完善人民代表大会制度下情上达机制的三重逻辑

孟庆曦

天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民通过各级人民代表大会行使当家作主的权利，各级人大代表在其中起着非常重要的作用，即：人大代表是联系人民群众和国家的重要纽带，人大代表将人民群众的意见或建议收集起来，通过一定的程序或制度将人民群众的声音传递到各级决策机构，完成下情上达的过程，形成人民代表大会制度下的下情上达工作机制。“所谓下情上达，就是社会基层各方面的情况或信息，如事实性信息、诉求性信息、建议性信息、评价（包括赞扬和批评）性信息等，通过各种渠道传递到上级乃至最高决策机构中的行为和过程，其功能是为了决策者能够了解情况、做出判断和进行决策。”［1］目前，中国特色社会主义已经进入新时代，新时代新形势新趋势，自然对进一步健全人民代表大会制度的下情上达机制提出新的要求，完善这一机制是人民代表大会制度的内在要求，是发展社会主义民主的必由之路，是建设社会主义现代化强国的题中之义。

一、完善人民代表大会制度下情上达机制的现实逻辑

中国共产党十九届五中全会提出2035年奋斗目标，提出了制定“十四五”规划纲要的建议，为下一阶段的发展指明了方向。要实现奋斗目标，离不开与人民群众保持血肉联系，离不开充分调动人民群众的创造性和主动性，离不开回应人民群众的诉求和期待。因此，必须不断完善人民代表大会制度的下情上达机制，确保信息畅通。

（一）完善下情上达机制是中国共产党保持执政优势的根本途径

实现2035年奋斗目标，必须依靠中国共产党的领导。党要作出科学民主的决策，离不开对国家方方面面的了解。完善的下情上达机制可以充分保障党对基层情况的了解和掌握，尤其是从人民代表大会的角度看，党的意志要上升为国家意志必须通过人大，而人民代表大会制度的下情上达机制的完善，不仅能进一步增强人民群众对重大决策的支持和拥护，同时还大大提升了党对国家机构的领导能力；不仅充分保障了人民群众的政治参与，也更加充分地体现了社会主义民主的优越性，有力回击了西方国家对我国民主的指责。

（二）完善下情上达机制是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容

国家治理体系和治理能力现代化首先要求党和政府的机构设置现代化，符合新时代发展要求。十九大后的机构改革已经基本解决了这一基础性问题。有了现代的治理机构，就必须配套软件，也就是现代化的治理制度和法治体系，这是更为关键的一步。现代化的政治体系必然是法治的体系，但要确保制度和法治合理又合情，离不开人民群众的广泛参与。人民是国家的主人，实现国家治理体系和治理能力现代化，就是实现人民掌握国家政权的现代化，其中下情上达机制必然是重要内容。完善的下情上达机制可以将人民群众的意见、建议、诉求等及时传输到国家治理体系中去，从而使得决策更加科学和民主。

（三）完善下情上达机制是建成社会主义现代化强国的制度保证

实现建成社会主义现代化强国的宏伟目标，离不开人民群众的集思广益，离不开人民群众的群策群力，离不开人民群众的同心协力。完善的下情上达机制能够将人民群众的建议反馈到决策者手中；完善的下情上达机制能够将人民群众发现的问题及时反馈到相关部门，有利于各类问题得到更快解决；完善的下情上达机制能够更充分地将各方信息汇集起来，调动各方积极性。这就意味着，实现建成社会主义现代化强国的宏伟目标，必须要有坚实的制度保证，确保各项工作能够始终在人民的拥护和支持下不断高质量推进。人大代表来自各行各业，可以充分了解不同领域的基层状况，其职责也要求必须与人民群众密切沟通联系，人大代表在这一机制下可以充分与各行各业的劳动者进行沟通和交流，深入了解不同群体的呼声和诉求，将不同群体的意见收集加工传递到决策机构中，将人民群众具体的意见建议传递到相关部门，从而促进各领域工作更加顺利地开展。

二、完善人民代表大会制度下情上达机制的制度逻辑

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是保证人民当家作主的根本制度，也是其他基本政治制度的重要基础。从法律上看，我国宪法已经明确规定了人民的主人翁地位，一切权力属于人民，人民通过人民代表大会行使国家权力。这一规定的落实，无疑离不开完善的下情上达机制来保证。

（一）完善这一机制是人民代表大会和人大代表的性质决定的

我国是人民当家作主的国家，因此在制度设计上着重体现人民性。人民代表大会是国家权力机关，人大代表是国家权力机关的组成人员，同时也是其所在单位的一员。人民代表大会作为国家权力机关，主要依靠定期开会来行使权力。然而人民代表大会的会期是短暂的，即使在会期内，代表的数量以及需要研究问题的数量在一定程度上也是有限的。因此，人民代表大会要充分发挥作用，不仅要重视全体会议，还要重视人大内设相关委员会和人大代表的作用。另一方面，人大代表与西方国家的议员有着明显不同，人大代表是兼职而不是专职。当选的人大代表仍然是所在单位的一员，要参加所在单位的工作，人大代表的这一兼职性质充分体现了人大代表深深扎根于人民群众之中，而不是仅仅成为代议制机构的成员后对人民一代了之。因此，人大代表应该在履行好职责的同时，及时发现工作生活中存在的问题，从人民群众的角度去思考解决办法。

（二）完善这一机制是支持人民代表大会工作的重要举措

我国各级人民代表大会是各级国家权力机关，各级人民政府的重大决策或重大人事任免等事项必须经过人民代表大会通过才能够生效。这些决定的合法性不仅要通过正当的程序赋予，也需要来自人民群众的拥护。这自然要求各级人大代表必须密切联系人民群众，将人民群众的诉求转化为对决策的支持，让决策充分得到人民群众的支持与拥护。另一方面，县、乡两级人大代表由直接选举产生，县、乡两级人大代表生活中更接近基层群众，其所处理的事务也更多地是本地区具体问题，自然应该与选民保持密切联系，及时将所在地区或单位群众的声音传递到有关部门。间接选举产生的代表，相对而言离基层群众有一定距离，所处理的事务政策性更强，这就更加需要与选民建立密切联系，政策相比较于具体的事务，影响范围更大，影响时间更长，因此更需要与选民做好沟通和联系。下情上达，才能让政策的制定更加合理，更能体现人民群众的呼声。

（三）完善这一机制是巩固人民代表大会在我国国家机构体系中地位的必然要求

人民代表大会是我国的国家权力机关，我国宪法明确规定其他国家机关每年都要向人民代表大会报告工作。人大代表对工作报告进行审议，并最终在人大会议上对工作报告进行表决，这样一个过程就是代表人民对其他国家机关的工作情况进行评价的过程，代表们在这个过程中代表着人民的意志。人民的意志并不是靠代表自行思考判断得出的，而是在与人民的密切联系之中得出的。此外，要对国家机关的工作作出正确评价，不与人民群众联系是根本不可能的。因此，人大代表必须履行好代表的职责，发挥好人大作为国家权力机关的作用，巩固人大的法定地位。

三、完善人民代表大会制度下情上达机制的实践逻辑

习近平总书记指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。”［2］社会主义民主归根结底是要保证人民当家作主，而人民当家作主必须有一定的机制和渠道，确保人民能够表达自己的意愿并参与决策。这一过程中，人民代表大会制度的下情上达机制无疑是一个重要内容，从这个意义上说，完善人民代表大会制度下情上达机制是发展社会主义民主的必由之路。

（一）应当在联络渠道方面进一步完善相关体系

根据全国人大常委会办公厅《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》要求，建设人大代表联络站是“建立健全代表联系人民群众的工作平台和网络平台”的举措之一。各地在建设人大代表联络站方面各具特色，甚至机构的名称也不统一，有的叫代表活动站，有的称代表工作室、代表联络工作站等。可以说目前国家已经给出了政策性方向，但这一举措应该如何实施还处于各地探索阶段。实际上，人大代表作为代议制机构的成员，其身份具有特殊的意义。这就是说人大代表在与人民群众接触的过程中，不仅有人民群众的代表这一身份，同时还具有国家权力机关成员的身份，代表收集选民的诉求形成议案后提交，就是履行了国家权力机关成员身份的职责。因此在建设代表与选民联系的线下阵地工作方面，应该体现国家性而不是属地性。具体来说，国家可以提出统一规范的代表联络机构名称，结合各级人大的实际情况，乡镇人大代表联络机构可以统一为人大代表联络点，县级和县级以上人大代表联络机构规范为人大代表联络站，同时制作统一的机构标识供人民群众辨识。

在现实的政务处理过程中，人民群众是一个集体概念，但这并不是忽略了组成人民群众的每一个个体，个体难免会向体制提出某种特殊的诉求，这时目前的治理体系就可能难以对个体的诉求作出令其满意的答复。另一方面，杨光斌认为，我国存在权威资源流失问题，“作为国家代表的中央政府并不总是直接行使控制和管理的权力，这种权力通常由其代理人即形形色色的行政机关去执行……作为政策执行机关的行政部门同时又具有事实上的立法权和政策解释权，而每一个部门出台的法律性规定和政策都可能在自觉不觉地扩展自己的权力，从而形成我们通常所说的‘条条关系’之间的矛盾”［3］。“条条关系”暂且不作探讨，但政策执行机关拥有事实上的立法权和政策解释权就已经使其在一定程度上越出了国家权力机关的控制范围。从拥有事实上的立法权方面来看，这些部门会在政务处理过程中从部门自身利益出发考虑问题，通过事实上的立法权将部门利益法定化，保护部门的权利，使得正常的经济活动受到干扰。同时，拥有事实上的政策解释权使得行政部门的自由裁量权大为扩大［4］。目前部门利益化问题经过党中央部署的全面深化改革已得到很大缓解，但科层制固有的缺陷在短期内还难以根治，因此必须采取一定措施，减少科层制带来的弊端，以维护好人民当家作主的权利。社会主义民主与资产阶级民主相比，非常重要的优势就在于人民可以真正向国家表达自己的意志并期待被采纳，因此要维护好人民当家作主的权利，确保人民始终掌握国家政权，就必须改进人大代表联系群众机制，提升下情上达机制的运行效果。

（二）应当加强对闭会期间代表履职情况的监督

“主权在民”这一思想可以追溯到启蒙思想家卢梭，卢梭所构想的国家建立在自然状态和契约论基础之上，他认为国家起源于人们订立的社会公约，关系到国家存在的一个非常重要的概念就是公意，“公意只着眼于公众的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。但是，除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意”［5］。在这里公意就成为了人民的意志，代表着人民的公共利益而非某一小团体的共同利益，“主权就是这种公意的运用。人民是主权者，公意体现了人民的根本意志”［6］。但卢梭认为，公意不可以被代表，人民必须要直接行使国家权力，这一思想无法适应现代政治的发展要求。

马克思等经典作家对卢梭的“人民主权”思想进行了改造，马克思“将政治国家对市民社会的吸纳或者市民社会对政治国家的服从，完全颠倒为社会对国家的吸纳或者国家对社会的服从”［6］，从而解决了这一困境，提出了现代国家民主政治建设的方向。列宁在马克思和恩格斯思想的基础上发展了社会主义国家民主政治的理论，这些原则和理论最终成为我国民主政治建设的基本原则。从这一角度考虑，必须加强完善代表履职情况监督制度。

目前人大代表在闭会期间，集体履职活动较多，个人履职的形式较少。从加强下情上达机制这个角度来看，结合《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》要求，应当将代表通过各种渠道联系选民的情况纳入考核，如联系选民的次数、解决选民问题的情况、选民对代表的满意度等。必须完善人大代表考核办法。针对人大代表的考核办法要更侧重质而非量，比如代表联系选民次数的考核不作为主要内容，解决选民问题的情况和选民的满意度要列为重点考察内容，考察情况经过整理后存档，考核情况较差的代表不应被列为下次人大代表选举的代表候选人。

（三）应当进一步完善人大代表职权和其他配套规定

除前文提到的人民代表大会工作机构对代表履职情况的考核以外，人大代表也应定期向人民群众汇报履职情况，确保人民群众能够了解代表的工作状态，在汇报过程中人民群众可以了解自己意见或建议的处理情况。同时这种汇报还可以采用专题汇报的形式不定期举行，尤其适用于人民群众反映强烈的问题。通过这种形式，人民群众可以及时了解问题的处理情况，并对新的情况提出新的看法，由此也可以有效化解政府处理事务中带给人民群众的不透明感。

长期以来，资产阶级通过包装英美等西方国家的政治发展过程，力图向我国推销资产阶级政治制度，妄图使我国“民主化”。然而其所谓的民主制度，只是用代议制的民主制度掩盖了精英政治的现实。具体来说，美国著名政治学家亨廷顿就把民主强调为一种程序或者制度安排。亨廷顿的这种观点实际上来自熊彼特，熊彼特开创了将民主视为一种选举制度安排的传统［7］，亨廷顿则进一步发展了这个传统。他开宗明义地提出：“本书沿袭熊彼特主义的传统，并在以下意义上把一种20世纪的政治体制界定为民主体制：它的最有影响力的集体决策者是经由公平、诚实和定期的选举产生，在这些选举中，候选人自由地竞争选票，并且几乎所有成年人都具备投票资格。”［7］然而民主政治绝不仅仅如此，选举式民主只把民主停留在了程序层面，实质性的民主却并没有真正被人民所掌握。马德普认为，“自由主义的代议民主制度与资本主义有着内在的逻辑联系，它不仅在经济上满足了资本竞争的需要，维护着资本的支配地位，适应着经济不平等的现实，而且在政治上也实现了少数精英的统治”［1］。可以看出，资产阶级民主维护的是资产阶级的利益，通过代议制的形式为资产阶级精英分子提供掌权的渠道和机会，广大人民的民主权利仅仅停留在对政府进行授权的形式上，“表达了对精英统治的同意”［1］。因此，与社会主义相适应的政治形式必须要超越代议民主的局限，使人民有机会直接参与到公共事务的处理中［1］，完善的下情上达机制就可以为人民群众提供更多的机会直接参与公共决策，同时人民还可以对政府行政进行有力监督，从而使我国的社会主义民主更加充分地体现优越性。

中国共产党成立100年是一个新的历史阶段的起点，中国人民已经走在实现“强起来”的路上，实现远大目标更加需要中国共产党的领导，中国共产党更加需要加强党的执政能力建设，更加需要加强国家政治体系建设。人民代表大会制度作为我国独具特色的根本政治制度，自然更应当不断完善。党的十九届五中全会明确提出，“十四五”时期要加强人民代表大会制度的法律保障，2021年第十三届全国人大第四次会议也作出修改全国人大组织法的决定，并通过了关于修改全国人大议事规则的决定，这是进一步推进社会主义民主政治发展的重要举措，也是实现社会主义现代化的必然之举。其中下情上达机制只是很小的一部分内容，整个制度的现代化还有很多工作要做。未来中国的发展将更为迅速，许多新的问题也会不断涌现，但只要始终坚持中国共产党的领导，坚持社会主义民主，坚持人民当家作主，在此基础上开展各个领域的建设，就一定可以实现中国特色社会主义事业的伟大胜利。