烟草税的设计、政策效应与优化路径

黄 勉 王 健 寇磊鹏

一、引言

烟草危害是世界最严重的公共卫生问题之一，过度消费烟草制品，在给人类健康造成威胁的同时，也给社会带来巨大经济负担。烟草消费是导致非传染性疾病的重要因素，据世界卫生组织报告，吸烟所致的各项疾病，致使每3 个吸烟者中就有1人丧生。作为最大的健康风险之一，烟草消费所导致的过早死亡和疾病所占比很大，且这一比例仍在不断上升。持续消费任何数量的烟草都会造成严重的健康问题，其中许多问题在多年后才显现出来。吸烟会导致平均寿命缩短整整10年，至少有一半的终生吸烟者会在70 岁之前死亡①。每年有800 万人死于吸烟或烟草接触，占全球死亡人数的 13%②。同时，烟草消费造成了医疗保健成本的巨额增长。2012年，全球吸烟造成的经济损失估计超过1.4 万亿美元，相当于GDP 的1.8%，其中4220 亿美元用于治疗吸烟引起的疾病，1 万亿美元源于生产力损失③。在中低收入国家，吸烟所致的死亡缩短了成年人工龄，造成劳动生产率的降低。减少烟草消费既能有效防止非传染性疾病，维护人类健康，也是削减医疗费用支出、减轻社会经济负担的要求。

中国的卷烟产量和消费量均为世界第一，也是世界上吸烟人数最多的国家，有超3 亿烟民，每年因吸烟和二手烟导致的死亡人数超过120 万④。2018年中国15 岁及以上人群吸烟率为26.6%。《“健康中国2030”规划纲要》要求全面推进控烟履约，提出“到2030年，15 岁以上人群吸烟率降低到20%”的控烟目标。

《世界卫生组织烟草控制框架公约》 （FCTC）提出，征收烟草税、调整烟草价格可以使烟草消费显著减少，呼吁各国通过税收政策和价格措施对烟草需求和消费进行控制。许多研究表明，征收烟草消费税能显著降低烟草消费，在中低收入国家，烟草价格上涨10%会导致烟草消费下降5%。由于大多数吸烟者在年轻时开始吸烟，而年轻人对价格上涨更敏感，提高烟草税能一定程度上阻止年轻人养成吸烟习惯，从而减少吸烟人数⑤。2015年，我国首次实现税价联动，卷烟税占零售价格的比重由52%提高到56%。这虽是一项进步，但与世界卫生组织建议的70%比重相比仍有较大差距。2019年7月，国务院印发《关于实施健康中国行动的意见》，将“实施控烟行动”作为15 个重大专项行动之一，提出“研究利用税收、价格调节等综合手段，提高控烟成效。”

二、制度设计与实践

（一）国际经验

世界卫生组织建议提高烟草消费税至少占零售价格比重的70%。世界上各个国家烟草税的征收形式不尽相同，主要分为从价税、从量税、从价与从量相结合的混合征税三种形式。在控烟效果方面，单一税率的从量税优于从价税和多层税率的从量税。单一税率的从量税提高了所有卷烟的价格，从而减少了吸烟者因税率提高而消费较低价格烟草制品的行为，提高了其戒烟的可能性。

英国是烟草税税率最高的国家之一，其烟草消费税包含从价税和从量税，另外还开征增值税。英国的烟草税率在过去30年中多次上调。从价税自2011年以来维持在16.5%不变，从量税则自2010年始，以每年3%至8%的增长率上升。在2017年，英国烟草从量税超200 英镑/千件。增加消费税有助于减少烟草消费。数据显示，自2010年起，英国的总烟草消费量和人均烟草消费量均显著下降⑥。

美国从1942年12 月1 日起对烟草征收消费税，实行联邦、州和地方三级政府分别课税的分税制。美国联邦对卷烟实行按支征收的从量消费税，各州和部分城市也有权征收烟草税。2009年4 月1日，联邦卷烟税增加了62 美分至每包1.01 美元，这使得2009年香烟包装的销售额下降了8.3%，创下了自1932年以来的最大降幅⑦。研究发现，2009年联邦烟草税的增加，使得30 天内吸烟的学生比例下降了9.7%到13.3%⑧；而联邦卷烟税收入从提税前12 个月的68 亿美元，增加到提税后12 个月的155 亿美元，增加了129%。2018年美国疾病控制和预防中心的调查数据显示，美国成年人的吸烟率下降至14%，达到历史最低点。

日本从1985年起，对烟草同时征收从价税和从量税，1989年改为只征收从量税，之后分别于1998年、2003年、2006年、2010年进行了 4 次增税，从量税达到12.244 日元/支。日本的卷烟销量在1996年达到顶峰的3483 亿支，但随着日本成年人口的减少及控烟形势的趋紧，卷烟销量以2%—5%的比率逐年减少，在2015年降低至1833 亿支。2015年，日本的烟草税收总额为21857 亿日元 (约合1178 亿人民币)，占当年全国财政收入的2.2%，可见烟草税仍是日本国家税收的重要来源。2017年，日本政府宣布将从2018年10 月起，用4年时间对每根香烟增税3 日元。

（二）中国实践

1.我国烟草税制的发展历程

烟叶税、消费税、增值税以及以消费税为依据征收的其他费用组成了我国现有的烟草税体系。我国烟草制品的最大税源是消费税，因此在很大程度上，调整消费税即可改变税负水平。

我国于1994年确定烟草消费税制，随后分别在1998年、2001年、2009年、2015年进行了四次调整。1994年，我国实行分税制改革，新增了烟草消费税，税率根据1991年到1993年的税收情况制定，以出厂价征收40%。1998年，为了促进烟草产品的结构合理化，我国进行了烟草消费税改革，按照产品等级征收差别税率，一、二、三类烟的税率均有提高，四、五类烟的税率则有所降低。2001年，我国对计税基价、计税方式和税率进行了调整。三档改成两档，关于每标准条调拨价格，50 元以上的税率为45%，50 元以下则为30%；实际调拨价格由税务部门制定，从价征税；从量与从价相结合替代了从价征收。2009年，国家税务总局发布《关于调整烟产品消费税政策的通知》，上调了卷烟和雪茄的烟草税率，甲类卷烟上调幅度最大。在2015年，一包卷烟的烟草消费税占零售价格比高达65.6%，超过了世界均值，我国卷烟销量大幅下滑。根据TSXSIM Model，2015年的税率调整使我国一年内的吸烟人数减少了500 多万人。然而，对外经济贸易大学2016年的一项研究表明，从全国范围看，我国一包卷烟的平均价格不到15 元，仍处于较低水平⑨。

2.我国烟草税制存在的问题

在税收政策方面，首先，我国烟草消费税的税负水平较低，税负增速慢于烟草支付能力的增速。在全球195 个国家中，我国的烟草消费税占烟草零售价的比重排在第95 位，烟草总体税收负担排在第99 位。当烟草税负较低时，烟草相对价格偏低，不利于抑制烟草消费⑩。第二，从量税的比重不高。相比从价税，提高从量税能更明显地提高低档烟草的税负，更直接地体现减少烟草消费的效益。第三，征税环节待优化。由于地方政府利益与烟草行业发展存在关联，在烟草零售环节进行征税，税收将由销售引致转化为生产引致，削弱地方政府发展本地烟草生产的积极性。第四，烟叶税不符合我国国情，既在一定程度上诱使烟草种植，也加重了烟农的负担。

目前我国缺乏有效的税收征管机制。在烟草市场巨额利润的驱动下，部分企业铤而走险，使低价劣质烟流入市场。2016年，我国查处了近四千起涉及5 万元以上的假烟案件，查获假烟十七多万件、走私烟十一多万件。此外，我国税价联动机制不畅。虽然国家上调了从价税，增加了从量税，但是税收负担被烟草部门内化，在调整调批差率和批零差率后，纳税基数减少，烟草价格不随烟草税的提高而明显增加。从征税效果上看，我国以税控烟整体乏力，控烟效果缺乏持续性。烟草消费虽在税率提高后有所下降，但在两年后，销量又恢复正增长。

三、加征烟草税的社会经济效应

（一）烟草税与就业

对于加征烟草税，不赞成者认为，由于很多人受雇于烟草种植加工和分销行业，加税将导致大量失业。而赞成者认为，烟草存在的经济性并不等于对烟草产生经济性依赖，真正的烟草依赖性行业只有烟草种植、烟叶烘干和储存以及烟草制品加工等。虽然高昂的烟草税将导致民众对烟草制品的需求骤减，连带引发相关行业的就业损失，但这些损失将被其他行业的新增就业所抵消。加征烟草税后，吸烟者由于减少吸烟而减少的消费，并不会直接消失在经济中，而是会花费在其他商品上，从而为其他行业新增就业。同时，政府通过加征烟草税新增的税收收入也将在其他行业创造就业机会。

对于烟草依赖性行业，可采用一种过渡方案，即将烟草种植与加工过渡为其他经济活动。例如，将提高烟草税带来的部分新增财政收入用于支持农民种植多样化作物、对烟草制品加工从业者进行再培训等。

（二）烟草税与吸烟的负外部性

吸烟既带来巨大的直接成本，也带来较大的间接成本，如吸烟引起的疾病和死亡所致的生产力损失、吸烟引发火灾所致的经济损失、烟草行业环境污染造成的经济损失等。研究发现，吸烟最主要的间接成本是吸烟早死损失和被动吸烟成本。

吸烟行为所导致的的社会成本包括环境污染、损害被动吸入二手烟人群的健康成本等，而私人成本仅包含卷烟价格。由于吸烟者并未承担其私人成本以外的社会成本，导致了负外部性，造成了严重的社会福利损失。在贫困家庭，吸烟不仅损害吸烟者自身的健康，也增大了家庭的生活经济压力。过度的烟草消费使家庭生活质量下降，使医疗、教育等其他生活支出减少，这阻碍了社会的良性发展。

（三）烟草税与贫困

提高烟草税的另一问题是会给穷人造成负担。在有些国家，烟草税的设计在一定程度上以降低某些烟草品牌或产品的价格、减轻穷人的消费负担为目的。然而这些政策执行效果往往适得其反，非但未能实现“扶贫”预期，反而使低收入者消费更多烟草，增加其经济负担，加剧贫困。当更多资金被用于消费烟草制品，食品、住房、教育和卫生保健等基本需求则更难得到满足。

相对于高收入人群，低收入人群的烟草消费对价格更敏感。香烟税的提高对于高收入人群的影响较小，而会显著降低低收入人群的烟草消费。考虑到提高烟草税对贫困人群的影响，政府可以将增税所得的新增财政收入用于为贫困人群提供更多社会福利，用烟草税收助力扶贫。

（四）烟草税与香烟的需求价格弹性

香烟的需求价格弹性是衡量消费者对香烟价格敏感程度的核心指标。需求价格弹性越高，则通过提高烟草税、进而提高价格所产生的抑制消费的作用越大。不同收入群体对于香烟的需求价格弹性不同，高收入群体的需求不易受到烟草价格的影响，需求价格弹性较小；而低收入群体烟草需求的价格弹性较大。在中国，高收入人群的需求价格弹性是正数，即香烟价格提高，人们对香烟的需求量反而增加。相反，由于香烟价格和档次的多样性，加征烟草税导致的烟草制品价格上升，可能使中低收入人群转而购买价格相对低廉的烟草制品。

对烟草的依赖程度也是影响需求价格弹性的重要因素。由于人体对烟草存在“成瘾性”，烟龄越长，烟民对于烟草制品的生理和心理依赖越强，故烟龄较长者往往对香烟的价格上升不敏感。而烟龄较短者，由于对烟草的依赖程度相对较低，在因加征烟草消费税而导致烟草价格上升时，可能引发其减少购买香烟甚至戒烟。

四、烟草税制的优化路径

（一）税种的优化

将烟草税合并至消费税中，并成为中央税，可以消除地方财政对于烟草税的依赖性，在减少各地烟草作物种植的同时，增加中央财政收入。在现阶段，我国实施的烟草税是一种典型的地方税，为减小对地方财政收入的影响，历次烟草税改革往往偏好阻力最小的方案。将烟草税由地方税转为中央税，虽然可能导致部分地方财政缺口，但也倒逼其进行改革式创新，从根本上转变种烟脱贫的发展模式。同时，中央政府也可以根据“替代财源的财政补偿原则”，设置过渡性转移支付措施予以帮助。

（二）征税对象的优化

在征税对象方面，应特别注意对电子烟、加热不燃烧烟草制品等新型烟草制品的征税问题。近年来，新型烟草制品的消费量明显增加。2013年至2018年，全球电子烟的销售额由49.21 亿美元增长到145.2 亿美元，年均复合增长率达到24.16%；加热不燃烧烟草制品销售额从0.05 亿美元增长到102亿美元，年均复合增长率达到359.12%。在不同国家，电子烟的定义与性质有所不同，包括烟草制品、一般消费品和医疗产品等。据世界银行的统计数据，截至2019年4 月，全球有26 个国家将电子烟纳入消费税征收范围，包括烟具、烟油等在内的电子烟组成部分都可作为课税对象。在各国对新型烟草制品监管力度逐渐加强的背景下，我国应当开展新型烟草制品征税的立法调研工作，明确电子烟等新型烟草制品的性质，考虑以征税方式加以管控。

（三）征税环节的优化

目前我国烟草消费税的征收环节包括生产环节和批发环节，生产环节占据主导地位。在2015年进行的烟草消费税改革中，国家已开始对批发环节进行重点管控，在提高税收的同时加强对烟草的管控力度。但2015年改革未将生产和批发两环节结合考虑，未从根本上解决烟草消费税与国家控烟力度之间的问题。将生产和批发环节的消费税进行合并征收，是烟草消费税改革的一项可行尝试，能在控制征收成本和管理成本的前提下，发挥消费税调节烟草价格的控烟作用。

（四）税率的优化

为促进烟草税对烟草消费的调节作用，应进一步提高从价税的比例税率和从量税的定额税率。卷烟的可负担性取决于烟草价格和消费者收入，在价税联动的前提下，提高烟草消费税以提升烟草制品价格，能降低烟草制品的可负担性，减少烟草消费；而消费者收入的增加将提高烟草制品的可负担性，增加烟草消费。只有当烟草税率与烟草价格的提高速度快于居民收入的增长速度时，才会降低烟草制品的可负担性，实现对烟草制品的有效控制。

当以从量税为主导时，较高的通胀率将侵蚀定额税率。为实现以税控烟，必须根据通胀程度和居民收入水平定期调节烟草税率，可借鉴国外经验，建立税率调整的常态化机制。

在税率结构方面，应简化烟草制品的从价税而偏重从量税。这已成为全球烟草税制度的一大趋势。在加征烟草税时，相对简便的税制降低了消费者购买低价烟以替代高价烟的可能性，也更易于防止相关从业者通过操控价格的方式，减小税收调控的效果。

（五）优化烟草定价机制以实现税价联动

杨志勇的研究指出，上调烟草税可以通过烟草价格上涨这一路径来抑制我国烟草行业的消费量。我国2009年实施的烟草税改革并未达到抑制烟草制品消费的效果，其主要原因是烟草公司内部消化了增加的烟草税成本，使烟草零售价未产生明显变化，进而维持了烟草制品消费量。烟草专卖局和烟草公司之间的政企不分，严重影响了对烟草行业的管控效果。为此，我国应改革烟草专卖体制，严格实行政企分离，阻断商业利益对行政部门的影响，确保控烟措施的制定和有效实施。同时，为实现价税联动，必须推进烟草制品的市场化改革，要求烟草制品价格遵循市场定价规律，使加征的烟草消费税通过价格作为传导，达到减少烟草消费、有效控烟的目的。

（六）确保税收公平

目前各国烟草税以流转税为主要形式。由于低收入吸烟者相对高收入吸烟者更多，烟草税具有一定的累退性质，低收入者承担了更大的税收负担。烟草制品的需求价格弹性显著受消费者收入的影响，由于烟草制品消费存在成瘾性，烟草税率的提高可能很难改变吸烟者的消费偏好，甚至使低收入吸烟者将原本的基本生活开支用于烟草消费上，进一步加重低收入人群的税收负担。因此，在完善烟草税制度时，必须充分考虑收入和公平效应，使烟草税与国家整体税制相协调，实行累进税率，遵循税收公平原则。

注释：

① P.Jha, M.MacLennan, F.J.Chaloupka, Global Hazards of Tobacco and the Benefits of Smoking Cessation and Tobacco Taxes, The World Bank, 2015, pp.176-179.

②Collaborators GRF, Global, Regional, and National Comparative Risk Assessment of 84 Behavioral, Environmental and Occupational, and Metabolic Risks or Clusters of Risks for 195 Countries and Territories, 1990-2017: A Systematic Analysis for the Global Burden of Disease Study 2017, Lancet, 2018, 390(10100), pp.1923-1994.

③ M.Goodchild, N.Nargis, Tursan d’Espaignet, Global Economic Cost of Smoking-Attributable Diseases, Tobacco Control, 2017, 27(1), pp.58-64.

④World Bank Group, Tobacco Tax Reform at the Crossroads of Health and Development—A Multisectoral Perspective, Washington DC: The World Bank, 2017, pp.17-60.

⑤World Health Organization, WHO Technical Manual on Tobacco Tax Administration, Geneva: World Health Organization, 2010, pp.2-4.

⑥World Bank Group, Economics of Tobacco Taxation Toolkit, Washington DC: The World Bank, 2018, p.168.

⑦ 肖莹莹：《经济然机下各国加大控烟力度》，《经济参考报》2009年8 月 10 日。

⑧J.Huang, F.J.Chaloupka, The Impact of the 2009 Federal Tobacco Excise Tax Increase on Youth Tobacco Use, National Bureau of Economic Research Working Paper,2012, p.25.

⑨ 郑榕、王洋、胡筱：《烟草税：理论、制度设计与政策实践》，《财经智库》2016年第6期。

⑩ 马蔡琛、朱旭阳：《“以税控烟”视角的烟草税制改革》，《税务研究》2017年第9期。