生态环境保护修复责任制度的规范化展开——刑事制裁、民事赔偿和生态补偿有机衔接

□李 栋，顾 伟

(广东司法警官职业学院，广东 广州 510520)

一、问题的提出

2015年年底到2016年初，江苏常州外国语学校数百名学生先后出现皮炎、湿疹、支气管炎、白细胞减少、血液指标异常等身体状况，而这些都源于这块土地的“前任使用人”：江苏常隆化工有限公司、常宇化工有限公司、常州市华达化工厂(以下简称“毒地直接造成者”)。(1)新华网.“常州毒地案”二审宣判：涉事企业被判向公众道歉[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/2018-12/28/c_1123916817.htm，2020-08-23.这三家化工厂在该块土地上生产经营期间，大量使用有毒有害、乃至剧毒高害的化工原料，致使该块土地及地下水被严重污染而成为“毒地”。正因为如此，这次事件也被称为“常州毒地事件”。在“常州毒地事件”爆发之后，中国生物多样性保护与绿色发展基金会与北京市朝阳区自然之友环境研究所(以下合称“公益组织”)对毒地的“始作俑者”，即上述三家化工厂提起公益诉讼，要求三家毒地直接造成者承担“毒地”土壤和地下水的修复费用合计3.773亿元。然而，在生态环境的加害方及加害事实都确切无疑的情况下(2)常州市中级人民法院在一审判决书中认定“常隆公司、常宇公司、华达公司在生产经营期间污染了案涉地块土壤和地下水”，详见(2016)苏04民初214号判决书；江苏省高级人民法院在二审判决书中认定“案涉地块土壤、地下水污染与产品生产过程或事故状态时所产生的跑、冒、滴、漏以及物料存放、废水排放、废物废液管理不规范有密切关联。在三个厂区都发现有工业固体废物填埋，场地拆迁后三个厂区均有未处理完的生产废水遗留在厂区地面的坑里，且地面均遗存物料。特别是常隆公司在搬迁过程中发生过废液倾倒导致局部土壤严重污染的情况”，详见(2017)苏民终232号民事判决书。，公益组织要求确定生态环境保护修复责任的责任方的道路却并不平坦。一审法院常州市中级人民法院以“涉案地块的环境污染修复工作已经由常州市新北区政府组织开展、环境污染风险得到有效控制”为由判决公益组织“败诉并承担高达189万元的案件受理费”(3)详见(2016)苏04民初214号民事判决书。。二审法院江苏省高级人民法院更是直接认为“因无法确定后续治理所需费用的具体数额，本案尚不具备判决被上诉人(三家毒地直接造成者)承担生态环境修复费用的条件”。(4)详见(2017)苏民终232号民事判决书一审、二审判决的结果引起群众一片哗然(5)搜狐社论.常州毒地风波，徒劳的愤怒等待中国式结局[EB/OL].http://star.news.sohu.com/s2016/editorial-59/，2020-08-23.，我国学者更是直指“常州毒地案”一审判决在社会诸多方面的影响都是消极的，是对环保组织的惩罚、不符合党和国家生态文明建设战略要求(6)王明远.常州毒地案一审判决在社会诸多方面的影响都是消极的[EB/OL].http://www.cbcgdf.org/NewsShow/4936/1037.html，2020-08-23.。所幸的是，在公益组织和律师的不断努力下，最高人民法院于2020年3月19日下发《民事裁定书》认定“原判决、裁定适用法律确有错误”(7)《中华人民共和国民事诉讼法》第200条，当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：(六)原判决、裁定适用法律确有错误的。并决定对“毒地案件”予以提审(8)详见(2019)最高法民申1168号民事裁定书。，让该案在“低迷不振”的状态下又重新看到期望。

该案的一波三折折射出当前我国生态环境保护修复责任制度的痛点和难点所在，对于生态环境保护而言，应当采取事前预防与保护的方式，还是事后惩罚与修复的方式；对生态环境保护责任者的确定，该采取“损害者担责”“获益者担责”还是政府兜底担责的标准。此外，在“毒地案件中”，要求三家直接造成“毒地”的化工厂承担责任的声音中不乏民众和公益组织的声音，却唯独缺少检察机关的声音与话语，这不得不令人反思。检察机关在生态环境保护与修复中的地位、责任到底如何确定；单纯民事赔偿或民事赔偿与刑事制裁并行的进路，是否能有效契合生态环境保护与修复的双重面向需要，都值得探究。正如“毒地案件”所呈现出来的情况，地方政府承担了治理的责任、费用，涉事企业作为“毒地”的直接造成者却未承担半分责任；民事赔偿难以得到一审、二审法院的认可，生态环境保护与修复缺少刑事制裁手段、生态补偿手段的有效保护，等等。

窥一斑而知全豹，“毒地案件”几乎将我国生态环境修复制度在实践中的乱象和窘况暴露无遗。而这到底是立法之失，还是执法与司法之过？只有厘清这些问题背后的源头所在，才能有的放矢、对症下药。有鉴于此，本文尝试从公共利益代表主体、责任主体、行为时间、手段方式等方面对生态环境保护修复责任制度进行规范化展开，在此基础上尝试构建具有现实可行性与针对性的生态环境保护制度，以期能为当前我国生态环境保护与修复的实践提供智识支持，力求于时有益、于事有补。

二、生态环境中“保护-修复”面向的割裂

(一)单一手段的选择割裂“保护-修复”双重面向

我国《环境保护法》第六章规定了生态环境污染者需要承担罚款、限制生产、停产整治、停业关闭等行政责任，而《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”第六节“破坏环境资源保护罪”专节规定了污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪等罪名对破坏生态环境的行为予以规制。由不同机关根据环境破坏者对生态环境造成的损害程度采取不同的手段，既是我国行政违法与刑事犯罪二元立法模式下的必然选择，又能达到“轻重有序”的效果。但是，这一不同机关“各司其职”的职能分工看似美好，却容易造成“各自为政”的窘况。而实践中，因为地方保护主义、地方经济等因素的考量，容易造成依赖行政行为、人为模糊刑事执法与行政执法的界限，变相纵容以行政处罚代替刑事处罚、弱化刑事立法与司法权威的情况。[1]对此，我国有学者在对环境领域的“行政执法”向“刑事司法”移送过程中的“断裂”现象进行研究后，发现其中最为重要的原因在于“监督失灵”。[2]与此同时，行政手段的价值取向在于“惩罚”与“保护”，通过责令整改、限制生产的方式来达到减少生态环境损害、保护生态环境的目的；但刑事手段的价值取向则更侧重于“惩罚”，在违法成本小于违法收益的时候，不仅不能通过“惩罚”达到有效抑制生态环境破坏的行为，也无助于已遭受损害的生态环境的修复。

同时，生态环境领域中行政执法与刑事司法“两法衔接”的难题始终悬而未决，也割裂了生态环境领域行政手段与刑事手段的衔接。由于我国《刑法》所规定的污染环境类犯罪属于行政犯，即犯罪的认定受到作为前置法的行政法律法规的影响，而理论上对于该坚持刑法的独立性还是基于保障法性质的从属性仍莫衷一是。在理论尚且难以得出一致结论的情况下，遑论学术理论为司法实务提供智识支撑。

(二)代表主体的择一割裂“保护-修复”双重面向

生态环境的惩罚主体有行政机关和刑事机关各司其职，尽管存在行政手段与刑事手段的衔接问题，但尚不至于出现主体不明的问题。但是，旨在保护生态环境的公益诉讼的代表主体却至今仍存在责任主体范围、优先性等问题，直接影响到环境公益诉讼的有效提起和生态环境的有效保护。我国《环境保护法》赋予了适格环保组织的代表主体资格，《检察院组织法》则赋予了检察机关的代表主体资格。但是，是否对于所有的生态环境损害案件都有且有这两个代表主体、这两个代表主体是否具有优先性等问题却始终悬而未决。与此同时，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，在吉林等7个省市展开生态环境损害赔偿制度的试点，由国务院授权省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，而省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。据此，省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权作为赔偿权利人针对造成生态环境损害的赔偿义务人提起诉讼，并展开赔偿磋商。这意味着行政机关也具备生态环境损害案件的代表资格。此外，检察机关基于职权要求有义务、有动力针对生态环境损害事件提起公益诉讼，但环保组织提起环境公益诉讼却存在激励性不足的问题。正如在上海华锐化工有限公司环境污染民事公益诉讼案件中，虽然有关部门刊登了诉前公告，但并未收到任何有关机关或组织要求向法院提起民事公益诉讼的回复。(9)参见(2018)沪03民初12号判决书。此外，也有学者认为以环保组织作为提起公益诉讼的代表存在道德风险，容易导致环保组织为了牟利而提起公益诉讼或以公益诉讼作为手段对企业进行威胁。[3]相比之下，国外立法例通常认为行政机关的代表主体资格具有优先性，而环保组织仅在行政机关拒绝执法或穷尽行政程序后才具备代表主体资格。[4]

事实上，如何确定适格代表主体的难题不仅普遍存在于普通的生态环境污染案件中，也是海洋生态环境污染事件中所难以回避的难题。[5]根据我国《海洋环境保护法》(10)《中华人民共和国海洋环境保护法》第89条第二款：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。的规定，提出损害赔偿要求的主体是“行使海洋环境监督管理权的部门”。实务中便不乏有法院(11)参见(2016)粤09民初122号判决书。据此将海洋生态环境公益诉讼的原告限定为“海洋环境监督管理部门”，而拒绝承认普通生态环境污染的适格社会组织、乃至检察机关。事实上，海洋环境相对于生态环境而言是特殊与一般的关系，而《海洋环境法》相对于《环境保护法》而言也是特殊与一般的关系，因此，《环境保护法》的一般性规定应当是《海洋环境法》的补充。此外，在作为特别法的《海洋环境法》做了特殊性的“增加规定”时并不排除作为一般法的《环境保护法》所做的“基础性规定”的适用。就海洋生态环境公益诉讼而言，应当认为《海洋环境法》增加了“行使海洋环境监督管理权的部门”作为代表主体、与检察机关一同成为“国家公权力”的代表方，而这一“代表主体”的增加也并未改变我国“公权代表主体”与适格社会组织这一“私权代表主体”共同作为环境公益诉讼的代表主体的双主体格局。相反，这一规定是从海洋环境的特殊性出发更有针对性地补充、完善了海洋环境公益诉讼的代表主体范围。在代表主体范围、优先性等问题既未为立法所明确，又未在司法实务中取得共识的情况下，生态环境的保护与修复面向不时存在被割裂的风险：一罚了之的处理方式仅能间接达到“保护”的面向，而“修复”的面向则往往被忽视。

(三)责任主体的模糊割裂“保护-修复”双重面向

生态环境修复保护主体的确定受“开发者保护、破坏者恢复、受益者补偿、污染者付费”原则的支配，这是平衡生态环境关联方之间利益以更好保护生态环境、追求社会公平的需要，但客观上也带来生态环境责任主体的模糊性。正如在“常州毒地事件”中，实际导致损害的三家毒地直接造成者作为“破坏者”理应承担赔偿与恢复责任，但地方政府、社区长期以来从这三家企业的生产经营中获得税收、就业机会、消费机会等利益，是否也应当承担相应的补偿责任则不无疑问。

与此同时，生态环境损害具有累积性、变动性、延后性等特点，如何确定责任主体的目标范围、责任能力、责任范围等都是司法实践所面临的挑战和难题。[6]在这三家企业投产经营之前的企业，是否也需要对破坏生态环境、造成“毒地”的后果承担相应责任？而地方政府是否因“收回土地并采取修复措施”而成为“毒地”治理的责任方？这些问题都是确定生态环境保护与修复中所难以回避的问题。此外，不仅生态环境损害的鉴定要求专业性，生态环境的修复更是需要高度的专业性，而涉事企业或个人往往不具备修复能力。正如在上海华锐化工有限公司环境污染民事公益诉讼案件中，法院认为后续修复工作必须由具有专业资质机构完成，而该案被告(环境破坏者)亦自认缺乏修复能力，因此，法院判定由被告承担修复费用。(12)参见(2018)沪03民初12号判决书。实践中，对于环境修复的工作往往需要委托专业机构进行，而修复费用所具有的长期性、与赔偿费用的不等性等问题，往往也超出了生态环境破坏者的承受能力。此时，生态环境的修复则难以避免被轻视和降低修复标准的命运。事实上，损害赔偿只是手段，修复受损的生态环境才能真正救济受损的环境利益。[7]单纯的赔偿并不能直接带来生态环境的修复，而生态环境的修复者也不仅局限于加害方，而是涵摄政府、社会等受益方。只有明确责任主体范围及各自在生态环境修复中的责任程度，才能兼顾生态环境的保护与修复面向。

三、生态环境保护制度的规范化展开

(一)私权与公权：首要责任与补充责任

众所周知，加害者承担赔偿责任是天经地义的原则，也最符合朴素的价值观。企业污染导致环境质量下降，由国家承担环境治理成本，由公众被动接受环境污染危害的现象是不公平的。[8]但是，从“常州毒地事件”中却引申出一个不是问题的问题：生态环境修复责任到底该由谁承担。这个问题看似不是问题，却是一个实际上难以解答的大问题。实际上，要回答这个问题必须先厘清污染者承担的责任的性质。毫无疑问，污染者承担赔偿责任几乎是不证自明的“真理”，而赔偿责任的承担方式也可以采取直接修复、替代性修复、赔款等方式。但是，要实现生态环境的保护与修复却并不仅仅涉及污染者这一单一的加害方角色，而是还涉及受益方、社会管理方(政府)等角色。环境修复作为涉及公共利益的具有高度专业性的活动，需要公权主体、公共机构的介入，来形成区别于私人利益的公共利益衡量与保护机制。[9]反观域外，同为大陆法系国家的德国和日本，在面对生态环境损害赔偿时也采取了截然不同的解决进路：德国由国家主导生态环境损害赔偿、而日本则通过民事司法途径来解决生态环境损害赔偿问题。[10]

首先，生态环境保护的主体包括加害方、受益方、管理方多种角色。其中，加害方承担赔偿责任，受益方也应当承担补偿责任，管理方在监督不力的情况下需要因监督过失而承担补充责任、在无过失的情况下也因社会管理者的角色而需要承担兜底性的责任。其次，私权主体往往存在客观上履行不能的情况，而生态环境是关系全社会、全世代的权益，此时，国家和社会不得不承担兜底性的责任。以土壤修复为例，虽然首要原则依然是“污染者负担”原则，但污染者可能存在责任能力不足的问题。正是由于个人对于生态环境修复存在能力不足的问题，此时便需要由其他更有能力的承担者来承担生态环境的修复责任，而具备这个能力的主体也只剩下社会或国家。再次，生态环境损害有别于普通的民事损害，并不是简单适用“恢复原状”就能达到法律规范的目的。恢复仅仅指恢复到原有的状态，但原有的状态不一定是理想的状态；而修复则更倾向于还原到无损害的状态，既包括破坏者造成的损害，也包括因自然原因造成的损害。生态环境保护领域不能简单适用侵权上的“恢复原状”责任，其原因不仅在于生态环境缺乏明确的范围、稳定的状态、确定的原状，更在于生态环境保护的目的在于维持生态环境处于一个良好的状态，这个目的已经超出单纯的“不受非法侵害”的要求，而是上升到“防止生态环境的降低”层面。最后，生态环境保护与修复还会导致隐形的受害者：因限制资源开放、被限定土地使用类型等措施而导致经济发展条件受限的主体。对于这部分主体，需要通过生态补偿的方式来弥补他们为生态环境保护作出的牺牲，也唯有此，才能保证各地区人民平等的发展权、实现社会的公平正义。实现区域生态治理成本共担和收益共享，是增强不同地区参与生态治理的动力。[11]而生态补偿制度的构建，也势必扩大承担生态环境责任的主体范围。纵观国外立法，生态补偿的责任主体既包括资源开发方/环境破坏方，也包括国家和个人等间接享有与资源有关的权益方/受益方。[12]

正是基于以上种种原因，由加害方这一私权主体或国家这一公权主体承担生态环境保护与修复责任都不具有现实可行性。因此，需要通过加害方、受益方等私权主体，以及国家这一公权主体相结合，才能有效保障生态环境的保护与修复。政府承担生态环境治理和优化的主要义务，生态环境污染者承担环境修复的直接责任。[13]当然，在双主体的情况下，需要区分首要责任方与补充责任方。具体而言，在有加害方的情况下，应当由加害方承担修复责任、赔偿责任，再由政府承担补充责任、兜底责任；在缺乏加害方或加害方无力履行生态环境修复义务的情况下，则应当由国家承担首要责任，社会承担补充责任。

(二)惩治与恢复：惩罚与治理双管齐下

生态环境的保护与修复责任需区别展开：就保护面向而言，刑事制裁从特殊预防与一般预防的角度为生态环境进行保护，民事赔偿对遭受因破坏生态环境行为直接衍生的侵害具体被害人人身权益与财产权益的情况提供保护；就修复面向而言，生态环境保护机制从环境本身出发，对受到侵害的环境提供修复。无论是民事上的惩罚性赔偿、行政上的行政处罚、刑事上的制裁，目的都在于惩罚生态环境的破坏者，尽管在一定程度上能阻吓已经实施了生态环境损害行为的破坏者及潜在的破坏者实施进一步的生态环境加害行为，却并不能直接对已经遭受损害的生态环境进行保护、修复。相比之下，要求加害者承担赔偿责任、修复责任，以及国家直接采取修复措施、设立生态环境保护基金等手段才能直接对已经遭受损害的生态环境进行保护。当然，如果缺乏惩罚性赔偿、行政处罚、刑事制裁等惩罚性手段，则生态环境保护与修复将显得软弱无力。因此，生态环境的有效保护应当在惩罚性手段与治理性措施两个层面上形成合力：由支付赔偿性费用、提供修复基金、委托专业机构修复受损生态环境、采取替代性修复措施等治理性措施直接作用于生态环境的修复，并以惩罚性赔偿、行政处罚、刑事制裁等强制性手段为治理性措施的顺利推进提供保障。

单一的刑事制裁、民事赔偿或生态补偿手段都难以有效契合生态环境的保护与修复双重面向：刑事制裁重在惩罚行为人而非修复受损害的环境法益；民事赔偿着眼于对具体的被害人赔偿，本质上是对人身权和财产权的保护；生态补偿机制针对环境本身进行保护与修复，但保护力度稍显孱弱。对环境法律责任机制而言，需要谴责或惩罚损害环境权益的行为人，但更需要的是恢复与补偿受损环境权益。[14]习近平同志在任中共浙江省委书记之时便提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。换言之，惩罚或谴责本身并不是目的，对未受损的生态环境进行保护、对受损的生态环境进行修复才是构建生态环境制度的目的所在。

(三)修复与赔偿：保护与恢复各有所重

我国1979年《环境保护法》第32条第2款开宗明义地表明“对严重污染和破坏环境，引起人员伤亡或者造成农、林、牧、渔业重大损失的单位的领导人员、直接责任人员或者其他公民，要追究行政责任、经济责任，直至依法追究刑事责任”。这一立法表明国家对于环境的保护采取了民事责任(经济责任)、行政责任、刑事责任并行的全方位保护体系，但是，这一立法也隐含着一个严重的倾向：过于注重对破坏者的惩罚、赔偿，而忽略了对受害的生态环境的恢复、修复。这一立法倾向并非孤例，而仅仅是我国长期以来重视惩罚犯罪而对受害者保护重视程度不足的刑事政策的缩影。以刑事领域为例，我国通过《刑法》、“司法解释”等规范性文件构建了堪称严密的法网，却至今未曾构建起被害人国家赔偿制度，也一直否认被害人在刑事附带民事诉讼中享有精神损害赔偿的权利。

我国在应对环境问题上一直沿袭民法的保护进路，但实践中层出的新问题暴露出民事侵权制度在环境问题中的乏力。[15]《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对生态环境的修复责任、费用等一系列问题进行了较为具体的规定。但是，对于生态环境保护领域存在的一些问题却未进行有效的厘清与纠偏。例如，错误地将生态修复等同于生态恢复，进而以民法上的“恢复原状”作为生态修复责任的手段、方式；将环境污染治理“费用”等同于生态修复的费用，导致生态修复的实际成本被错误限缩。[16]事实上，民法与环境法是两个不同价值取向、性质迥异的法律领域，生态环境的保护并不等同于普通个人法益的保护，具体而言存在以下差异：首先，生态环境权益涉及全社会、各地区、世代间的利益，而个人法益仅仅涉及少数个体之间的权益；其次，生态环境权益并不满足于“恢复原状”的目标，而是需要达到无损害状态和正常运行的目标，而个人法益则以恢复到受损之前的样态为限；最后，生态环境权益常常具有耗时长、耗资巨、见效慢等特点，并非一人之力或朝夕之功便可完成，而普通法益相对而言更具有时效性的特点。

正是基于生态环境的特殊性，要完成生态环境的保护与修复需要从多主体、多手段着手。由生态环境破坏者直接承担修复责任能更为直接的实现对受损法益的修复，但生态环境的修复需要高度的专业性，这意味着破坏者往往并不具备修复能力。生态环境保护修复领域难以回避的问题是，由于环境修复技术难度愈来愈高所带来的责任主体与行为主体相分离状态。[17]在这种情况下，由破坏者承担赔偿责任而非修复责任，显然更有利于生态环境的修复。此外，修复以可能和必要为前提，否则应由污染者直接承担赔偿责任。[18]值得注意的是，要求生态环境的破坏者承担赔偿责任也并不意味着要求涉事企业对所有损失、所有修复措施都承担赔偿责任。企业对就业、经济社会发展做出了巨大的贡献，如果简单以企业造成环境污染和生态破坏为由判决企业支付高昂环境修复费用，不利于维护环境正义和经济稳定。[19]如何平衡企业与国家、社会之间的责任范围也是生态环境保护制度难以回避的问题。

我国《环境保护法》规定了生态环境污染者需要承担罚款、限制生产、停产整治、停业关闭等责任，而《最高人民法院关于审理生态环境污染赔偿案件的若干规定》第11条将“修复生态环境”作为被告(环境破坏者)所承担的民事责任方式的首位。但是，除《森林法》规定了森林生态效益补偿基金制度外，其他法律只是简单地规定应当对开发利用环境资源行为征收费用、对生态保护行为予以补偿。[20]这些立法与司法解释既显示出我国对生态环境保护的重视，也暴露出我国生态环境保护制度的不足。与此同时，环境生态损害理论研究的滞后直接影响环境立法。对此，我国学者直接指出“当前我国环境法治的影响因素中，立法上并不存在大的问题，主要的问题还是集中在行政上存在的环保部门权力受制于统一监管体制、以及司法上对环境执法及污染被害者救助的支持不足上”。[21]当前，生态补偿机制为修复性司法在生态环境保护与修复领域的导入提供契机，检察机关应综合运用四大检察在认罪认罚从宽制度中发挥主导作用。而国家监察委员会制度的建立，使检察机关的职能发生变革，检察机关基于公益诉讼检察成为保护生态环境的重要责任主体。在新时期下如何通过刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察的并举，对直接破坏生态环境的行为、有关部门的不作为进行规制，以实现对生态环境的有效保护与修复，不仅是生态文明建设面临的重大课题，也是检察机关自身履职履责的时代坐标。

四、结论

随着城市的扩张，许多工厂企业的所在地逐渐被纳入市区的范畴，并因城市规划等原因而搬离原驻地。这些因搬迁前企业的生产经营活动已经被污染的土地被称之为“棕地”[22]，而对“棕地”的再开发、利用过程中也会不断受到产生的污染的影响。在城市化进程快速推进的同时，也不能忽略生态环境的保护与修复。环境保护与改善不是一种私益活动，更是一种公益活动，是对益的享用存在利益耗损的填补问题。生态环境保护修复责任制度的构建不能简单遵循民事侵权的逻辑进路，而应当着眼于生态环境的公共权益属性，通过加害方、受益方、管理方的合力，从保护与修复双维度展开。