BBNJ协定下中国参与公海渔业资源养护的可行性路径探析

姜秀敏，陈 坚

(海南大学 公共管理学院，海口 570228；大连海事大学 公共管理与人文艺术学院，辽宁 大连 116026)

随着气候变化和人类对海洋的逐步开发，约占海洋总表面积64%的国家管辖范围以外海域(Area Beyond National Jurisdiction，以下简称ABNJ)成为海洋治理中重要的目标对象。ABNJ囊括了全球最具价值的海洋生态系统。为了有效养护和可持续利用这些ABNJ生态资源，国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(Biodiversity of Area Beyond National Jurisdiction，以下简称BBNJ)谈判成为国家间进行秩序调整和利益博弈的主要工具。目前，BBNJ协定特设工作组和筹备委员会的任务已基本完成，多数国家希望在协商的基础上出台具有普遍效益的国际协定，从而进一步明确各国的海洋发展机制(1)郑苗壮：《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性国际协定谈判与中国参与》，《环境保护》2020年第Z2期。。为了更合理地保护我国海洋权益和海洋活动空间，中国已经参与了前期预委会的谈判，并将其列为国际海洋法领域的两项重要进程之一(2)刘惠荣、胡小明：《主权要素在BBNJ环境影响评价制度形成中的作用》，《太平洋学报》2017年第10期。。以公海渔业资源养护为研究对象，从公海渔业资源治理的新挑战为着眼点，分析我国在BBNJ框架下参与全球海洋环境治理具有重要意义。

一、BBNJ协定中关于公海渔业资源养护的争论

随着人类活动的增加，国家管辖范围以外海域中的生物多样性受到日益严重的威胁。目前，联合国正在以《联合国海洋法公约》为基础，就如何保护和可持续利用国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性(BBNJ)制定具有法律约束力的国际文书(以下简称ILBI)。尽管BBNJ协定符合各主权国家的长远利益，但不可避免地会限制相关国家进行海底勘探、渔业资源捕捞等短期自由(3)张艾妮：《区域性海洋渔业秩序价值追求及中国话语权研究》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2020年第2期。，因此，主权让渡是BBNJ的关键问题(4)王勇、孟令浩：《论BBNJ协定中公海保护区宜采取全球管理模式》，《太平洋学报》2019年第5期。。各国在公海渔业资源养护的争论集中于以下四点：海洋遗传资源、海洋保护区制度、环境影响评价制度、海洋治理能力提升与技术转让。

(一)海洋遗传资源

海洋遗传资源(Marine Genetic Resources，简称MGRs)主要包括深海动物、微生物或含有遗传价值生物的海洋单位。目前有关MGRs的概念主要是列举式，本研究认为还应该对MGRs进行扩大解释，即其可被认为是所有具备遗传价值的海洋生物，不仅包括有形的动植物、微生物等，还包含诸多无形的、具有科研价值的遗传信息(5)Jane Eva Collins，Harriet Harden-Davies，Marcel Jaspars，Torsten Thiele，Thomas Vanagt，Isabelle Huys，“Inclusive innovation：Enhancing global participation in and benefit sharin linked to the utilization of marine genetic resources from areas beyond national jurisdiction”，Marine Policy，Vol 109，2019，103696.。MGRs在医疗、农业和能源等多方面具有较高的价值，但MGRs开发却被看作是一项漫长且不确定的工程，其原因在于深海科学研究需要先进的科技和大量资金支持，MGRs的大多数收益被看作非货币收益，收益和投资的不对等使诸多国家在制度制定、资金筹措等各方面存在分歧，这也导致其成为BBNJ协定谈判的焦点问题。公海渔业资源也包含在MGRs中，但两者存在不同的侧重点：MGRs强调的是海洋的非货币价值和长远利益，人类共同遗产原则是治理MGRs的主要标准；而渔业资源往往指能产生直接经济价值的资源，广义的渔业资源甚至还包括水产行业。

(二)公海保护区制度

BBNJ协定的筹备委员会根据公海保护区制度，提出了适当考虑、邻接、兼容和尊重沿海国主权等四个概念，以指导沿海国和其他国家在ABNJ中的海洋保护区建设。然而，到目前为止，这些概念均存在争议。因为存在地区和职能上的双重缺陷，现有的公海保护并不能直接指导BBNJ协定中的公海保护区制度。在管理模式上，主要分为三种观点：以美国、俄罗斯等为代表的国家建议采用区域管辖模式，即维持现有状态，这些国家希望继续巩固它们在全球海洋治理中的优势地位。欧盟、七十七国集团和非洲国家则认为全球模式能有效推动海洋保护区建设，能保持全球海洋治理的一致性，符合国际社会对海洋共同监管的趋势。日本、澳大利亚等国则提议采取区域模式和全球模式相混合的机制，即区域和全球机构共同建立海洋保护区，实际上是依赖现有的管理体制，最终还是会发展为全球模式或者区域模式(6)曹祖鹤：《中国参与国家管辖之外区域海洋生物多样性谈判的立场和应对》，河南大学硕士学位论文，2019年。。目前来看，混合方式和区域方式已逐步成为新协定的共识。除此之外，BBNJ协定在海洋保护区制度中存在缺乏管理计划等缺陷，直接导致现行公海保护区管理方式多为事后管理。为此，利益相关者的参与、信息公开等建议将是ILBI未来关注的重点。

(三)环境影响评价制度

对BBNJ制定海洋环境影响评价制度是BBNJ协定参与国最为赞同的观念之一。但因为环境评估制度涉及“主权让渡”等问题，因此在细节问题上仍存在争议。目前，BBNJ协定中的海洋环境影响评价制度主要包括两方面：评价主体和评价观念。评价主体即管理主体，尽管美国等国认为沿海国在靠近本国的ABNJ区域有着优先管辖权，但更多的国家都赞同一个能够进行评价和监管、能因地制宜的全球机构。评价观念代表国家的立场和利益所在。以欧盟为代表的环保派是BBNJ协定的主要推动者，但其实际目的是利用绿色壁垒来限制后发国家对于海洋资源的利用，并借助自身的技术优势来维护国家利益。以美国、俄罗斯为代表的利用派则主张公海自由，希望维持现有的海洋秩序，并以开放的姿态欢迎相关国家参与到环境评价中来，此类国家多是实力雄厚的海洋强国，主要希望通过划分海洋势力来确定自身的优势地位。与以上两派不同的是，中国和七十七国集团主张惠益共享，即需要考虑不同国家的特殊性，同时，也需要一份公开、可更新的正负面清单。

(四)海洋治理能力提升与技术转让

海洋治理能力提升与技术转让在公海渔业资源治理中愈发重要，其决定着是否能在海洋温度、盐度等多种条件下改善渔业的生产力和可持续发展能力。最高可持续产量(MSY原则)向最佳可持续产量(OSY原则)的逐步转变，不仅有利于划定海洋保护区域，也能推动海洋可持续发展，打击非法捕捞。技术转让的本质是弥补国家之间在海洋开发上的不平等地位，从而有效增强各个参与者的实力，这也因此触犯到诸多发达国家的利益。这些国家抵制惠益共享，希望将BBNJ协定重心集中在海洋遗传资源开发等问题上，并通过信息交换等条件来转让技术；而发展中国家则要求BBNJ协定能以《联合国海洋法公约》中的能力建设和技术转让相关条文为基础，建立强制性的技术规定。由此可见，在该问题上，争议的核心主要是自愿和强制两个方面。

二、中国参与公海渔业资源养护的可行性分析

2019年，习近平总书记在青岛提出海洋命运共同体的倡议，秉持广泛协商、共同贡献、共享利益的原则，是中国推行海洋治理的基本方针。为建立能被广泛接受、公平和有序发展“海洋命运共同体”的国际秩序(7)Weibin Zhang，Yen-Chiang Chang，Liangfu Zhang，“An ocean community with a shared future：Conference report”，Marine Policy，Vol 116，2020，103888.，中国有必要以自身的实践经验和理论为基础，参与到BBNJ协定的规则制定中，从而有效推动构建新型的国际海洋新秩序。

(一)中国渔业资源利用与治理现状

中国是世界最大的鱼类产品生产国和消费国，中国海域拥有六十余种价值较高的传统经济鱼类。随着渔业产量的逐步增大，渔业已经呈现出明显的结构过剩，渔业资源保护将是未来治理的主要难题。从深度参与并引领全球海洋治理的视角看，中国参与公海渔业资源养护是时代赋予的重要使命，有必要深入研究现行渔业政策及其可行性，以利于在实践中更好地发挥中国在公海渔业资源养护中的重要作用。目前，我国已经初步形成了较为完善的渔业治理体系，出台了近千种与渔业相关的法律法规，制度体系比较健全。我国在渔业治理政策上，已经向以下三个方向进行转变：第一，重视海洋养殖。海洋养殖已经成为21世纪发展最快的食品产业，对世界粮食安全具有重要意义。并且，海洋养殖能有效解决就业问题，可以倒逼渔业相关技术的改革。第二，对渔业资源质量日益重视，可持续发展成为渔业治理的主题。2012年，海洋牧场建议的提出，是对现有海产养殖业的产业升级，其目标是建设高质量、高效率的蓝色粮仓。在此之后，“生态优先，海陆融合”等建议被提出，沿海地方政府均积极探索现代化海洋牧场的建设(8)Man Qin，Caixuan Yue，Yuanwei Du，“Evolution of China’s marine ranching policy based on the perspective of policy tools”，Marine Policy，Vol 117，2020，103941.。第三，逐步完善规范远洋渔业政策。由于高额利润和规则不健全，许多远洋渔船在管理上均存在不规范的现象。非法、不报告、不受管制(Illegal，unreported and unregulated，以下简称IUU)等是渔业捕捞的难题，也导致了许多主权冲突，例如我国曾因IUU与朝鲜产生争端。

在具体的政策上，我国相关制度可分为投入控制、产出控制、技术控制、经济控制、远洋渔业管理和渔业管理国际合作机制等六个方面(9)Gongming Shen，Mikko Heino，“An overview of marine fisheries management in China”，Marine Policy，Vol 44，2014，pp. 265-272.，但存在两个主要缺陷：第一，政策内容和实际措施存在脱节。发展渔业经济，提高渔业经济产量和依法监督从业人员的行为之间存在一定冲突，政策执行存在只顾眼前不顾长远的现象，政策执行常常遭遇阻力。例如，最小网目尺寸制度早在2000年、2003年和2004年就进行了具体的修正和改进，但至今许多渔具都不符合相关标准。第二，传统渔业的衰弱使得渔民失业问题严峻。2015至2019年，我国渔业人口从2016.96万人逐年下降至1828.20万人(10)于秀娟、徐乐俊、吴反修：《中国渔业统计年鉴》，北京：中国农业出版社，2020年，第5页。。一方面，随着渔业资源枯竭、海洋用地被挤占、捕鱼成本上升等，越来越多的渔民面临失业困境。另一方面，尽管渔民意识到渔业资源有限，需要进行良好的保护，但多数渔民往往难以转型，只能继续进行机会成本较低的海洋捕捞，造成恶性循环(11)Xin Zhao，Peihong Jia，“Towards sustainable small-scale fisheries in China：A case study of Hainan”，Marine Policy，Vol 121，2020，103935.。

(二)中国参与公海渔业资源养护的有利条件

中国是世界上规模最大的渔业捕捞国家、水产养殖国和海产品出口国，海水养殖的面积和产量居世界第一。中国参与渔业资源养护，不仅能践行“海洋命运共同体”理念，亦能积极参与国际规则创制，对于我国成为负责任的海洋强国具有积极意义。同时，我国通过公海渔业资源养护、合理规划空间和调整渔业结构等方法，能有效推动“蓝色粮仓”的建设，保障我国粮食安全。

1.中国积累了丰富的海洋渔业资源养护经验。早在21世纪初，我国就展开了一系列的海洋生态工程项目，例如专门针对渤海的清洁项目等。党的十八大后，我国发布了一系列有关生态治理的政策文件，例如，农业部发布的《关于创建国家级海洋牧场示范区的通知》中，决定开展海洋牧场试点建设，《2020年农业农村绿色发展工作要点》中明确提出支持发展生态渔业、碳汇渔业和深海养殖业等。近几年来，我国一直致力于推动海洋经济的转型升级。2019年，海洋经济总量占国内GDP的9%(12)中华人民共和国自然资源部：《2019年中国海洋经济统计公报》，http：//gi.mnr.gov.cn/202005/t20200509_2511614.html。，打造高质量的向海发展之路，已经成为我国发展海洋经济的基本思想。我国在海洋渔业资源养护上，具有丰富的实践经验，“海洋牧场”是中国在实现渔业资源养护过程中经验最丰富的案例，早在1984年就在大连市进行了试点实验，主要依靠人工鱼礁和生物养殖等手段进行渔业资源养护。经过近四十年的发展，中国打造了“海洋牧场”高质量的渔业发展模式，渔民可以通过海洋物种的集约型利用实现渔业资源的养护。中国在渔业资源治理上已积累丰富的实践经验，可为公海渔业资源的养护提供参考借鉴。

2.中国参与公海渔业资源养护的实践。实际上，中国正在为公海渔业资源养护做出表率。鱿鱼是我国公海渔业捕捞产量最大的品种，但受到厄尔尼诺变化等影响，鱿鱼产量振荡很大，在不同年份渔获量相差数十倍。此前，墨西哥等国已经设立专属经济区来保护鱿鱼资源。为了有效应对这种情况，我国农业农村部发布的《关于加强公海鱿鱼资源养护促进我国远洋渔业可持续发展的通知》指出，自2020年7月1日起，我国首次在西南大西洋公海海域(远洋鱿钓渔业集中作业的两个渔场)试行为期三个月的自主休渔政策，并逐步推行电子渔捞日志、视频监控、观察员制度，加强鱿鱼全产业链管理制度研究，这是我国开展公海渔业资源养护的创新措施，对于BBNJ协定的相关国家具有示范性效应，会为BBNJ接下来的措施提供参考案例，是实现公海渔业资源可持续利用的重要典范。此外，我国还将对金枪鱼、秋刀鱼等公海鱼类资源实施创新管理(13)马艳霞：《践行“海洋命运共同体”理念 积极参与国际海洋治理》，《中国渔业报》2020年7月6日。。

3.中国在国际事务中发挥独特的建设性作用。自《联合国海洋法公约》签订以来，中国立足于发展中国家定位，始终坚持和平共处五项原则。我国早在1972年海底委员会议时便提出坚持主权平等，希望通过协商来解决国际争议。在环境恶化、逆全球化等诸多全球性问题蔓延的背景下，党的十八大提出的“人类命运共同体”理念，为全球海洋治理中遇到的普遍共同问题提供了解决思路。2016年，李克强总理在联合国宣布发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》等纲领性文件。同年，联合国环境规划署(UNEP)展示了我国的生态文明建设成果，表明我国在全球海洋治理中发挥着重要作用。

(三)中国参与公海渔业资源养护的困境

尽管中国在推进海洋环境可持续发展领域具有丰富的实践经验，但中国仍需要在庞大的人口压力和脆弱的海洋生态环境中取得平衡。海洋渔业资源的养护，需要以流动的种群为核心，以其生物学特征为基础制定不同的养护政策，可持续的渔业资源治理需要依靠多部门的协调和多国的磋商才能实现。

1.国家间利益博弈阻碍中国在BBNJ协定中发挥建设性作用。在现行国际秩序中，西方国家确定了全球海洋治理的基本规则，这些规则多为“一刀切”地体现西方国家的利益诉求和话语权。在全球性问题出现、发展中国家崛起的背景下，许多新兴国家也开始争取更多的话语权。而发达国家试图继续主导新一轮规则制定，BBNJ协定就是双方在利益博弈上最显著的例子之一。在BBNJ协定中，环保派、利用派和惠益共享派的博弈贯穿整个谈判过程。惠益共享派希望得到更多的技术和资金支持，谈判侧重点在国家安全和经济发展上。尽管中国强调愿意在维护现有国际海洋秩序的基础上，推动BBNJ协定在环境保护和可持续利用之间保持合理的平衡(14)Elizabeth Mendenhall，Elizabeth De Santo，Elizabeth Nyman，Rachel Tiller，“A soft treaty，hard to reach：The second inter-governmental conference for biodiversity beyond national jurisdiction”，Marine Policy，Vol 108，2019，103664.，但部分国家由于各自的目标和利益差异，对此并不赞同。例如，环保派希望依靠软实力来争取BBNJ协定谈判的主导权；与环保派相反的利用派认为现行的国际海洋治理秩序十分完善，无需改动。由此可见，BBNJ协定的制定目标应分为国际社会的总体目标和各个国家的分目标。尽管整体目标指向海洋生物多样性养护，但不同的国家对这个概念的理解和实现方式存在争议，使得谈判困境屡屡发生，阻碍中国在公海渔业资源养护中发挥建设性作用。

2.国际渔业冲突不利于BBNJ协定在公海渔业资源养护上的落实。领海主权归属争议、执法权落实存在困境等问题是渔业冲突产生的土壤。渔业冲突并不是孤立的一环，它根植于广泛的全球背景中，在某种程度上会引起“民族主义”的抬头和渔业产业的恶化。国际渔业冲突最明显的表现形式是近几年的IUU捕鱼行动。联合国粮农组织(FAO)早在2001年就开始制定相关协定，但因渔业资源具有洄游性，单个国家难以单独管制IUU而收效甚微。近年来中国正在积极推进打击IUU，例如，我国加入中西太平洋渔业委员会、养护大西洋金枪鱼委员会等7个区域渔业治理组织，并将其公布的247艘IUU渔船名单列入管制目标等。根据Stimson Centre 的调查，中国大陆和台湾地区的远洋船队占全球远距离捕捞船队数量的近60%(15)Stimson Center. 2021. Shining a Light，The Need for Transparency across Distant Water Fishing，https：//www.stimson.org/2019/shining-light-need-transparency-across-distant-water-fishing/.，这表明中国在治理IUU上任重道远，在公海渔业资源养护上仍需要结合最新的治理理念和先进技术，健全完善渔业监管框架。

3.公海渔业资源养护会对中国渔业产生短期不利影响。渔业产品已经成为当今世界上交易量最大的食品之一，是各国国民进行营养补充的最佳选择。然而，随着渔业资源的逐步枯竭，中国渔业正处于转型的攻坚期。在《国家标准化体系建设发展规划(2016-2020年)》中，国家计划到 2020年海洋捕捞年产量减少到 1000万吨以内。尽管这能规范渔业管理，推动海洋环境的可持续发展，但渔业捕捞的限制，也同样会危及中国的粮食安全和渔民的短期利益。一些学者认为，捕捞对象较捕捞的使用方式更为重要(16)Mia Pihlajam?ki，Simo Sarkki，P?ivi Haapasaari，“Food security and safety in fisheries governance - A case study on Baltic herring”，Marine Policy，Vol 97，2018，pp. 211-219.。中国在过去一段时间里试图将捕捞范围从近海转移至公海(17)Juan He，“Chinese public policy on fisheries subsidies：Reconciling trade，environmental and food security stakes”，Marine Policy，Vol 56，2015，pp. 106-116.，但在公海渔业资源养护的呼声高涨的情况下受到限制。中国是世界上渔业从业人口最多的国家，渔民转型存在困境。并且，海水养殖的重点对象已从海藻类转向鲍鱼和其他稀有品种，这意味着渔业养殖成本和风险都在进一步提升。除此之外，由于捕捞的限制，野生鱼类的价格、利益和广阔的市场需求无疑会驱动渔民继续从事捕捞业。许多人对养殖鱼类存在偏见，认为其不如野生鱼类营养和美味，导致野生鱼价格的上涨，驱使渔民选择到公海进行捕捞(18)Gongming Shen，Mikko Heino，“An overview of marine fisheries management in China”，Marine Policy，Vol 44，2014，pp. 265-272.。如何在贸易、环境和粮食安全利益之间实现“三赢”的目标是中国参与公海渔业资源养护必须思考的问题。

三、BBNJ协定下中国参与公海渔业资源养护的可行性合作路径

BBNJ协定属于国家之间的“硬法”，具有较高的法律约束力，在利益分配上会形成确定的影响。因此，在修订的过程中遇到的阻力和成本较高，在时效性上也会存在延期的问题。在这种情况下，中国需要以《联合国海洋法公约》为基本框架，积极参与到BBNJ协定制定过程中，有必要在多领域协同推进中国参与公海渔业资源治理。

(一)在引领全球海洋治理整体布局下开展多层次的友好合作

海洋被看作是联系紧密的生态系统，海洋内的动物、植物和非生物物质都是极为关键的要素。针对海洋渔业资源的治理，需要在引领全球海洋治理战略布局下，从整体出发进行系统的顶层设计。

1.以整体性治理模式为目标推进高层次区域协调机构合作。尽管中国在渔业资源立法上取得了一定的成果，但与需求相比，渔业资源法律体系的建设仍然滞后，存在立法内容不协调、立法与执法不协调、沿海地区海洋法律法规不健全等问题。例如，我国的《环境影响评价法》和《海洋环境保护法》均不涉及国家管辖范围外海域(ABNJ)，这意味着我国法律适用在ABNJ处于空白阶段。在这种情况下，公海渔业资源治理会呈现出区域化的特征，尽管合作治理成为国际社会冲破区域化的共识，但传统的利益分配和零和博弈思维仍然存在，导致行动与愿景的背离，这也意味着渔业资源治理在传统框架下难以取得新进展。我国渔业资源治理应以公共利益为导向，以协调、整合和责任为运行机制，对目前渔业资源零散的治理层次、治理职能、公私关系等进行有机整合和有效协调，利用信息技术和信息系统，形成从分散、碎片化、部门化到集中、整合、一体化的整体性治理模式。海洋整体治理强调组织与政策的整合，打破组织间处理重大非结构化问题的界限，通过激励等手段，协调组织、部门和机构共同努力(19)高娜：《基于整体性治理的山东半岛蓝色经济区政府合作机制研究》，中国海洋大学硕士学位论文，2013年。。

2.推动多边合作，以国际软法打造全球海洋治理的参与路径。利益分配和组织形式是制度设计中必须考量的因素之一，如何协调社会公共利益和部门利益是中国参与公海渔业资源治理的关键。我国作为世界上主要的海洋大国之一，不仅需要协调好本国地方政府的利益，也需要秉持和平共处五项原则，加深与其他海洋国家的政治、经济、安全协调与合作，发展和谐共赢的新型国际关系，为构建新型全球海洋治理秩序承担大国责任。多边合作是处理国际问题的主导方式。自1882年以来，有百余个国家签署了与海洋资源管理有关的近270个多边条约(20)何志鹏、孙璐：《国际软法何以可能：一个以环境为视角的展开》，《当代法学》2012年第1期。，尽管条约内容覆盖全面，但从实际效果看并不理想。大量条约存在内容不协调、规范重叠等“条约拥挤”现象，不仅导致条约的执行力受到影响，亦会让各国丧失签订条约的热情。由此，中国需要在结合现有与公海治理有关的条约基础上，权衡不同国际条约的利弊，在加强多边合作的同时，提高多边合作的深度，加强合作的执行力，合理遵循1996年联合国大会决议的三项具体指导要求：一是保持开放的态度，尊重参与国家自治的原则，在各方表明真实意图基础上确定协议内容；二是合作的条约应当公平合理，权利与义务相互对等；三是充分考虑不同国家的具体情况，在条约中需要合理照顾发展中国家，鼓励发达国家进行海洋能力建设和技术转让等。由于以强制性利益分配为主要方式的国际硬法在实施上难以达到预期效果，因此，没有法律约束力但具有自发性的国际软法成为海洋治理的有效路径选择。国际软法由于在制定程序、对象和实施上存在灵活性，在各领域得以实施推行。有学者认为，软法虽然没有直接的法律约束力，但却是经历了严谨论证后的高度共识，因此在执行领域上具有约束力，能以相对温和的方式来推动国际某个领域的改善(21)Dalal Al-Abdulrazzak，Grantly R. Galland，Loren McClenachan，John Hocevar，“Opportunities for improving global marine conservation through multilateral treaties”，Marine Policy，Vol 86，2017，pp. 247-252.。

(二)促进国际软法在渔业政策执行领域上的硬法化

尽管国际软法已经在环境等领域展开了实践，但许多国家都以模糊的言辞或者政治理由来减免自身的义务，使得国际软法在执行领域遇到阻碍。软法具有内容不确定、缺乏施行力等缺陷。然而，由于许多硬法涉及国家利益问题，例如，BBNJ协定在短时间内始终未达成一致，但渔业资源的恶化并不会随着谈判的停滞而中止。因此，在此期间，推动国际软法的逐步硬法化，为硬法的签订提供样板和范例，是中国参与公海渔业资源养护的可行路径。国际软法在资源开发、经济权益上具有相互协商的空间，能有效化解硬法在制定和执行领域的摩擦，是国家利益的另一种表达形式。在软法涉及的诸多方面中，BBNJ协定是最容易实现软法硬法化的领域，这是因为其并未涉及国家主权、经济发展等重要的国家核心利益。

社会组织的参与是提高国际软法执行力的重要策略，在化解渔业冲突中尤为有效。随着气候变化，国际渔业冲突已经成为渔业管理机构面临的主要问题(22)Elizabeth Mendenhall，Cullen Hendrix，Elizabeth Nyman，Paige M. Roberts，John Robison Hoopes，James R. Watson，Vicky W.Y. Lam，U. Rashid Sumaila，“Climate change increases the risk of fisheries conflict”，Marine Policy，Vol 117，2020，103954.，其中，透明度的因素至关重要。如果缺乏非政府组织等利益相关者的参与，各国政府在ABNJ地区的执行往往受到民众的质疑(23)Matilda T. Petersson，“Transparency in global fisheries governance：The role of non-governmental organizations”，In Press，Marine Policy，2020，104128.。对此，可以从以下途径提供思路：第一，积极推动社会组织参与渔业资源治理，鼓励区域渔业组织进行绩效评估和监管活动。透明度是政府公信力的重要组成，社会组织在参与过程中能了解政策的制定过程，并就某个具体问题提供自己的意见。第二，针对特定种群制定长期计划。以我国2020年的休渔政策为例，此次针对的种群主要是鱿鱼，地点是鱿鱼产卵场地，主要是为了缓和幼鱼的压力。这种针对物种地生理周期而不是固定场地的政策做法能有效地提高资源补充量和渔业效益。当然，渔业资源的管理需要长远规划，例如《太平洋鲑鱼条约》就以长期计划为主要方案，以渔获量分配额等为关键指标。对此，我国亦可学习相关条例中的内容，为今后的渔业资源养护提供具体方案。随着气候逐渐变化，渔业资源的迁徙地和生活习惯也在变化，只有经验丰富的渔民才能及时察觉，因此，让渔民参与计划的制定亦十分重要。第三，谅解备忘录能有效缓和渔业冲突，合理分配短期渔业利益。临时渔业协定主要适用于具有争议的海域，例如马来西亚和印度尼西亚签署的渔民备忘录中规定，在“未解决的海上边界地区”，海事执法机构只能检查并要求另一方的渔船离开，即两国能在突发事件发生时依据谅解备忘录减轻紧张局势，维护渔业资源稳定发展。第四，坚定执行IUU政策，实施更严苛的可追溯性标准。仅执行与市场有关的措施不足以打击IUU捕捞，这是因为渔船在ABNJ所获取的非法利益远高于守法成本，政府需要对此进行严格的控制以增加IUU渔船的违法成本。例如，欧盟要求进口海产品要出示捕获文件，并取消与IUU有关的船东和投资者的补贴等严厉措施。

(三)全方位构建我国渔业治理体系

由于我国附近没有冷暖洋流交汇，且周围海域均属半封闭边缘海，使得我国缺乏产量万吨以上的大洋性洄游鱼类。渔业捕捞主体是当地种群或者外海、河流的洄游鱼类，这使我国渔业的捕捞对象不能有效地补充和发展，存在先天的缺陷。另外，我国渔业养殖布局随意性较大，养殖密度高，海洋生态破坏严重；渔业养殖科技含量较低，资源利用形式粗放；等等，这使得我国渔业资源利用出现后天失衡。在这种状况下，亟需完善中国的渔业治理体系。

尽管“海洋命运共同体”的提出为渔业资源治理提供了基本理念，但在渔业政策的执行方面，我国依旧没有形成较为完善的治理体系，使得我国在参与公海渔业资源养护中处于相对不利的地位。由此，我国可从以下三个方面着手构建渔业资源治理体系。第一，大力培养海洋人才和发展海洋技术。复合型的海洋人才是中国参与BBNJ协定、公海渔业资源养护的基础。BBNJ协定涉及生物、地理、法律等诸多学科，传统的学科培养体系难以满足复杂国际局势下的人才培养需求，交叉学科的人才培养势在必行。例如，MGRs的商业化和知识版权是未来的发展趋势，亟需涉及法律、海洋、生物和治理等多学科交叉培养体系下的复合型人才来进行谈判和从事管理工作。2020年全国研究生教育工作会议上，我国决定将新交叉学科作为一个新的学科门类进行培育，将为我国在海洋治理上提供新的保障。但由于人才的培养不是一蹴而就的，我国在BBNJ协定谈判中的参与刻不容缓，应对现有相关专业人才进行培训，施行“轮岗制”，应鼓励更多具有谈判才能的青年到相关国际组织学习和锻炼。同时，我国也应重视海洋技术的创新发展，以海洋科技创新支撑引领我国参与BBNJ协定谈判和公海渔业资源治理。公海保护区的划分需要大量的数据和资料提供支撑(24)刘海江：《中国参与国家管辖外生物多样性国际谈判的机遇、挑战与应对》，《山东社会科学》2018年第2期。，山东已经开始将5G技术与海洋牧场相结合，以打造先进的综合海洋养殖平台。第二，完善海洋渔业养殖制度，推进海洋空间规划(MSP)建设。随着海洋捕捞受到限制，海洋养殖成为渔业资源获取的主要方式。但海水养殖容易造成海洋环境污染等诸多问题，忽略了对深海和偏远海域的开发利用。因此，MSP是可持续利用海洋资源的重要工具，能通过合理布局海洋空间来解决水产养殖的重复或者潜在冲突。澳大利亚的大堡礁、荷兰的北海和德国的联邦空间规划法都曾应用这种方法，中国也应将此作为渔业资源治理政策进行推进，加强国家海洋功能区划和海洋生态红线等政策制定。第三，建立海洋生态补偿机制。海洋生态补偿机制被认为是海洋资源可持续利用的有效策略。海洋资源具有外部性，极容易造成“公地悲剧”和“搭便车”等现象。尽管我国在此前规定“谁受益，谁补偿”和“谁损害，谁恢复”的原则，但因为缺乏国家权力机关的专门立法，导致各地补偿的计算依据和方法不统一，使海洋生态补偿机制在地方上仍未得到充分落实。对此，政府及相关职能部门在促进海洋生态补偿的有效实施方面需要发挥领导作用，发展多样化的生态补偿机制，并促进利益相关者的多方参与，拓宽资金来源，将市场化的补偿方法应用到海洋生态系统中(25)Yuhuan Jiang，Jiwei Zhang，Keliang Chen，Xiongzhi Xue，Adi Uchenna Michael，“Moving towards a systematic marine eco-compensation mechanism in China：Policy，practice and strategy”，Ocean & Coastal Management，Vol 169，2019，pp. 10-19.。

四、结论与展望

BBNJ协定是继《联合国海洋法公约》后在全球海洋治理领域的新一轮利益调整，中国在“海洋命运共同体”的理念下，于2020年7月首次实施公海休渔政策，这意味着我国在公海渔业资源的养护上已经迈开了实质性的一步。国际渔业资源治理和国内渔业资源治理是中国参与渔业资源治理养护的两个方面。有利的国际环境能为中国渔业资源治理提供有利的外部环境和海洋资源的共享，而完善的渔业资源治理体系能为国际渔业资源治理提供借鉴和典范。中国在参与BBNJ协定谈判的同时，需要平衡国家间分歧，通过国际软法等形式，在MGRs、海洋治理能力提升和技术转让等议题上提出独具特色的“中国方案”，承担大国责任，进一步引领全球海洋治理朝着惠益共享的方向发展。