项目评审对修缮购置专项实施的导向作用浅析

刘 鹏 刘甜甜 马 琰

1.水利部综合事业局 北京 100053;2.北京金凯伟业咨询有限公司 北京 100028

一、前言

为切实改善中央级科学事业单位的科研基础条件,推进科技创新能力建设,财政部特设立中央级科学事业单位修缮购置专项资金(以下简称“修购专项”),用于中央级科学事业单位房屋修缮、基础设施改造、仪器设备购置及升级改造。为进一步规范和加强中央级科学事业单位修缮购置专项资金管理,财政部于2006年下发了《关于印发<中央级科学事业单位修缮购置专项资金管理办法>的通知》(财教〔2006〕118号),该文件作为修缮购置专项管理的“基本法”,明确了修缮购置专项资金的定义、支持范围、安排使用原则、开支范围、采购程序,并明确要求绩效考评。

经过多年的实施,修购专项取得了显著效果,改善了中央级科学事业单位的科研基础条件和环境面貌,为提高科技创新能力提供了重要的支撑保障。以中国农业科学院及长江科学院为例,仅截止2012年中国农业科学院已累计获得修购专项资金投入近20亿元,600多个项目;2006年到2018年长江科学院共获批项目资金3.89亿,其中房屋修缮6700多万,基础设施改造3800万,设备购置24500万,设备升级改造3800多万。通过修缮购置专项的实施,中央级科学事业单位面貌显著改善,基础科研条件得到了很大的改善,科研仪器设备装备水平大幅提升,科研团队建设得到有力支撑,科研持续创新能力切实加强,政策效应十分明显。

二、修购专项实施中存在的问题

修购专项对我国科研条件建设有着突出贡献,但在对某些中央级科研事业单位的修缮购置专项审核中,经过深入分析与总结,修购专项在立项、执行、验收等管理过程中存在某些问题,主要如下:

1.项目立项环节

(1)项目申报文本较为简单、格式不够规范。项目申报书是争取国家财政批准立项并获得经费支持的依据,却存在申报文本格式不够规范问题,主要表现在:一是,申报书内容过于简单,项目内容不够全面,未对项目申报理由、主要内容、总体目标、组织实施条件、项目采购方式、绩效评价、支出预算、测算依据及说明等内容予以逐条详细阐述,存在缺项漏项现象;二是,申报资料不完备,如:修缮改造项目缺少设计方案、设计图纸、工程概算、预算、评估机构出具的鉴定报告等,设备购置项目缺少设备购置清单、三家以上报价单、大型仪器设备购置专家评议报告等。

(2)项目立项依据不足,预期效益不明确。在编制项目申报文本时,基础工作薄弱,立项依据不充分,实施意义不明确,如,修缮科研办公用房对房屋建筑年代、建筑结构、房屋面积、使用年限、损坏部位、损坏程度、对正常办公和科研影响、以前年度修缮情况等反映修缮的必要性、紧迫性依据阐述不够充分,修缮后预期实现目标、达到具体功能要求、预期可持续使用年限等表述不够清晰;购置科研仪器设备未对使用需求、频次进行明确,设备具体作用发挥及促进科研创新能力提升情况进行详尽明确的表述。

(3)项目论证和评审有待进一步规范和标准。各单位内部项目论证和评审有待于进一步规范、加强,存在立项实施的房屋修缮项目同实验室运行、科研环境改善无关,不属于项目支持范围;申报的升级改造项目不能提升单位科研实力,科研资金效益无法充分发挥等问题。

2.项目执行环节

(1)项目建设内容与批复实施方案不符。部分项目未严格按照批复实施方案开展,建设内容与批复实施方案不符,且未履行调整手续。如,部分房屋修缮项目在实际执行中为新建扩建;有的仪器设备购置项目存在设备变更现象等。

(2)项目批复时间晚,资金支付进度较为滞后。部分项目未能严格按照实施方案中进度安排开展,因前期申报资料准备不够充分等原因导致实际批复时间较晚,从而导致资金支付进度较为滞后。

(3)财务管理不够规范。项目资金使用存在不符合规范之处,如,修缮改造项目未按照合同约定支付工程款,存在提前支付工程进度款现象;支付工程款时无工程进度审核单及结算明细清单,支付工程款项依据不足;项目结余资金使用未严格履行上报审批手续;资金支付给招标代理公司,资金使用存在风险等。

3.项目审计、验收环节

项目审计、验收工作开展存在较为滞后现象,如设备购置项目未于合同约定日期到货,设备的安装、调试、培训等执行进度严重滞后,导致无法及时组织审计和验收。

三、修购专项的经验总结和理论探索

现有对修购专项的研究多从其预算编制、经费管理、预算执行、内部审计、绩效考评、工程变更、验收等在实践基础上的经验总结和理论探索。陈武梅(2012)阐述了预算编制的主要政策、原则、方法、财经纪律、规章制度等,分析了现阶段农业科研项目经费预算执行过程中存在的主要问题,对今后做好项目预算编制和执行做了几点探讨。俞军明(2012)从财务管理的角度对建设项目的管理进行了分析;黄振环(2012)提出了修购专项在预算编制和会计核算中存在的问题,并提出了提高预算编制、规范会计核算、完善资产入账手续等规范化建议。刘俐、王义明(2010)根据专项预算执行进度过慢以及经费安全的角度,提出了加强领导、建章守制、源头控制、过程控制、系统控制的几项措施。吴武(2012)根据修购专项的特点,结合高校修缮工程内部审计的实际情况,对强化高校修缮工程内部审计工作进行了探讨,提出了加强修缮工程招投标环节、合同环节、工程变更和结算审核的审计工作。贺勇(2009)选定平衡计分卡法作为绩效评价的主要方法,针对修购专项绩效评价的实际情况,构造了基于任务完成维度、组织管理维度、效益维度和财务状况维度的四维评价模型,并在评价模型构建的基础上选取了涵盖财务与非财务指标、定性指标与定量指标在内的20个评价指标作为初步评价指标体系。刘洪业、王欣(2012)结合项目管理实践,对项目实施过程中发生变更的原因进行了分析,并对如何预防和解决此类问题,站在建设单位的角度提出了针对性的建议和控制措施。陈直(2012)针对修购专项项目验收工作,在项目验收重点、验收内容、资产管理等方面进行思考并提出了完善工作的建议。

以上对修购专项的研究涉及修购专项实施的各个环节,但很少有修购专项项目评审对修购专项实施的作用的总结与探索。本文将从项目评审的角度,而分析其对修购专项实施的导向作用,提出加强导向作用的相应对策,从而解决修购专项实施中存在的问题,提高修购专项资金使用效益。

四、项目评审

项目评审是依据一定的原则,采取科学、可行的方法,按照规范的程序,对申报的项目进行科学性、必要性和可行性的评价,主要评价项目立项的必要性和可行性、项目实施单位的项目承担能力、项目经费的预算计划以及项目风险。项目评审是立项的依据,项目立项是评审的结果。项目评审机制一般包括评审专家的管理与遴选、评审方式和论证形式的选择、评审重点、评审全过程的监督管理等。

对修购专项项目评审是谁在评、评什么、怎么评、评判的标准是什么等问题与要求进行明确,能让修购专项的主管单位、申报单位、科研工作者、评审人员等形成稳定的预期,有助于明确各方职责,有助于项目申报单位按照评审的标准和要求进行申报与本单位能力建设,使得修购专项能够顺利申报并实施,从而促进本单位科研条件建设,也为提高修购专项的效益奠定良好基础。由此可以看出,修购专项项目评审是项目实施过程的关键环节,对修购专项实施具有全面的导向作用,直接在起点上决定了修购专项的成功与否。

五、发挥项目评审导向作用的对策

1.重视项目评审。当前无论是在科研领域还是公共投资领域项目决策,项目评审被普遍运用,项目评审为相关专业人士提供了一个平台,能够让其就项目本身发表自己的专业意见,以此确保项目投资或决策的公正性、专业性及合理性。项目评审是一种手段,而非目的,不是为了评审而评审。通过项目评审能够选到正确的项目,并能够判断申报单位能否有效地实施项目。

修购专项项目评审的主管单位、专家、申报单位等各参与方,能够明确自己在评审活动中扮演的角色,朝着选好项目及好的实施单位的共同目标努力,提高财政资金效益。

2.优化评审专家管理机制。专家管理机制包括专家管理和专家选择两个方面,专家管理包括专家库管理及专家后续管理,专家选择则是按照一定规则及项目评审需求选择符合条件的专家。

科学研究具有多样性、复杂性,修缮专项是科研条件建设项目,因此也具有多样性及复杂性特征,需要的专家也具有多样性,应当包括相关科研专家、仪器类专家、工程专家、财务专家、绩效专家等各类专家,也给专家管理带来挑战。单独建立修购专项专家库不仅工作量巨大而且没有太大必要,可考虑利用现有的专家库,从不同类型的专家库里抽取相应专业的专家。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》中,要求进一步推动建设集中统一、标准规范、安全可靠、开放共享的国家科技专家库,及时补充高层次专家,细化专家领域和研究方向,更好地满足项目评审要求。借此契机,修购专项专家管理要及时总结,反馈相关情况,为国家科技专家库提供一线经验,修缮专项的专家管理也将日趋完善。

3.制定修购专项评审手册。修购专项与其他科研项目相比,确定性更强,项目实施也具有更强的规范性。可根据多年的实践经验编制具有针对性的修购专项评审手册,作为整个项目评审的指导性文件。在手册中明确:(1)评审基本情况,简要介绍修购专项及评审对象;(2)项目评审的前置条件;(3)评审的依据、原则与方法;(4)评审的重点关注事项;(5)评审工作流程及相关单位职责,特别是专家的行为准则;(6)被评审单位也就是修购专项项目承担单位应当准备的材料清单;(7)修购专项项目承担单位的具体工作,比如准备评审材料清单中的材料、现场准备等事项;(8)评审专家的构成与遴选机制;(9)评审工作计划安排;(10)项目申报文本的格式及内容的要求、申报的资料清单;(11)评审结果与复议程序等内容。为发挥项目评审对修缮购置专项实施的导向作用,提供更强力的规范性的支撑。

4.明确评审重点

(1)是否修购专项支持范围。申报单位申报的修购专项是否属于专项资金支持范围,是项目评审的重中之重,财教〔2006〕118号文对修购专项支持范围做出了明确规定,但每个申报的项目千差万别,评审时要结合项目的具体情况,做出严格判定。

(2)项目文本及资料。项目申报在项目申报文本中的“项目基本情况表”里是否对项目建设内容或购置的参数进行了充分明确,是否充分说明了项目的必要性和可行性,是否明确项目实施的预期效益,项目文本中是否附有齐全的相关资料,是否提前开展了必要的勘察、设计、论证、询价等前期工作。单台(套)价格200万元以上的大型科学仪器设备购置是否附有项目承担单位组织的专家论证意见和该单位明确意见,单体预算规模较大(1000万元以上)或实施内容较复杂的项目应附有资质的专业机构编制的可行性研究报告。

项目承担单位编制项目实施方案是否依据预算控制数、申报书和中介机构的评审意见。房屋修缮和基础设施改造项目实施方案中有关初步设计等技术方案是否由具备相关设计资质的设计单位编制。其中,房屋修缮类项目中涉及消防、建筑物抗震等有关内容的,是否附专业部门的质量鉴定报告。仪器设备购置与升级改造项目,是否标明仪器设备用途、规格、参数及主要配件构成等。

项目实施方案审核的重点:项目实施方案的格式是否合规,材料是否完整;建设目标与建设地点和申报书是否一致,建设内容是否明确;仪器设备购置内容和申报书是否一致,采购方式是否符合法律法规要求;仪器设备升级改造内容是否有可考核的量化指标,预算是否合理,项目内容如有变化是否有依据等。

(3)是否有风险预案。修购专项按财政年度支持且筹划论证周期短,执行变化较大,修购专项自身具有较多的不可预见因素。修购专项中的房屋修缮和基础设施改造项目内容杂、工序多、变数大、工期紧等主客观因素繁多,仪器设备购置项目从提出需求到完成购置的变数较大。进口仪器设备的更新换代、技术参数指标的升级、市场价格的变动、停产等原因,都能造成仪器设备的采购的变更。针对上述情形,项目实施单位是否有相应的风险评估及防范措施。

(4)人才队伍情况。修购专项涉及专业面非常广,除了传统的土建、水、暖、电等专业,有的项目还涉及到结构补强加固、设备降噪消音(吸音)等,还有专业性更强的仪器采购、仪器升级等,技术含量高,不仅需要各专业技术人才,还需要工程管理、工程经济、科研仪器专家等方面专业人才。若不分配专业性人才进行管理,则对工程质量以及仪器的质量和品质无法把关,影响项目实施的效果。在项目评审中就项目本身所需要的专业人才队伍与项目的匹配程度,衡量是否能够胜任该修购专项的实施。

(5)机构设置、制度建设及执行情况。修购专项从规划、申报、评审、实施、验收等整个链条环节中,涉及到项目申报单位的多个部门与单位,包括但不限于修购专项领导小组、修购专项实施小组、财务部门、基建部门、科研实验室等内部部门,还会涉及到设计单位、招标代理机构、施工单位、工程监理单位、供应商、政府主管部门等外部单位,只有各个部门之间竭力协调与配合,才能顺利完成修购专项的任务。在评审时,需要核实申报单位在部门设置,管理流程、外部协调方面是否能满足上传下达、及时反馈、风险防范、内部控制等要求。

修购专项的实施涉及各项管理制度,比如固定资产、政府采购、基本建设、财务结算与报销等各方面相关主管部门都有相应的严格的规定,各项目实施单位也都会根据本单位情况进行相应制度建设。制度最重要的是执行,在评审中可对修购专项制度体系进行核实,并分析是否存在漏洞;还可对某些方面进行模拟性提问,核实相关制度执行情况。

5.评审方式选择。项目评审方式有视频评审、通讯评审、现场评审等多种选择,修购专项项目评审应到现场进行评审,核实项目申报单位的现场情况,是否具备项目实施条件,能否确保修购专项按计划实施。