PPP模式在病死畜禽无害化处理领域中的运用

文│曹慧（农业农村部农村经济研究中心）

周希梅（全国畜牧总站）

“十四五”规划时期，加快粪污和病死畜禽处理设施建设对于推动养殖业高质量发展，保障食品、公共卫生安全具有重要意义。引入政府和社会资本合作（PPP）模式既可以有效缓解各地普遍存在的资金不足难题，也有利于提升供给水平和管理效率。前些年，由于监管不严，一些养殖场户随意处理病死动物尸体，影响了周边环境。

2014年，国务院办公厅印发《关于建立病死畜禽无害化处理机制的意见》（以下简称《意见》），为病死畜禽无害化处理工作提供了有力保证。为减轻公共财政负担，有效发挥市场机制作用，近年来湖南、河北、新疆等省区开始探索将PPP模式引入病死畜禽无害化处理领域，鼓励企业参与对病死畜禽的资源化利用，探索病死畜禽无害化处理的市场化机制。从典型案例看，这些探索取得较好的成效，但也存在一些问题，需要进一步完善。本文利用北方地区的一个典型县剖析了引入PPP模式的运行模式，分析PPP模式运用中存在的问题，并提出了加快农业PPP项目发展的政策建议。

一、H省Y县的病死畜禽无害化处理项目PPP的运行机制

H省Y县地处华北地区，是一个农业大县、养殖大县，每年出栏150多万头生猪、5万多头（只）牛羊、1000多万羽禽类，如果死亡率为5%，每年就要处理近8万头牲畜和50多万羽禽类。因此，妥善处理病死畜禽成为养殖业健康发展的重要任务。在2015年之前，该县主要采用无害化处理池进行处理，这种方法不仅没有实现资源化利用，还容易污染地下水，而且对周边生活环境带来较大影响。鉴于建设病死畜禽无害化处理设施需要大量投资，县级财政难以承担，一些中小规模养殖场户也无力承担。2016年，该县通过PPP模式，引入社会资本，不仅解决了处理量和资金投入多的问题，而且通过引入拥有先进技术的企业，有效提升了病死畜禽无害化处理效率和附加值。

作为一项环保产业，病死畜禽无害化处理项目有助于病死牲畜、畜禽尸体的无害化处理和有效利用。建设内容包括病死畜禽收集中心、冷库（暂存点）、密封运输车、无害化处理中心，以及环境绿化、供水、电力、道路等设施。项目合作期一般在10年以上具有投资较大、专业性强、原料收集及运营成本高等特点。目前，国内示范类项目主要采用BOO模式（建设—拥有—运营）或者BOT（建设—经营—转让）模式来进行建设。

1.项目运作方式及利益相关者情况。为充分调动社会资本参与建设的积极性，Y县政府以10年的特许经营权向社会公开招标，并批准中标企业为惟一承担全县病死畜禽无害化处理的厂商。采取BOO模式，由中标企业负责病死动物无害化处理厂的建设和运营，政府只在某些环节给予一定的补贴支持，以实现购买服务的目标。

在项目中，政府方所承担的职责主要分为四块：

一是建立病死畜禽收集暂存点。统筹布局全县的14个乡镇，分区域设立6个收集暂存点，每个点负责2～3个乡镇，占地面积约600平方米，收集半径约20千米，还配备了冷库、管理用房、消毒设备、小型冷藏车以及监控等设施。暂存点将收集的病死动物胴体在指定时间内统一运送至无害化处理厂，实现了就近收集、定期转运。

二是协助企业建立病死畜禽无害化处理厂，包括协调相关职能部门为企业在办理立项、规划、用地、环评、建设、用电等手续方面给予支持；组织相关部门对企业提供的处理工艺和设计方案进行优化、评审；帮助企业向上级部门申报争取政策性补贴及对口项目资金扶持；加强政策和法律法规宣传，制定病死畜禽无害化处理体系管理办法，督促协调有关部门严厉打击违法处置病死畜禽行为。

三是核实处理数据，负责对口政策扶持资金和县级补贴资金拨付。

四是负责制定无害化处理体系监管办法，加强政策法律宣传，督促养殖、屠宰、经营等环节业主履行病死畜禽及检验不合格产品第一责任人责任。督促保险企业凭收集处理证明理赔参保生猪等。

社会资本方主要负责病死畜禽无害化处理厂的建设、运营和维护，建立相应的生产、管理的技术标准、流程，建立病死畜禽无害化处理信息系统，并与政府方共同制定绩效考核的指标和标准。2015年，Y县政府通过公开招标方式确定由S公司建设无害化处理厂。S公司投资1300万元建设了日处理能力在30吨的病死畜禽无害化处理厂。主要配套建设600平方米的封闭式处理车间，50平方米的冷库，病死畜禽无害化处理视频监控设备，雾化消毒进出通道，3吨以上冷藏运输车辆。并采用自主研发的高温化制（常压）生态循环处理工艺，在全封闭的环境下，通过二级破催的方式，以200℃高温持续3个小时对病死畜禽胴体进行处理。S公司在2016年3月正式运营，根据合同，企业提炼的油脂只能用于工业，不能销售给无资质的企业和个人；油渣不得进入饲料企业（由上级文件许可的例外）。

2.融资及资金运作方式。该项目政府共投资1370万元，主要用于：一是建立收集暂存点。县财政按照每个点55万元的标准投入，按照统一的标准设计、建设和配套设备。暂存点所在乡镇配套5万～10万元解决征地及水、电、路建设经费；二是收集暂存点运行保障。县财政预算给每个收集点25万元，用于人员工资、收集车辆消耗、水电、消毒药品、包装袋等费用；三是建立县级病死畜禽无害化处理监控室。通过设立热线电话，监控室接到收集需求后及时安排车辆前往，确保能够按照约定时间完成收集任务；每辆收集冷藏车都安装了GPS定位系统，可以进行实时监控，暂存点、处理厂都安装了高清晰度摄像头，收集和处理图像都可以全部传到指挥监控室。

企业所用1300万元投资全部来自自筹，项目主要回报机制为“使用者付费+可行性缺口补贴”。企业在项目中的收益来自两方面：

一是政府购买公益性动物防疫服务的收入。政府以处理厂实际处理数量为申报依据进行补贴，补贴来源是各级财政对病死畜禽无害化处理的专项补贴。处理厂确保每年处理病死生猪不少于2.4万头，每头补贴80元（包括中央财政50元，省财政10元，县财政配套20元），由于病死猪收集信息费为每头10元，在上级没有相关补贴时由企业承担，因此处理1头猪企业实际获得补贴70元。如实际处理数量超过2.4万头，中央和省财政承担部分据实补贴，县财政配套补贴部分则没有了。

二是市场化经营性动物防疫服务收入。项目公司通过处理病死畜禽生产油脂、肉骨粉所获得经营收入。项目启动运营一年以来，处理厂已集中处理病死生猪6万头，禽、牛、羊等230吨。获得病死生猪无害化处理国家补助收入348万元，其他动物无害化处理县级财政补助收入20万元；按出油率12%，每吨3100元销售价格计算，工业用油脂销售收入38万元；按出肉骨粉率28%，每吨1500元销售价格计算，肉骨粉销售收入43万元。从无害化处理厂运营一年的经营情况看，年度总收入为429万元，企业收益较高，运营可持续性较强。

3.风险分担机制。合同中未说明具体风险分担机制，但在实际运营中，政府为减轻企业的市场风险及运营风险，采取了以下措施：一是财政给予适当补贴。以畜禽无害化处理厂实际处理的数量作为补贴依据，将补贴资金纳入县级财政预算。二是政府采取了生猪保险与无害化处理联动机制。在扩大生猪保险覆盖范围的同时，推行畜牧管理部门、保险公司和无公害处理厂三方联动机制，将病死畜禽无害化处理作为保险理赔的必要条件。同时，三方主体一同对病死畜禽进行查验、收集，可以有效防止养殖场户和处理企业瞒报、虚报，保证处理监管工作的高效率。

二、PPP模式在病死畜禽无害化处理领域运用存在的主要问题

病死畜禽无害化处理项目具备准公益性，有一定的收益，适合采取PPP模式，但在实际运行看，仍然存在认识不清、运作不规范等问题。

1.地方政府和企业对农业PPP项目的了解有限。对地方政府和企业来讲，农业PPP模式是一个全新的概念，目前了解其适用范围、操作程序和实施方式的人员不多，一些地方政府部门虽然希望通过PPP解决地方农业投资缺口大的问题，但由于不了解PPP模式，往往在操作方式类同于以往的政府购买服务。而由于农业PPP项目收益能力相对较弱，加上近年来地方财政债务较重，对于PPP项目支持力度下降，大大影响了企业参与的积极性。

2.操作混乱，农业PPP项目的规范水平不高。病死畜禽无害化处理项目具备较强的公益性特点，较适合采用PPP模式。但由于地方缺乏熟悉PPP规程的咨询机构和人才，所签订的项目协议并不规范，存在较多技术漏洞，导致难以获批。以H省Y县的病死畜禽无害化处理项目为例，该项目虽由政府发起，通过公开招标确定社会资本参与方，但是项目前期没有开展财政承受能力论证，没有编制项目实施方案。笔者在其他地区也发现，不了解中央及国家机关下发的PPP操作指南的大有人在。在其他地区调研时发现，一些企业甚至不知道财政部下发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》操作流程。

3.职责权利划分尚不明确。农业PPP项目主要用于公共服务领域，企业需要承担一部分公益性职能，但这部分公益性职能并不是不计成本的，其费用应由政府通过一定方式，比如特许经营、可行性缺口补贴等进行补偿。H省Y县的病死畜禽无害化处理项目现有交易结构为收集点和监控平台由政府负责运营，无害化处理厂由企业负责运营，企业的收益包括政府补贴和出售产品收益。但是未能真正体现利益共享和风险共担，对于权利义务、交易条件等界定仍不清晰，也没有对企业实际运营情况进行绩效监管，对于未达到约定标准的情况也没有具体的惩罚条款。

4.农业PPP项目政策支持力度不够。一是当前农业设施用地指标有限，使得诸如设施农业等项目落地十分困难。二是资金短缺，由于缺乏有效的抵押物或资格限制，社会资本投资农业普遍存在贷款难问题，难以通过金融机构的审批；三是缺乏系统的绩效评价标准，目前尚未出台统一的PPP绩效评价标准，现有的评价方法也存在不科学的问题，使得评价结果缺乏公信力和约束力。

三、在病死畜禽无害化处理领域推进PPP模式的建议

推广运用PPP模式，推动形成多元化的农业基础设施投资模式是全面推动我国乡村振兴的必然要求。为了更好地推动PPP模式，应通过规范管理、强化风险防控、优化政策环境等措施，推进农业PPP项目高质量发展。

1.做好项目培训，把握政策内涵。各地应高度重视PPP模式在病死畜禽无害化处理领域的应用，围绕规划编制、合同制定、运作流程等内容开展全方位、多层次的培训活动，深入体会并准确把握国家相关政策内涵，认识PPP模式的优势和难点，为病死畜禽无害化处理领域引入社会资本奠定基础。同时，加强指导PPP运作的专家团队的建设，增加与具有丰富业务经验的第三方咨询机构、科研院所、律师事务所的合作，提升业务操作的专业化水平。

2.加强病死畜禽无害化处理领域PPP项目的管理。各地应制定专门的主管部门对PPP项目进行管理，对已有具备PPP项目特点的病死畜禽无害化处理项目进行甄别，不断完善项目库建设；加强对项目前期工作的管理和服务，推动项目尽快落地；在项目实施过程中，协助社会资本方做好项目公司组建、无害化处理厂选址及贷款融资等服务；改革资金管理方式，要彻底改变以前的重投轻管的状况，构建“政府+行业部门+使用者”的综合监管体系。

3.健全PPP项目的风险防控机制。病死畜禽无害化处理项目涉及的前期投入较大，项目收益需要十年以上的时间才能获得，在这期间，如何确保政府和社会资本方的顺利合作，减少项目运作风险非常重要。这些风险必须在项目前期的准备工作中进行充分的评估，同时建立起相应的风险防控机制。例如，为保障社会资本方的利润水平，可采取动态调整的项目定价机制；为合理分担项目风险，必须在协议中拟定相关条款，按照“与所得回报相匹配”“有上限”的原则确定政府和社会资本各自承担的风险，充分体现风险共担。是否具备完善的风险防控机制，也应成为相关部门审定PPP项目合同的重要标准。

4.创造有利于社会资本进入的投资环境。是否具备完善的用地、用水、用电、税收及信贷政策，以及政府公共设施配套服务是否完善，是社会资本选择进入农业的重要参考。对于病死畜禽无害化处理项目来说，应落实国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》规定的政策扶持措施，按农用地附属设施用地优先保障病死畜禽无害化处理厂、收集点的建设，并纳入当地建设用地总体规划，同时落实相关的税收优惠和用电优惠政策。