对技术赋能下基层工作减负的探索

胡振雄，张雨辰

(中共中央党校[国家行政学院] 研究生院，北京 100091)

一、引言

新技术在中国社会治理中扮演着越来越重要的角色，技术治理逐渐成为中国社会治理的重要方式，尤其新技术对基层治理具有赋能作用。2020年党的十九届五中全会提出，社会治理重心要向基层下移，向基层放权赋能，减轻基层负担，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台①

① 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确指出，要夯实基层社会治理基础，推动社会治理和服务重心下移、资源下沉，提高城乡社区精准化精细化服务管理能力，减轻基层负担②

② 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。。在经济社会发展大趋势面前，技术在基层治理中的积极功效得到了党政干部、专家学者以及人民群众的高度重视和认可。面对基层负担过重这个长期顽疾，虽然广大基层干部和群众因地制宜、勇于创新，积极将新技术与基层治理相结合，涌现了众多创造性解决方案，但仍有诸多问题需要深入剖析。

二、文献述评

通过梳理已有的文献资料，现阶段中国学者对技术与社会治理的研究，已呈现出很多明显的特点。

1.对技术治理的态度，总体上是审慎乐观的，绝大多数学者秉持辩证思维，认为技术治理是一个矛盾体，将技术治理的积极功效与其隐藏的负面因素、问题与挑战相结合。例如，刘伟等人重点探讨了技术给社会治理共同体带来的撕裂与重塑双重效应，认为技术治理有增强“国家—社会”的双向互动、扩展科层组织的弹性空间、简化治理情景、防范化解社会风险等正面效应，但也要警惕技术治理过程中出现的诸如被工具理性思维俘获、治理情景失真、技术权力越界等异化现象带来的消极效应(1)刘伟、翁俊芳：《撕裂与重塑：社会治理共同体中技术治理的双重效应》，《探索与争鸣》2020年第12期。。张成岗等人认为治理的理念、目标、架构以及主体等方面将在新技术的推动下实现重构，但与之相伴而生的是制度、秩序、伦理、信息等困局，因而要从体制机制、科技支撑、数据开放共享等方面着手优化智慧治理，推进基层治理现代化(2)张成岗、阿柔娜：《智慧治理的内涵及其发展趋势》，《国家治理》2021年第3期。。

2.在研究路径上主要有两条，即“抽象—具体”与“具体—抽象”。前者从一般性概念、范畴出发，研究技术治理的内涵、特征、运行机理等深层次内容，并为优化技术治理提供理论指导。例如，钱丽等人探讨了在人工智能技术的支撑下，公众在政务服务上的交互式参与机理，并对所构建的理论模型进行了实证检验，提出“人工智能+政务服务”的优化措施(3)钱丽、王敏：《人工智能+政务服务”公众参与影响机理研究》，《渤海大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。。后者则注重通过深度剖析具体的特殊案例来总结、提炼出技术治理的一般性运行规律。例如宗成峰等人通过深入剖析经典案例，总结出互联网与党建在乡村治理中的运行机制(4)宗成峰、朱启臻：《“互联网+党建”引领乡村治理机制创新——基于新时代“枫桥经验”的探讨》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2020年第5期。。

3.在研究内容上，主要聚焦在宏观和微观两个维度，侧重寻找技术治理一般性、抽象化的理性认识，带有一定的模糊性和笼统色彩，而在技术治理的具体发展路径、实践操作等方面上的力度稍显不足，对细分领域和具体问题等带有针对性的研究也有待加深。例如，高奇琦认为人工智能、区块链等新技术为国家治理既提供了重要助力，又带来了新挑战，要在平衡刚性治理和弹性治理过程中走向平衡型国家(5)高奇琦：《智能革命与国家治理现代化初探》，《中国社会科学》2020年第7期。。沈费伟将技术治理视为一个双向互动的过程即技术嵌入、制度吸纳，对于技术治理而言，前者是硬件需求，后者则是软件需求，需要在二者的动态平衡中实现共生发展(6)沈费伟：《技术嵌入与制度吸纳：提高政府技术治理绩效的运作逻辑》，《自然辩证法通讯》2021年第2期。。

已有的研究成果为后来者提供了较为丰富充实的理论积淀和经验积累。然而，应当怎样借助新技术赋能基层减负呢？已有研究对这个问题的剖析为数不多，这个问题基本上被置于“角落”中，尚属于理论研究的薄弱环节，有待深挖细究。着眼于切实减轻基层工作负担，提升技术治理效能，本文围绕基层减负着重从以下几个问题展开：新技术与基层减负有着怎样的关联？应怎样审视基层负担？如何依靠新技术的赋能来优化基层减负？

按照生态宜居总要求，着力从加快推进村内基础设施建设、深入实施新农村环境综合治理入手，多方筹资500余万元，实施了迎舜公园、尧舜桥、大花坛、剪纸文化墙、村庄绿化、村庄循环路、老年日间照料中心、多功能文化广场、垃圾中转站、

三、分析框架：供需适配下的价值共创

(一)新技术与基层治理的供需适配

治理是一个系统工程，技术治理是“一个巴掌拍不响”的，而是由技术的供需与基层治理的供需相互适配促成的。一方面，从技术的供给侧看，在人类创造力的推动下技术更新换代，技术手段不断丰富，持续改善人类实践活动的工具和方式方法，提升整个技术供给体系；从技术的需求侧看，技术的发展需要有相应的应用场景作为“容器”来使新技术落地生效，这是技术实现和扩大自身价值的内在需求。另一方面，基层治理的供给侧集中于治理体系和治理能力，主要以党务组织、政务组织、社会组织等公共服务部门提供公共产品和服务的形式展现出来，需求侧则是要回应和满足人们日益增长的对美好生活的诉求和向往，致力于满足个体需求和群体需求。

技术的供需与基层治理的供需在技术治理过程中实现了统一。如图1所示，技术为基层治理提供了新理念、新思维和新工具，进一步丰富了基层组织提供公共产品与服务的方式方法，使得技术供给体系的变革能协同带动基层治理的改革，促使技术的供给与基层治理的供给实现对接。与此同时，技术可以发挥社会功能，将包括基层治理在内的社会治理作为技术的重要应用场景，从而在满足技术自身内在需求的同时也满足人们的生产生活需要，实现技术的需求与基层治理的需求相对接。由此可见，技术的供需两端与基层治理的供需两端“一拍即合”，整个过程表现为价值共创，即党务组织、政务组织以及一些公共部门向自然人或法人提供公共产品与服务，执行相应的职责和功能，创造公共价值，而公众则借助技术平台享受到公共部门提供的产品与服务，实现预定目标，增加了私人价值。由此，技术治理围绕价值创造而展开，在技术和基层治理的耦合中实现价值共创，技术落地于具体应用场景并成为了公共价值与私人价值协同共生的纽带，公众和公共部门也都在价值共创过程中实现了价值增值。

图1 技术与基层治理的供需适配与价值共创

(二)新技术给基层减负带来的两种效应

技术治理要致力于保持所创造的价值不变甚至有所增加，但又要减少以人力为主的要素投入。因此，新技术的运用主要作用于基层治理的供给侧，并依靠重构供给结构来带动需求侧的改变，整个过程主要呈现为两种效应。

1.新技术带来的替代效应。替代效应主要是指新技术设备的变动引起人力投入的变动。技术治理的价值共创过程需要权力、规则、技术、劳动力等要素参与，相当于一个生产函数Y=F(Xi)。其中Y表示公共价值与私人价值的总和，Xi为由多元主体提供的权力、规则、技术、劳动力等要素。在多种要素的参与下，政治性价值与技术性价值的耦合生成了公共价值和私人价值。在技术治理过程中，新技术凭借在感知、记忆、推理等方面的优势，能够捕捉主体的常态性和差异性，深度挖掘与处理海量信息，进而识别、统计以及分类管理公众需求，精准施策满足公众需求，从而以算力、机械力来替代人力的付出。由此，公共服务部门将部分职能和任务分离出去，交由日益智能化的技术平台来完成，这将重塑整个基层治理的权力体系和职能体系。

此外，技术的替代效应不仅是实体要素上的替代，也表现为过程替代。在空间尺度上，依托新技术，先前的基层治理将从单纯的、碎片化的地理空间转变为地理空间与网络虚拟空间相结合，并以网络虚拟空间来整合地理空间，基层治理的场景进一步扩展，由之前的固定场所、固定窗口转变为依托信息网络实现更大范围的转移。其中，移动智能终端移动的范围最广，虽然诸如自助服务终端等固定式智能体不能随意转移，但该类智能体受到的限制相对有限，可以广泛分布，增加基层治理的覆盖面和密度，将基层治理的触角伸向千家万户，拉近空间距离的同时也将增加公众的获得感、满意度和幸福感。在时间尺度上，公共产品与服务从之前固定的8小时工作制转变为智能体的24小时全天候“在岗”，公众可以根据自身条件和需要来合理配置时间，将原有的受理窗口主导转变为自我选择主导。从广义看，这是对整个经济社会生产生活时间进行的深刻重构。并且，新技术还可以促进基层治理在空间和时间上实现多重组合，从而将基层治理的时空范畴及其边界进一步扩展，提升基层治理的整体效率。

2.新技术带来的互补效应。互补效应主要是依靠新型人机互动关系来重塑人与人、人与组织的关系，构建新型的基层治理共同体，突出表现为集聚和扩散过程的有机结合。对于集聚过程，借助于新兴信息网络技术，党务、政务等公共活动实现数字化、电子化转型，而这种转型为整体治理和智慧治理提供了基础支撑。进而通过构建技术平台，将异质性因素同质化，能够实现基层治理过程的规范化、统一化，为基层治理供需两端的适配搭建平台。一方面，这样能推动公共服务部门内部以及彼此间的流程整合，将一部分人才资源、信息资源、数据资源等集聚到线上技术平台，打造新的基层治理供给体系。另一方面，技术治理以群众需求为导向，以服务公众为落脚点，能够收集、汇总、识别、处理多主体、多元化以及多层次的利益诉求与表达，从而在技术平台上集聚形成有效的基层治理需求体系。此外，对于扩散过程，大量资源要素集聚线上技术平台是为了更高效率的输出，即根据公众需求来精准配置各种资源要素。依托大数据、人工智能以及区块链等新技术，可将线上平台积聚的巨大势能实现“一对多”的输出，产生规模效应，甚至未来在更为智能体的辅助下，可能达到“一对一”个性化的输出效果，方便精准研判和及时回应公众诉求。由此，集聚和扩散过程将使基层治理的科层等级秩序走向扁平化、条块分割走向有机组合，信息、数据等资源要素由单向传递转变为互通共享，从而带来基层治理的共商共建共治共享，形成新的整体优势。

四、对基层工作负担的审视

基层作为国家治理体系内最低的一层，与群众的联系最为直接，涉及党组织、政府部门、街道办事处、村两委、企业、群众等多元主体，涵盖党务、政务、村务以及个人事务等多样化事项。在这个复杂的有机生态体系中，多元主体的背后是丰富多样的权力体系、职能体系、需求体系以及其他资源要素的流动。由此，基层治理需建立在有约束力的规则体系上，规范行为与秩序，实现不同参与主体在多种关系上的衔接，构建稳定有序的运行网络，进而传递信息、处理事务、监督反馈。与此同时，由于具体时空条件的限制，人和组织都是有限理性的主体，且所处的环境带有动态性、不确定性，不仅掌握的信息具有不对称性、不完全性，且在信息收集、理解上的能力也各不相同。由此异质性的供给和需求共存，使得规则体系的运行与实施并不是顺畅无阻的，而是受到诸多因素的干扰和阻碍，需要克服一定的“摩擦力”。

由基层治理中不同参与主体的供给和需求构成的组合在一定程度上体现了这些“摩擦力”。设在某个特定时期内，在一定地域空间的基层治理系统中，有n个党务组织，即A={a1，a2，a3，…，an}，有m个政务组织，即B={b1，b2，b3，…，bm}，有x个群众，即C={c1，c2，c3，c4，…，cx}，有y个社会组织，即D={d1，d2，…，dy}，则在整个系统中共有r个参与主体，r=n+m+x+y。由此，在该系统中既有科层组织的纵向联系或同级别组织间的横向联系，也有群众与各类组织之间的联系，各种联系相互耦合，例如组织b1要办理群众c1的政务，而这需组织b1与组织b2在政务上进行协同合作。为了简化分析，忽略不同参与主体之间的排列顺序，只考虑由不同参与主体构成的组合，如将(a1，b1)与(b1，a1)视为同一个组合，而(a1，b2，c3)、(a1，b2)则表示不同的组合。为了对基层治理系统中错综复杂的联系有一个比较清晰的认识，现假设在一个特定的基层治理系统中，有2个党务组织、2个社会组织、3个政务组织以及4个群众，则在该基层治理系统中共有11个参与主体，至少由2个不同参与主体构成的组合数量为：

其中，类似(c1，c3)这样只有群众参与的组合数量为：

由于基层治理需要以人民群众为核心，将各项工作落实到便民利企上，并且科学有效的基层治理往往需要建立在党务组织或政务组织或社会组织的参与基础上，以此来发挥各类组织在基层治理中的独特优势和作用。因此，剔除只有群众参与的组合，根据式(1)(2)，在这个特定基层治理系统中，由群众、党务组织或政务组织或社会组织参与的有效组合的数量为：2036-11=2025。这是该基层治理系统中不同参与主体之间潜在的最大沟通联系的组合数，但在实际运行中，并不是所有的组合都会发生，而只是其中一定比例的组合会发生，例如群众c1办理某业务只需要政务部门b1处理就行，(b1，c1)不需延伸到(a1，b1，c1)，该业务链条较短。由此出发，假设在一定时期内，这个特定的基层治理系统中组合的实际发生率为10%，则实际发生的组合数为2025*10%≈202。这些组合的执行需要建立在信息收集与处理的基础上，需要在不同部门间走程序，耗费各个参与主体的时间和精力。在实际基层治理中，一般而言组合中所涉及的参与主体越多、业务链条越长，遇到的“摩擦力”也就越大，需要在不同部门奔走、协调沟通的环节越多，从而执行组合所需的耗费也就越大，例如组合(a1，a2，b1，b2，c1，c2，c3，c4，d1，d2)往往就比组合(a1，c1)所需的耗费多。为了对这种无形的耗费有一个比较清晰的认识，可将其转化为经济损耗。首先，为了分析的简便，可忽略不同组合之间耗费的差异，取而代之的是所有组合消耗的平均值k，k可用时间来表示。假设k为4个小时，则在某个时期里，该基层治理系统执行实际发生的组合所需的耗费为202*4=808个小时。其次，将时间转化为经济损耗，可设每小时工资15元，则需要付出的成本将是808*15=12120元。

在基层治理中，党务组织、政务组织、社会组织的内部存在明显的科层结构，各层级在分工、职权、功能等方面上既有清晰的地方，也存在模糊的地方，需要协调沟通的环节较多，更为重要的是，基层群众人数众多且异质性诉求分散。因此，基层治理中信息庞杂、环节多、工作量大，基层治理的供给和需求在衔接过程中往往遇到诸多阻碍，制度运行的“摩擦力”较多，治理难度大，基层干部在众多琐碎的事务中疲于奔命，群众也要在多部门中来回奔走，双方的负担都不小，亟需推进帕累托改进。在基层治理中，数据与信息是重要的参与要素，传递着群众的诉求和组织的服务供给，流程、权力、人员等在数据与信息的带动下、传递中运转起来，从而数据与信息能够作为纽带，整合不同部门及其担负的职责功能。因此，如何科学有效地收集、整合、处理、利用各种数据和信息，成为推进基层治理的重要议题。

五、新技术赋能下基层减负的优化路径

(一)重构业务流程

进入21世纪，互联网信息技术日益蓬勃发展，并作为一股新的结构性力量渗透到经济社会各个领域，推动经济社会数字化、信息化、网络化、智能化进程。在此过程中，技术和制度两股力量通过双向调试、相互匹配与耦合，极大地重构了经济社会运行机制，传统的基层治理模式被打破，不仅重塑了基层治理的流程，更整合了各方资源、权力与职能。在互联网的嵌入下，以云计算、大数据、人工智能、区块链等技术为支撑，通过“+云+网+端”，基层治理中涌现了“O2O”“P2P”“C2G”等多种模式(7)尹巧蕊：《“互联网+”的政务改革与创新—打造社会治理现代化的升级版》，《领导科学》2018年第16期。，基层业务既有分化也有整合。如图2所示，图中的虚线箭头、实线箭头分别表示线上方式和线下方式。业务的供给和需求在线上与线下实现分流，党务组织、政务组织、社会组织等除了在线下与群众、企业建立联系、办理相关事务外，还依托互联网构建类似于“前店后厂”的服务模式，即自助服务平台负责发布信息、受理及办理业务等事项，后台的数据与信息共享中心则通过数据和信息的收集、汇总、分享、传递、协同处理等方式辅助自助服务平台的运行。由此，以数据与信息共享中心为枢纽，既可集聚各种资源要素，承担政务组织、党务组织和社会组织分流出来的部分职能和业务，接收群众和企业的需求，同时也能在整合、处理各方数据与信息之后给出精准高效的解决方案，回应群众和企业的利益诉求，并耦合线上和线下两个沟通途径，依托数据共享、信息互通、价值互联来构建交互式参与机制。

图2 新技术嵌入的业务流程重构

(二)从两个维度推动基层工作减负

1.推动基层工作在量的维度上做“减法”。假设在没有互联网的情况下，在一定时期内党务组织、政务组织、社会组织等提供的业务数量分别为P、G、T，则提供的业务总量为S=P+G+T，群众、企业等对办理业务的需求量为C。要推进业务的顺利办理，则需实现业务的供给量和需求量的平衡，即S=C。当互联网成为基层治理的重要手段时，自助服务终端等数字化、智能化平台成为群众、企业办理业务的一种重要途径，在重构基层工作业务流程的同时，促使业务的供给和需求在线上、线下分流，即

S上=P上+ G上+ T上

S下=P下+G下+C下

S=S上+S下

C=C上+C下

实现业务办理及基层治理系统的有序推进，需要同时满足三个条件，即S=C，S上=C上，S下= C下。由此可知，在互联网的嵌入下，首先，党务组织、政务组织、社会组织会将部分业务和职能分流出去。其次，群众、企业也会根据业务类型选择不同渠道，从而实现需求分流、精准办理。由此，群众、企业与数字化、智能化手段相结合，通过综合服务平台自助式地完成常规性、程序性、高频性事务，基层干部则主要处理线下个性化、低频性、应急性业务以及网络后台的信息与数据，从而机器替代人力，基层工作由劳动力密集型转向技术密集型，基层干部承担的工作量大为减少，工作负担和压力得到释放。

2.推动基层工作在质的维度上做“加法”。新技术与人形成新的组合，所带来的互补效应有助于基层工作提质增效，既改变供需两端各自内部构成，也能优化供需两端的匹配关系。

首先，互联网具有普惠性，时空外延度高，“触角”延伸长、接触面广。在互联网的加持下，科层组织的等级化、专业化分工体系能实现跨部门、跨层级、跨区域的信息共享、业务协作，破除信息壁垒、信息孤岛，构建快速的信息沟通反馈机制，既能减少不同参与主体之间频繁的联系，压缩业务在不同部门流转所需的耗费，又能依托平台整合各方资源，减少信息不对称、不充分，避免“政策打架”，从而带来规模经济与范围经济效应，提高办理业务的精准度和时效性。

其次，互联网技术具有机械性、秩序性、标准化等优势。这有助于理清基层中的各项制度清单，明责定权，实行不见面审批，推进业务流程的制度化、规范化建设，压缩寻租空间，保留工作中的痕迹和记录，为基层工作的量化考核提供重要参考，降低考核的主观性、随意性，增进分析、评估、比较基层工作的客观性、科学性、准确性和透明度，进而为基层干部的岗位晋升体系提供有力支撑。

最后，更为重要的是，改变了基层治理的底层逻辑、方式方法。“互联网+”的实施是逆部门化举措，不仅能进一步分流和整合基层业务，也能通过优化流程，弥合权力体系、利益诉求和空间结构的碎片化，在一定程度上有利于抑制条块分割的、官僚体制带来的诸如固守部门利益等弊端，提升社会整体利益。同时，运用互联网思维，通过对基层的数字化、信息化、智能化改造，推进网络化治理、精准化治理、系统化治理，建设智慧基层，推动基层治理由高成本转向低成本，由人治、控制式、拼凑式转向法治、互动式、整合式，将常态治理与应急治理有机结合，从而赋能法治、德治、自治，推动基层共商共建共治共享。

六、利用新技术赋能基层工作的注意事项

(一)注重整合协调

以互联网为载体的新技术作用于基层工作，能够对包括海量数据、多元化职能等既有资源进行深度挖掘、整合及精准化再配置。因此，为更好地将新技术嵌入基层工作，需要以便利服务人民为首要导向，有的放矢地推进基层工作的结构性改革，推动线上与线下的有机结合，依托线上平台打破部门壁垒，优化流程和服务，精准对接需求，及时识别潜在的发展空间和改进环节，尤其要注意打破线上平台间的壁垒。因为在实际基层工作中，有部分地方既建有市一级的自助式综合服务平台，又建立区县一级乃至社区一级的自助式综合服务平台，不同平台在功能、业务上兼容性、切换性差，内容重复率高，信息难以共享，基层干部刚从线下工作中得到缓解，又陷入疲于奔走在不同平台的窘境，难以从繁重琐碎的事务解脱出来。因此，在利用技术赋能基层工作的过程中，要建立市一级的协调机构或专项工作小组，加强顶层设计，规划好供给体系和需求体系的建设，统筹推进财政拨款、权力、业务、信息、数据等资源的整合与协调，以实现效率最大化。

(二)注重循序渐进

新技术赋能基层工作需要经历一个循序渐进的过程。基层工作人员收集和利用数据的能力各有不同，先进技术与群众、企业的学习能力之间往往存在差距，需要对既有的认知、偏好、习惯、办事方式等进行矫正、提升，此外与新技术紧密相关的配套设施、规则体系等也需要逐步补充、完善。因此，要遵循稳中求进的工作方针，从易到难，实现业务由高频到低频、由大众到小众、由日常性到应急性的转变，既要在自助智能终端上有序嵌入新的栏目、功能模块，也要不断加强引导与培育基层干部、群众以及企业新的思想观念、办事模式，逐步实现人与机器、人与人、人与组织的步调协调、能力匹配。

(三)注重软硬兼施

新技术嵌入基层工作，不仅是设施设备上的“硬件”建设，更重要的是诸如服务理念、治理思维、权力体系等方面的“软件”升级，要注意避免技术治理过程中出现异化现象，做好相应的引导和规范等方面工作。因此，在利用新技术推进基层工作数字化转型，依托科技赋能基层治理、打造智慧基层的进程中，要注重“软硬”兼施。例如，自助服务终端涉及到公民和公共部门的信息安全，这不仅要从技术层面提升保密措施、构建“防火墙”，还必须从法律法规、公民的信息安全意识、行为方式等方面加以约束和规范。此外，党务组织、政务组织以及社会组织等还要注意在收集数据、使用数据上的合法合规，切实依法保护个人和组织的信息安全。