通。加强场景化投诉举报监管梳理，整理如市场监管（假冒伪劣）、违章建筑、医疗美容、建筑工地等领域由投诉举报转执法监管的具体业务规则、流程和典型案例，实现落地应用。同时，基于统一业务协同中心，跨省级、跨区域、跨部门联合监管任务可通过一个平台进行派发，进一步促进部门联动执法，为打破区域壁垒、创新区域协同监管方式打下基础。

（八）统一数据标准，促进监管数据整合汇聚、实现监管数据全链条管理

构建“互联网+监管”数据标准，基于执法监管事项清单、监测预警事项清单、执法人员、监管对象、执法检查、投诉举报、风险监测、效能监察评价等信息，在国家监管数据标准基础上制定浙江省“互联网+监管”系统数据标准，规范不同地区、不同部门、不同系统的监管数据定义、数据格式等内容，根据统一数据标准进行监管主题库建设，抽取、汇聚各类监管数据，对数据进行实时清洗和治理，提升监管数据的实效性、准确性和完整性。

三、“八统一”实践与存在问题

结合“八统一”模式试点应用，笔者对相关领域案例调研，并对目前监管工作中存在的问题进行总结分析。

（九）应用实践

图2 统一处罚办案系统流程

在风险预警领域，构建涉众型经济犯罪监测研判平台，打通互联网、政务网、公安网“三张网”，联动公安、市场监管、金融办、人行形成四支队伍，开展对涉众型经济犯罪的监测研判，特别是网贷风险机构的核查处置，已有效立案打击了一批违法机构。在智能监管领域，已在医疗废弃物监管、交通运输监管、污染源监管、药品监管防控等方面试点智能监管应用，如上线医疗废弃物智能监管系统实现智能办案，上线道路运输综合监管平台实现货运、公交、出租、驾培、客运、维修联网监控等。在信用监管领域，依托医保基金监管“两试点一示范”国家试点建设，探索在医保基金监管方面的信用监管创新应用，温州通过平台接入医院、卫生院，完成工作的多部门联动，医保医师违规行为同比下降5成，医保基金支出审核剔除率同比下降6 成。

（十）存在问题

“八统一”模式在试点应用中相继取得阶段性成果，但也显现出一些问题：

一是智能监管未形成预期效果。“互联网+监管”是实现综合监管的有效手段，结合信用监管、风险监管等创新理念，各部门积极探索智能监管方式，但由于相关技术局限，还存在取证图像不清晰、取证数据缺失、风险模型不够完善等问题，影响智能监管的实际成效。

二是监管数据二次分析应用有待加强。各行业每年产生大量监管数据，覆盖各条线、各层级、各地区，但个别部门对数据分析不够重视，业务监控指标还有待丰富，靶向性还有待完善，部门行业信息化发展程度不均衡，业务数据归集的时效性、准确性、完整性有待提升，未完全发挥出数据的价值。

三是配套的监管机制需破题。创新的监管方式必然带来合法性问题。从过去的准入监管到过程监管、从单一部门监管到牵头行业监管转变带来挑战，亟待增强相关法律法规的适用性。

四、“八统一”模式下完善监管措施建议

“八统一”是浙江省“互联网+监管”改革实践的重要路径，是深化“放管服”改革中探索出的创新监管模式,在实际应用中已初显成效，面对现阶段存在的问题，建议可从以下方面进一步完善监管措施。

（十一）重视智能监管技术研究和实践应用

在视频监控资源融合基础上，重视图像处理技术完善与优化，增强对图像有用信息的分析与挖掘，切实提高非现场远程监管和取证能力。对现有行业风险模型，继续探索集成运用的有效场景，同时为应对不断演变的新型风险构建新的预警模型，提升风险预警能力。

（十二）加强全行业范围内多源数据综合分析

加快监管数据标准研制和实施，提升监管业务数据归集时效和归集数据质量，确保底层数据准确、完整。重视部门行业信息化发展平衡，基于统一数据平台支撑，提高意识较薄弱部门的数据思维，促进从“经验”向“数据”决策的思维转变。推动部门业务监控指标扩展，依托有效的数据分析处理，从繁多庞杂的多源数据中建立起数据驱动的业务逻辑关联，增强监管靶向性和精准性。

（十三）加快研究出台适应监管新需求的法律法规

按照“法无授权不可为”的原则，政府部门在监管方式和程序上要积极研究法律法规的适用性，对于行业监管的制度创新要加速，主管部门可以通过部门条例帮助新型监管方式破题，降低基层在实际执法过程中的法律风险。

五、结语

“互联网+监管”改革的探索在浙江已经从点上突破迈向链上联动，本文基于浙江省“互联网+监管”建设的实践和阶段性成果，总结出上述八个统一，它们是相辅相成的，在改革过程中，缺任何一环，对其他的成效都会打折扣或者无法实现。笔者认为在围绕完善“双随机、一公开”监管这一基本监管方式基础上，信息化如何更好的赋能，在解决公平的同时，保证质量；以及审管衔接，推动从“严进宽管”向“宽进严管”转变，为“证照分离”改革保驾护航，都是“互联网+监管”改革今后的重点方向。另外，医保基金领域因其业务特殊性，传统现场执法方式无法实现监管的全覆盖，现有医保基金监管方式如何实现向全方位、全流程、全环节智能监控转变上仍大有文章可做。