中国共产党的纪律建设百年历程及启示

杨俊英

今年是中国共产党成立100 周年，纵观党的百年奋斗史，党之所以能够不断发展壮大，并且取得革命、建设、改革的伟大胜利，其中一个重要原因就是善于抓党的纪律建设，以严明党的纪律，维护党的团结统一，保持党的优良作风，获得人民群众的拥护支持。在建党百年这样一个重要的时间节点，回顾并总结党的纪律建设实践的经验启示，从百年党史中汲取前行的精气神，对党提升应对各种风险和挑战的能力、走好新时代的长征路具有极其重大的意义。

一、党的纪律和党的纪律建设

（一）党的纪律

从内涵来看，《中国共产党章程》明确界定，“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。”[1]鉴于党的纪律的重大作用，一方面，各级党组织“必须严格执行和维护党的纪律”；另一方面，每一名共产党员“必须自觉接受党的纪律的约束”。从外延来看，习近平总书记2015年在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话中指出，“纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律；纪律是刚性的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律”。由此可见，党的纪律的范围是比较宽泛的，它既包含了刚性的明文的纪律约束，也包括自我约束的不成文的规矩。本文所研究的党的纪律，主要是指刚性的明文的纪律约束。

党的纪律分为六个方面，即政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。党的十九大报告明确指出，“重点强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来。”

（二）党的纪律建设

目前,学界对“党的纪律建设”尚未形成统一的权威性界定，笔者根据现有文献和研究成果，试将其界定为：中国共产党为维护党的团结统一、保持党的纯洁性和先进性、更好履行和完成党的使命、使党的活动规范化、制度化，以党的纪检机构为主要力量，以党的六大纪律为着力点，以党内法规制度和党的优良传统作风为依据，运用好监督执纪“四种形态”，发挥纪律特有的惩戒机制，有纪可依、有纪必依、执纪必严、违纪必究，推进全面从严治党。

二、党的纪律建设的百年历程

党的纪律建设起始于建党之初，并在党领导人民进行革命、建设以及改革开放一系列伟大实践中逐步完善。党的纪律建设成为党由小到大、由弱到强，不断取得事业伟大胜利的重要保证。纵观党的100年辉煌历程，党的纪律建设大致可划分为四个历史发展阶段。

（一）新民主主义革命时期：党的纪律建设的初步形成

1920年，蔡和森在寄给毛泽东的信中就曾指出“党的纪律为铁的纪律”[2]，可将之视为关于党的纪律建设的最早表述。自此以后，关于党的纪律建设的理论和观点便频现于党的会议、决定及文献中。

1、重要会议及党章对纪律的规定

新民主主义革命时期，党的历次代表大会以及一系列重要会议基本上都会对党的纪律问题有所涉及。党的一大就规定了党的组织纪律和保密纪律：“在党处于秘密状态时，党的重要主张和党员身份应当保守秘密。”[3]党的二大制定的党章，将党的“纪律”单独成章，对党的组织纪律、宣传纪律、党员就业纪律、财经纪律等方面作了明确规定。[4]党的六届六中全会重申了“四个服从”为党的纪律。延安整风探索出“惩前毖后，治病救人”的原则。党的七大对党的纪律建设问题进行了较为全面系统的规定，总结形成了党的三大优良传统作风；第一次把党的纪律写进党章总纲；确立了“惩前毖后、治病救人”纪律处分方针；增设了“奖励与处分”一章，对党组织、党员处分的类型、程序作出了更加具体的规定，“对于党员个人的处分是：当面的劝告或警告；撤销工作；留党察看；开除党籍”。[5]并明确规定被处分的党的组织或党员享有要求复议和申诉的权利。党的七届二中全会又提出了“两个务必”和“六曰”规矩。

2、党内法规制度对纪律的规定

建党初期，随着党员数量激增，加之党员纳新程序不规范，致使党员成分复杂，党员素质参差不齐，党的纯洁性难以保障，贪污腐化状况堪忧。面对这一状况，1926年8月，党中央首次颁发专门针对腐败问题的规范性文件——《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》。[6]以此为蓝本，1933年12月，党中央发布首部专门整治贪污浪费的法律性文件——《关于惩治贪污浪费行为的训令》，规定针对苏维埃机关公职人员在履职过程中发生的以权谋私、贪污公款、浪费公款等行为，将作出警告、撤销职务乃至监禁的相应处罚。1938年，陕甘宁边区政府又颁布了《惩治贪污暂行条例》，并制定了三部关涉纪律的党内法规。到新中国成立前，党内法规建设已经初具轮廓。

3、以“三大纪律八项注意”培育纪律意识

中国共产党重视纪律意识的培育，“三大纪律八项注意”最具代表性。“三大纪律八项注意”是井冈山时期党为中国工农红军所制定的首部纪律法规，为培育纪律意识、严明军队纪律、保持优良作风作出了巨大贡献。1927年秋，毛泽东率领的秋收起义队伍来到井冈山，恰逢秋收时节，又饥又渴的战士到地里拔了红薯就吃，老乡叫苦。这种情况下，毛泽东提出“不拿群众一个红薯”，随后又提出，“打土豪要归公”“行动听指挥”。1928年1月，毛泽东率兵进驻遂川县城，毛泽东发现军队纪律仍有许多问题，依据现实需要拟定了六项纪律：上门板，捆铺草，说话和气，买卖公平，借东西要还，损坏东西要赔。[7]并把“不拿群众一个红薯”改为“不拿工人农民一点东西”。后来根据实际情况，毛泽东在六项注意中又增加了“洗澡避女人”和“不搜俘虏腰包”，最后定型规范为“不调戏妇女”和“不虐待俘虏”。“三大纪律八项注意”的内容和提法基本形成。1947年10月10日，毛泽东草拟了《中国人民解放军总部关于重新颁布三大纪律八项注意的训令》，内容统一的“三大纪律八项注意”成为党领导下军队统一的纪律。在极大程度上，正是“三大纪律八项注意”作为党首部纪律法规的刚性约束，培养了党及其领导下的军队的纪律意识，保证了党和军队的先进性和纯洁性，赢得了广大人民群众的高度认同和衷心拥戴，进而凝聚起人民的磅礴伟力，构筑起革命的不倒长城。

4、创建纪检机构并严格执纪

建党早期，党就对建立党的纪检机构进行了初步探索。1927年，面对白色恐怖，为更好保证党的团结统一，党的五大设立中央监察委员会，这是党最早的纪律检查机关，意味着党的纪检机构初步成型。党的六大重新设立了党的纪律检查机关，将“监察委员会”改为“审查委员会”，将审查范围扩大到监督、财会等工作领域。党的七大确立了监察委员会在同级党委指导下进行工作的模式。

这一时期，党严格执纪，惩处了一批贪污腐化分子。对贪污腐败分子必须严厉惩治，不容许任何人有超越党纪和法律的特权，彰显了党惩腐肃贪、严肃党纪国法的决心，展示了党的纪律的严肃性和公正性。

从1921年建党到1949年建国，是党由小到大、由弱到强的关键时期，也是党的纪律建设初步形成阶段。其成就主要体现在：提出党的纪律建设并不断发展，党内法规制度初具轮廓，设立“监察委”“审查委”等纪检机构，提出并形成了党的优良传统作风，严格执行党和军队的纪律。

（二）社会主义革命及建设时期：党的纪律建设的曲折探索

1、党的纪律建设的积极探索

中华人民共和国成立后，党作为执政党，面临着与新中国成立前不同的考验，容易滋生主观主义、官僚主义和脱离人民群众等错误倾向。党中央清醒认识到执政条件下党风党纪的重要性，1949年11月，成立中央纪律检查委员会，并首次提出了纪检工作的指导方针，即“党内的教育工作必须同执行纪律相结合，但又必须以党内教育为主，以执行纪律为辅”[8]。到1955年，全国大部分地委和县委建立了党的纪律检查委员会，专职纪检干部7200 余人，基本形成了机构健全、人员稳定、初具规模的纪律检查工作系统。[9]1955年3月，选举产生了中央监察委员会，代替了原中央和地方检察委员会的职责，担负维护和执行党的纪律的任务。这一时期，在全党范围内开展“三反”运动，严肃查处违纪违法案件，端正党的作风。到党的八大，对给予党员纪律处分的执行程序作出了更加明确具体的规定：“必须经过他们所属的支部大会的决定，并且经过上级党的监察委员会或上级党的委员会的批准。”并形成了党纪处分的五种类型。这些规定一经作出就被严格执行于党的纪检工作实践中。可见，新中国成立后到1956年，党的纪律建设进行了积极有益的探索。

2、党的纪律建设的挫折

1957年以后党的指导思想出现了一定的“左”的偏差，党的纪律建设也随之出现了不同程度的问题。比如，党的纪律监察工作出现过“惩办主义”的倾向。在“文化大革命”十年动乱期间，尤其是旨在将“文化大革命”理论和实践合法化的党的九大，删除了党的八大党章中许多关于纪律处分的程序性规定，并废除了此前已赋予党员的相应权利，甚至还取消了担负党的纪律监察重任的监察委员会，致使党的纪律建设遭受了全面性、系统化破坏。从总体上讲，1957年到1978年，党的纪律建设乏善可陈，甚至可以说开了“历史倒车”。

（三）改革开放时期：党的纪律建设的恢复发展

1、党的纪律建设的全面恢复

从1978年党的十一届三中全会开始，党的纪律建设得到全面恢复并走向正轨。党的十一届三中全会强调：“全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。”同时，会上还作出了恢复党的纪律检查机关的重大决定。此后，重建起来的中央和地方各级党的纪律检查委员会严格贯彻落实党的十一届三中全会确立的正确纪检工作路线，着力加强自身政治、组织和思想等方面的建设，有力推进拨乱反正、端正党风工作。党的十二大恢复了七大、八大关于党的纪律及其建设的相关规定，并在重申纪委必须在同级党委领导下开展工作的基础上，提出了下级纪委要接受上级纪委领导的明确要求，从而确立了纪委系统的双重领导制度。到了党的十四大，进一步以党章条文的形式对“党的纪律”的基本蕴含进行了厘定和阐明。

2、党的纪律建设走向规范化和制度化

党的十三大以来，中纪委开始着手制定一系列有关党的纪律的规范性文件。1988年5月印发的《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》，是党针对特定违纪行为专门制定的规范性文件，标志着党的纪律建设从长期以来奉行的“原则调整”向具体的“规范调整”的实质性转变。1989年中纪委又针对当时党内遵行纪律状况制定下发了一系列单行纪律文件，进一步提高了党的纪律建设制度化、规范化水平。到了20世纪90年代，“党内法规”正式写入党章，并首次印发《中国共产党纪律处分条例（试行）》，党的纪律建设的法制化水平得以进一步提升。

3、完善相关体制机制

进入20世纪90年代后，党开始重视纪律监督的体制机制建设。党的十四大强调，要建立健全以“两结合”（党内和党外相结合、自上而下和自下而上相结合）的纪律监督制度和约束机制。党的十七大修改后的党章进一步提出了“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”的明确要求。

纵观这一时期，党的纪律建设乘着全面拨乱反正的东风而展开，随着改革开放的步伐而推进，呈现出鲜明的时代特点：以推进规范化、制度化为主要特征，以建立健全监督制度、约束机制为主要内容，突出强调反腐倡廉，并在反腐败斗争与党风廉政建设的协同推进中走向深入。

（四）中国特色社会主义新时代：党的纪律建设的成熟完善

1、细化党的纪律，形成新理念

党的十八大以来，党的纪律建设进程加快，体现了“纪严于法”的理念，纪律执行更具刚性，监督执纪方式发生转变。2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》将党的纪律明确细化为六个方面的纪律：政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。党的十九大修改后的党章强调运用监督执纪“四种形态”；首次纳入“全面从严治党”相关内容，并将纪律建设纳入新时代党的建设总体布局；明确了党的各级纪律检查委员会作为“党内监督专责机关”，其职责在于“监督、执纪、问责”。

2、立改废并举，推动党内纪律法规提质增效

在党的纪律建设方面，不仅注重党内法规和规范性文件的“立”和“改”，而且还重视“废”的工作。2012年6月－ 2014年11月，对新中国成立以来党内法规和规范性文件进行了集中清理，这在党的历史上是第一次。之后，每隔5年左右都要进行一次集中清理。根据这一规定，2019年上半年，中央顺利完成了第二次集中清理，各地各部门的文件清理工作在下半年都顺利完成。同时，为切实保障到建党100 周年时形成相对完善的党内法规制度体系，中央还连续制定实施了两个党内法规制定工作五年规划：《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》。这是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。党的十八大以来，先后制定出台了一批标志性、关键性、基础性法规制度，基本实现有规可依。

3、全面从严治党，在党性教育和反腐败斗争中严明党的纪律

注重刚柔并济，在党性教育和反腐败斗争中严明党的纪律。一方面，密集开展党性教育，包括党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育以及党史学习教育。另一方面，深入持久开展反腐败斗争，有纪必依、执纪必严、违纪必究，“打虎”“拍蝇”“猎狐”相结合，全面从严治党取得战略性成果，反腐败斗争取得压倒性胜利。多措并举，在广大党员干部中，严明党的纪律，明确党纪红线，树立党纪威严。

4、从制度入手，改革完善体制机制

实行监察体制改革。2016年11月，公布监察体制改革试点方案，在3 个省市率先试点，一年后，出台《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。之后，实现派驻监督全覆盖，派驻机构统一管理；改进巡视制度，建立巡察制度。在一届任期内，保证巡视全覆盖，做到巡视覆盖常态化。除了专门的机关之外，中央部委以及各级党委组织等部门都有展开巡查的义务。

进入新时代，党的纪律建设走向成熟完善，形成党的纪律建设新理念：把纪律建设作为全面从严治党的治本之策，纪法分开，纪严于法，纪在法前，严明党的纪律首要是严明政治纪律。党的纪律建设呈现出以下特点：党的纪律建设规范化、制度化、系统化，党的监督制度、约束机制逐步健全，坚持全面从严治党，在党性教育和反腐败斗争中严明党的纪律。

三、党的纪律建设的启示

回顾历史是为了更好地启示今朝。中国共产党建党100年来加强纪律建设的实践历程，对于新时代继续强化党的纪律建设、全面从严治党提供了很多有益的经验启示。

（一）加强党的纪律建设是党的优良传统

习近平总书记指出：“我们党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。”[10]党历来重视党的纪律建设，党的历代领导人也多次强调党的纪律的重要性。毛泽东同志在西柏坡就提出，“加强纪律性，革命无不胜”[11]。改革开放之初，邓小平同志指出，“我们这么大一个国家，怎样才能团结起来、组织起来呢？一靠理想，二靠纪律”[12]。重视党的纪律、加强党的纪律建设是党的优良传统和重要经验，应该在全面从严治党实践中得到继承。

（二）打好党性教育和严格执纪“组合拳”

一手抓党性教育，一手抓严格执纪，刚柔并济打组合拳是党抓纪律建设的一条重要经验。在延安整风中，毛泽东同志就指出，“孙行者头上套的箍是金的，列宁论共产党的纪律说纪律是铁的，比孙行者的金箍还厉害，还硬”[13]。党对党员的纪律约束不仅借助刚性的“箍”，而且重视“惩前毖后、治病救人”，通过教育来挽救同志。新中国成立后，中央监察委员会制定的“党内的教育工作必须同执行纪律相结合”的纪检工作指导方针，更加鲜明地体现了党的纪律建设“刚柔并济”的原则。“三大纪律八项注意”培育党和军队最初的纪律意识；苏区惩腐肃贪打响反腐败第一枪；新中国成立后一手抓“三反”运动，一手抓党政领导干部遵守“三大纪律八项注意”的情况；进入新时代，在密集开展系列党性教育的同时，大力推进“打虎”“拍蝇”“猎狐”。这都是党用好教育和执纪“软硬”两手的集中体现。在今后党的纪律建设实践中，应继续在通过党性教育增强党员干部纪律意识的基础上，严风肃纪、严格执纪，使党员干部心有所畏、言有所戒、行有所止。

（三）健全监督执纪体制机制

加强党的纪律建设，要把健全完善相应的体制机制放在突出位置。“文化大革命”使党的执纪机构、纪律制度等遭受了全方位破坏。党的主要领导人在反思“文化大革命”发生原因过程中纷纷指出，党的民主集中制受到严重破坏、难以发挥应有作用，是其发生的重要原因。邓小平同志指出，“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决问题，最重要的是一个制度问题”[14]。以此为借鉴，在推进党的纪律建设实践中，不应拘泥于具体案件的表象，而应深入分析其背后的体制机制原因，进而有的放矢地健全和完善。具体说来，我们需要继续健全完善监督执纪体制机制：进一步明确纪检机关的党内监督专责机关定位，发挥监督、执纪、问责职能；进一步完善双重领导体制，继承百年来党的体制探索的优秀经验；进一步强化监督执纪“四种形态”，抓早抓小、防微杜渐；进一步发挥监察委员会的职能，将公权力关进制度的笼子。

（四）发挥领导干部“关键少数”作用

习近平总书记在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上的讲话中指出，“领导干部是党和国家事业发展的‘关键少数’，对全党全社会都具有风向标作用”。发挥领导干部这个“关键少数”作用，要将自律、监督、律他三者结合。首先，党一贯重视树牢领导干部的党纪国法意识。从中央苏区的谢步升案，到陕甘宁边区政府的黄克功案、肖玉璧案，再到“新中国反腐第一大案”，通过这些案件的办理，党以刀刃向内的勇气，用案件的巨大警示力，树立了党员领导干部的法纪“红线”意识，向人民群众展示了惩腐肃贪的决心。其次，运用党内监督、民主监督、群众监督、舆论监督等各方面的监督，将公权力置于阳光下。许多案件的线索都是由人民群众提供的，比如中央苏区反映谢步升问题的举报信、1999年中纪委收到的关于厦门特大走私案的举报信等。再次，领导干部要发挥表率作用，切实遵守党规党纪，并以言传身教的方式影响身边人。比如，在1940年的沂蒙革命老区，时任鲁南区委书记的赵镈，有一次其军马踩了群众两个西瓜，他当场摸出两枚铜钱予以赔偿，并在翌日专门登门道歉。在党的历史上，此类事例不胜枚举。各级各部门领导干部做到严以律己、以身作则、以上率下，才能为下属树立学习标杆。

（五）完善党内法规制度

严明的纪律是党的纪律建设的基础和前提。应该承认，党的历史上的确出现过纪律不严的情况，突出体现为“牛栏关猫”的情形。为了避免这一弊端，要扎紧篱笆、堵住漏洞，真正做到把权力关进制度的笼子。党的纪律规定要根据形势和党的建设需要不断完善，确保系统配套、务实管用。一是切实保障党章在党的纪律体系中的最高位阶。在纪律制度体系建立健全实践中，要以党章为根本依据；评价党员干部和党组织的功过是非，要以党章为基本标准；处理并解决党内矛盾，要以党章为根本原则。二是做好纪法衔接。新修订的《中国共产党纪律处分条例》中包括五处纪法衔接的条款，畅通了党纪党规与监察法之间的联系，实现了纪律处分、政务处分、法律惩治之间的有效衔接。在此基础上，要进一步完善与之配套的党内法规制度，推进党的纪律法规的体系化、规范化。三是把党的纪律建设内容有效纳入党内法规制度中。就程序而言，要对党的纪律建设各方面工作予以规范；就主体而言，应紧紧围绕党的纪律建设工作的各个层次或层面来构建制度体系。

（六）营造良好政治生态

正常工作关系是良好政治生态得以营造的关键要素。邓小平同志指出：“上级对下级不能颐指气使，尤其不能让下级办违反党章国法的事情；下级也不应当对上级阿谀奉承，无原则地服从，‘尽忠’。不应当把上下级之间的关系搞成毛泽东同志多次批评过的猫鼠关系，搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。”[15]与此一脉相承，习近平总书记对不正常工作关系的危害性十分警觉，对呈现为帮派关系的“小圈子”更是深恶痛绝，他强调：“党内决不能搞封建依附那一套，决不能搞小山头、小圈子、小团伙那一套，决不能搞门客、门宦、门附那一套，搞这种东西总有一天会出事！”[16]要以正常工作关系构建为重点，严肃党内政治生活，大力推进党的组织生活制度化、经常化、规范化，着力形成心齐气顺的政治氛围，进而营造风清气正的良好政治生态。