新时代我国行政强制执行权配置模式研究

摘要：从权力的本质属性上来看，行政强制执行权属于行政权范畴。我国行政强制执行权主要配置给了司法机关，行政机关极少具有强制执行权，这种权力配置模式暴露出越来越多的弊端，并未有效实现立法者设计这种模式的初衷。我国行政强制执行权的配置应遵循法、理、情的相互统一。在尊重司法机关和行政机关“双轨制”的基本模式下，应根据行政性标准和重大性标准，适度减少申请人民法院强制执行的行政决定类型，努力增加行政机关自行强制执行的类型，进一步改进和规范行政机关自行执行的模式，全面推进和不断创新行政非诉执行的裁执分离模式。

关键词：权力配置;强制执行;裁执分离

中图分类号：D9    文献标志码：A    文章编号：1009-3605-（2021）01-0121-11

十九届四中全会要求强化对权力运行的制约和监督，习近平总书记更是深刻指出，新时代下要加强对中国特色社会主义国家制度和法律制度的理论研究，构筑中国制度建设理论的学术体系、理论体系、话语体系。由是可见，完善权力配置和运行制约机制是新时代法治建设的一项重要任务。加强研究和构建中国特色的行政强制执行权力配置模式，符合国家法治建设和时代发展的需求。

一、行政强制执行权的理论逻辑面相分析

（一）行政强制执行权的宏观属性阐释

行政强制执行权到底是何种性质的权力？长期以来学界对此争议不绝于耳。从概念种属关系上看，行政強制执行权的上位概念是执行权，解决了执行权的归属问题也就解决了行政强制执行权的归属。那么，执行权是归为行政权还是司法权，亦或是与前面三权相互并列的第四种权力？这首先需要从不同权力的源流上进行分析。分权制衡理论的集大成者孟德斯鸠认为，“每一个国家有三种权力：（一）立法权力;（二）有关国际法事项的行政权力;（三）有关民政法规事项的行政权力。”第二种权力简称为“国家的行政权力”，第三种权力称之为“司法权力”。洛克将政治权力划分为立法权、执行权、对外权，这三种权力必须由不同的部门执掌。洛克没有明确提出司法权，而是将司法权归入执行权，即“负责执行制定的法律并保持其效力”的权力。[1]美国是贯彻三权分立与制衡思想最为彻底的国家。美国行政法学者认为，行政权的本质是执行法律，包括根据法律授权强制执行和作出行政行为。司法权的本质是解释和适用法律以及解决案件纠纷。[2]孙中山先生根据我国历史传统和具体国情，博采众家之长，创造性的提出立法权、司法权、行政权、监察权、考试权“五权分立”学说。

如果从权力的性质角度观之，执行与行政具有天然的亲近性，二者似乎是一对孪生兄弟。执行与行政一样，不涉及立法审议、司法判断、监察程序等内容，可以说执行的本质是一种行政性活动，执行工作具有明显的行政特性。[3]以司法裁判行为和司法性执行为例，二者本质上分属于不同的权力类型。“作出司法判决是司法行为，而执行判决是一种行政行为。”[4]不仅民事执行如此，刑罚执行也是如此。“从权力本质属性来看，刑罚执行权并不是司法权，因为它的权限内容并非适用法律处理案件，而且也不具备司法权的裁判性、中立性、被动性的特征。同时，刑罚执行权显然不属于立法权、审判权、检察权中的任何一种，那么，刑罚执行权从逻辑上看应该属于行政权，且属于行政权中的司法行政权。”[5]同理，行政诉讼执行与非诉行政执行亦属行政权范畴。从执行的本质属性来看，其是为强制实现行政决定内容而服务的，[6]而且，“从其对象、内容以及手段上看，系与不对等地位之相对人在行政管理之具体事务上打交道，系以物理的机械的手段确保行政义务之实现，其实施过程体现了更多的物理强制力量，具有极强的行政属性。”[7]无论是行政机关自己强制执行还是法院自己负责强制执行，这些执行活动都具有极为明显的“确定性、主动性、命令性、服从性和强制性的行政化特点”[8]。因此，“无论从执行的形式，还是从执行的内容上，都应当把行政强制执行权界定为行政权。”[9]“要按行政权属来配置，同时针对执行难，进行重构。”[8]

（二）行政强制执行权的微观构造分析

就三大诉讼的关系而言，行政诉讼与民事诉讼关系更为密切。二者具有很多概念类似或原理相通之处，比如行政诉讼很多概念和规则来源于民事诉讼，行政诉讼法没有规定的，可以适用民事诉讼法的相关规定。为此，在对行政强制执行权的构造分析前，我们先研习下民事执行权构造的理论和模式。

当前，民事诉讼法学界对民事执行权的构造研究呈现出“百家争鸣”之状态。有研究者将其归纳为六种不同的权力构造模式。“一权说”认为民事执行权与民事实施权同义，二者系一回事;“二权说”认为执行裁判权和执行实施权构成民事执行权;“三权说”在前者基础上又增加了执行命令权;“四权说”在三权说基础上增加了执行调查权;“五权说”主张民事执行权可以分为执行立案权、执行命令权、执行实施权、执行裁决权、执行内部监督权;“六权说”认为民事执行权具体包括司法审查权、执行命令权、执行保全权、执行实施权、执行裁判权和执行管理权。[10]通过上述观点对照分析，不难看出民事执行权实际上是由不同权力构造而成，在阶段上民事执行权是可分割的。民事执行权之中也蕴含裁决判断性的权力，执行裁决权和执行实施权是民事执行权的两种最主要构成部分。执行裁决权具有居中裁断的司法性质，执行实施权具有纯行政的性质，二者本质上属于不同性质的权力，应按照权力分离原则由不同主体行使。事实上，“现行法律将属于司法权的执行裁决权和属于行政权的执行实施权同时赋予法院，使得作为司法主体的法院同时具有不同性质的权力，混淆了法院属于司法机关的根本属性。”[10]各地不少法院开展了民事执行权改革的司法实践，但是受制于我国司法传统和体制机制的影响，民事执行权总体上仍停留在法院内部行使，只不过对具体行使的部门和人员又进行了一些细化。这都属于深化“内分”的模式，这种深化内分的重心也出现了新的变化，从单纯的审判权和执行权相分离，进一步推进到执行权的优化配置，比如有的地方又将执行实施权进一步分为执行命令权和实施事务权。[11]

从权力构造上看，行政强制执行过程同样蕴含需要裁决判断的事项，其也可以分为执行裁断权和执行实施权。如“行政强制执行权是由三部分下位阶权力组成的，即执行决定权、执行裁断权和执行实施权。”[12]从执行权的可分原理审视，无论是行政机关自行强制执行权还是申请法院后的行政非诉执行权，都可以再分为执行裁断权和执行实施权。前者应由相对中立的司法机构行使，后者应由相应的行政机构负责，这样比较符合权力分离和制约的基本法治原则，从而真正做到执行审查权与执行实施权的分离分立和监督制约。

二、行政强制执行权配置的域外比较与实证分析

（一）行政强制执行权配置的域外比较

总体来看，域外的行政强制执行权的配置存在以下三种模式。

一是坚持行政权优先导向，将强制执行权配置给行政机关。德国和我国台湾地区是典型代表。德国认为行政强制执行权本质上属于行政权，阶段上附随于基础性行为，理论上应由行政机关行使。故而，联邦德国行政执行法规定强制执行多由行政机关自行负责。不过，对于行政上的私法债权、行政合同等私法性质的义务执行，行政机关没有强制执行权，需要申请法院强制执行。中德最大差异在于，德国将行政执行权主要配置给行政机关而极少需要申请法院执行，我国主要是申请人民法院执行而极少数由行政机关执行。我国台湾地区行政执行权配置特色鲜明，基于维护公益与效能和公权力强制性之考虑，无论是公法上金钱给付义务还是作为或不作为义务之强制执行权，均配置给行政机关负责。

二是坚持司法权优先导向，将强制执行权配置给司法机关。这是英美法系的通常做法，以最为典型的美国為例。美国没有行政强制执行的统一立法，即使《联邦行政程序法》也没有专门章节规定行政强制执行的内容，而是分别由不同法律规定不同的执行手段。“美国没有一个法律概括地规定行政决定如何执行，而分别由不同的法律，按照行政决定的内容和性质，规定不同的执行手段。”[13]523这是美国行政强制执行立法的一大特色。如果当事人拒不履行行政决定的义务时，有什么具体程序和手段可供遵循？具体而言，是通过行政机关向法院提起执行之诉的方式迫使当事人履行义务。法院审查后认为申请合法，则判决予以执行，通过发布制止命令、执行命令等形式督促其履行。若当事人仍拒绝履行法院之命令，会构成蔑视法庭罪，法院据此可对当事人作出拘禁或罚金之处罚，最终促使其履行义务。[13]527不过，在特殊情况下某些行政机关也具有强制执行权。比如在公安和卫生领域，出于公共利益需要情况紧急需立即执行时，有的法律授权行政机关可以通过代执行和直接强制的手段，直接执行行政决定所课予当事人的义务。美国法律称这些手段为简易权力（summary power）。[13]526

三是强制执行权综合配置给行政机关或者司法机关。该种模式以法国为典型代表。当事人不履行行政决定确定的义务时，行政机关向刑事法院提出申请，法院以判决“行政刑罚”的方式，使当事人产生恐惧从而主动履行义务。有学者指出，法国行政强制制度之精髓，实凭刑罚制裁以强制履行行政义务。[14]除了司法机关的行政刑罚外，某些情况下行政机关也可以通过行政罚、代执行等方式确保行政决定义务履行到位。不过，行政刑罚和行政罚只能在法律明确规定的情况下使用，当事人不履行行政决定义务的行为，如果法律没有规定制裁手段，或者情况紧急需要立即执行时，行政机关可以采用代执行和直接强制的方式直接实现行政决定的内容。这就是行政机关的依职权执行或强制执行。[15]

（二）行政强制执行权配置的规范效果分析

参照最高人民法院规范行政案件案由的文件内容，我国行政管理的范围总体可分为42类，涉及的行政行为种类分为27种。根据是否需要强制执行为标准，我们又可以将这些行为分为四种不同的类型。一是侵益类行政行为。即课予相对人积极作为义务的行政行为均涉及强制执行问题，以“命令-强制-服从”为主要特征，如行政处罚、行政强制、行政命令、行政征收（用）、行政执行等。二是合意类行政行为。即行政行为的作出需要相对人的积极参与，甚至与其达成合意为要件，如行政裁决、行政合同。司法实践中也将这些行为不履行时纳入强制执行的范畴。三是授益类行政行为。这些行为并不减损相对人权益或增加其义务，反而是赋予相对人权利或利益，自然不涉及行政强制执行的问题。如行政奖励、行政许可、行政补偿、行政给付、行政指导等。四是单方类行为。这类行为的作出具有单方性、即时性，一经作出法律效果即时生成、法律内容即已实现，通常不涉及强制执行问题。如行政确认、行政登记、行政批准、行政撤销、行政受理、行政划拨、行政规划、行政救助、行政协助、行政允诺、行政监督等。

从法规范的角度来看，我国行政强制执行的管理领域和行为类型，具有如下特点：

首先，强制执行权的主体配置明显失衡。就强制执行权的主体而言，应松年教授作出过经典的判断，即我国实行的是“以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外的基本制度。”[16]为更加全面、准确的把握强制执行配置的情况，笔者曾对除了监察和乡政府之外的40项行政管理领域300余部有关行政执行的法规范进行了统计梳理，得出一个基本的结论是：人民法院是负责行政决定强制执行的绝对主体，这包括两种类型：明确规定申请法院执行的、未规定执行主体按照法律规定应申请法院执行的，二者所占300部法规范的比例高达86%。行政机关只具有极少数的强制执行权，所占300部法规范的比例仅有11%。此外，还有3%既可以由人民法院也可以由行政机关执行的情形。

其次，强制执行权的行为类型可分为两大类四小类，其中以侵益类行为为主，平等类行为为辅。两大类四小类是指，财产类（罚款类、没收类）、行为类（责令类、强制类）。无论财产类还是行为类，大多需要申请法院强制执行，只有极少数配置给行政机关，如城建领域强制拆除、消防领域停产停业停用停工罚、税务领域拍卖变卖等。

从上述分析不难看出，需要申请法院强制执行的事项，几乎囊括了从土地房屋到交通运输，再到市容绿化，以及环境保护、卫生教育等各个行政管理领域。配置给行政机关的强制执行权，仅集中在城乡违建、消防水利、重大疫情和动物防疫、税收审计等少数行政管理领域。同时将强制执行权配置给法院和行政机关的更是少之又少，仅包括税收、海关、商务、防汛等行政管理领域。[17]37也就是说，司法机关是强制执行的绝对主体，无论是在主体数量、分布领域，还是行为类型、执行强度等方面均占据绝对的优势，行政机关仅是行使强制执行权的一个辅助主体。不过，这种强制执行的权力配置模式真正实施效果又当如何呢？

对于法院负责审查和执行的“裁执一体”模式的弊端，有学者将其总结为七个方面，即“破坏了行政权、行政执法的统一性和完整性;混淆了司法与行政的功能;削弱了法院的裁判职能;不利于提高行政效率;强制执行权的授予缺乏清晰的标准;缺乏违法执行的责任追究机制;缺少对行政机关必要的程序限制。”[18]鉴于学界研究较为全面和深入，并已取得较多共识，笔者不再过多赘述，此处仅结合行政强制执行的最新司法实践作如下补充和思考。

一是当前模式不符合司法权和行政权的属性和定位。如前所述，行政强制执行权（无论是行政机关自行执行还是申请法院非诉执行）本质上应属于行政权，那么该项权力配置给行政主体负责行使为宜。司法机关的定位是居中裁判，这与司法权的属性相符合，故而司法机关应专职司法权，而不是行政权，更不是行使大量的行政强制执行权。当前司法机关执行为主、行政机关执行为辅的强制执行模式，不符合行政强制执行权配置的权力属性。

二是当前模式不符合行政执法的实际，未达到预期的设置目的。当前法律规范并未赋予大多数行政机关强制执行权，但在现实中这些行政机关又涉及最多的强制执行事项，因为没有强制执行权现实中已经产生行政执法困难、执行效果不佳、执行过程滞后等诸多问题。正如学者所言，等行政处罚决定生效申请法院强制执行时，往往违法行为已经实施完毕，再进行司法强制为时已晚。[19]法律未赋予大多数行政机关强制执行权，一个很重要的考量是担心行政权的恣意、滥用、扩张，想借助司法审查的力量实现对行政权的一种监督制约。但是，从行政非诉执行的长期实践来看，当前模式在涉及土地征收、房屋拆迁等疑难、复杂、重大的案件时，司法机关对行政非诉案件的监督功能并未有效发挥出来。

三是“裁执分离”模式最后一公里的瓶颈尚未打通。面对法院审查和执行一体的行政非诉执行模式存在的诸多弊端和不足，理论界提出各种改良的建议，实务界也进行了各种尝试，其中“裁执分离”模式备受司法机关的青睐。尽管该模式厘清了司法权与行政权的界限，在一定程度上提升了执行的效果，但在法律依据、执行主体、执行程序、执行手段、监督救济等方面仍然存在较大的问题，其实际的运行机制在许多方面仍待进一步完善。

（三）行政强制执行权配置的社会实证基础分析

“理顺行政强制执行体制，科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率”“强化对权力运行的制约和监督”，是全面依法治国和依法行政新时代的新要求，法学理论的研究应当对这一重大现实需求作出清晰的回应。“法社会学注重法的社会性，重视研究法的社会功能和社会效益……从事社会实证的考察分析，致力于解剖社会的‘活法。”[20]当今新情势之下，任何一种行政强制执行权的配置模式都需要强化其社会实证基础，因为“法律社会学通过调查社会现实，不仅能关注到具体个案和局部风险，而且能将其提升到制度建设、理论研究层面，对于法的社会功能的发挥亦能做出顶层设计。”[21]

“法治是规则之治，但法律之外还有复杂的情感，案件之中还有难解的缘由。如果单纯从法律技术角度处理，不但难以有效解决，还可能引发新问题。法律的运用，是一种实践智慧。只有善于从法律视角和社会视角通盘考虑法理、事理、情理，才能实现法律效果和社会效果相统一。”[22]新时代我国法治发展正逐步从形式法治到实质法治转型，从民众认知和现实需求的实质法治角度，对行政强制执行权力模式进行完善具有极强的现实意义。在对行政强制执行权配置模式的改进与完善时，“既要义正辞严讲清‘法理，又要循循善诱讲明‘事理，感同身受讲透‘情理，让当事人胜败皆明、心服口服。”[23]进而实现政法工作的政治属性、法治属性、专业属性、社会属性的统一。这应该成为新时代行政强制执行权力配置优化和运行机制改进的总体指导思想。

三、新时代行政强制执行权配置模式的改进与完善

（一）行政强制执行权配置模式改进的总体思路

近年来，有关行政强制执行模式的改革方案屡见于报端，由此引发的哪一种才是最佳方案的争议并未消弭，反而随着行政执法体制改革研究的深入有愈演愈烈之势。但是，任何改革方案的设计应立足于我国法治发展的实际，不能脱离基本的法治传统和社会现实。因此，对于我国长期存在的司法机关和行政机关共同负责强制执行的“双轨制”模式应予必要的尊重。不过，在“双轨制”下针对不同的执行模式作出必要的调整，并提出相应的改革方案，是现实可行的。“双轨制”模式下行政强制执行权的配置，争议的焦点系强制执行权在行政机关和人民法院之间如何分配的问题。目前主要有两种思路：一是改变现有的权力配置模式。将行政强制执行权主要配置给行政机关，法院只给配置少量的强制执行权。二是维持现有的权力配置模式。即大多数案件可以继续申请法院强制执行，但是在强制执行主体的具体配置上，要大力推进法院审查和执行相互分离的“裁执分离”模式。

“与传统法治着重控制静态行政权比较，新型法治更注重的是规范动态的行政行为。”[24]行政机关和人民法院是动态行使强制执行权的两个最重要的主体，新时代行政强制执行权配置模式的改进，可以从这两个主体权力双重配置的角度展开进一步的分析。

笔者认为，在尊重司法机关和行政机关“双轨制”的模式下，应适度调整二者执行的比例，即适度减少申请人民法院强制执行的行政决定类型，适度增加行政机关行政强制执行的类型，这个“度”的把握，很难有一个明确的比例划分，而是应根据不同行政决定的特性，作出相应的区分，在全部梳理和区分完毕的基础之上，自然会统计出一个明确的比例模式。易言之，就是需要根据特定的标准重新划分行政机关自行执行和申请法院强制执行的行政决定数量。这个标准可以从两个角度考虑：一是行政性标准。对于行政性、技术性、专业性、即时性的没收类和责令类行政决定，均属于行政性事务，划分给行政机关强制执行为宜。如没收非法物品或设施、没收药品器械、沒收违法种子、没收渔具渔船渔获物、没收非法经营的文物、没收播映设备，责令停止违法建设、责令停建关闭、责令停产停业整顿、责令停止试验、责令立即停止捕捞、责令停止飞行、责令停止民用航空活动、责令停止新闻采访报道活动等，相对人不履行这些行政决定时，作出行政决定机关可以自行采取排除妨碍、代履行等强制执行方式确保义务之履行。二是重大性标准。对于关涉国家集体重大公共利益、对相对人人身和财产合法权益有重大影响的行政决定，可以规定申请人民法院强制执行，从而体现司法对行政的监督制约，更有利于执行目的的实现。如责令限期拆除、责令交出土地、责令房屋搬迁、强行拆除设施、强制拆解报废渔船、强制消除等。

（二）进一步改进和规范行政机关自行执行的模式

一是完善行政强制执行的职能分离机制。行政机关自行强制执行的案件，我国行政强制法及强制执行实践中是由作出原行政决定的机关负责执行，不过即使由作出行政决定的原行政机关执行，也应遵循调查人员、审核人员、执行人员的内部职能分离原则，比如在其内部设立独立的、专门的行政强制执行机构，“将行政强制执行权回归于行政机关的同时，还要实现行政决定权与行政强制执行权的内部分离，这种模式既符合中国国情，也适应当今世界各国行政改革趋势。”[25]

二是规范行政强制执行的程序和方式。强制执行程序直接关乎行政强制执行公平公正。按照行政性标准重新配置了行政强制执行权之后，无论是新授权强制执行的行政机关，还是原有具备行政强制执行权的主体，都应严格遵循行政强制法关于行政机关自行强制执行的程序规定。比如催告公告、听取陈述和申辩、作出强制执行决定书、送达等程序，必须严格遵守。同时，在执行方式方面，注重软硬法手段的结合，慎用强制、命令、服从式的手段，多用平等、合意、柔性的方式，促进行政强制执行目的的实现。

三是强化对行政机关强制执行的监督救济。如果行政机关强制执行的具体过程侵犯到被执行人的合法权益，其通常的救济方式是申请行政复议或行政诉讼。不可否认，这两种方式确是有效的救济手段，应继续发挥其不可替代的纠纷解决作用。此外，还应强化检察机关的监督作用。特别是存在明显和重大违法的行政强制执行情况时，检察机关可以提前介入，通过检察建议等形式对其进行监督，这种方式应成为未来监督行政机关自行执行的新常态。

（三）全面推进行政非诉执行的裁执分离模式

新时代下，国家权力的有效运行，需要强化权力制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。当前，对于申请人民法院强制执行的案件，法院审查裁定和强制执行相互分离的“裁执分离”逐渐居于主流地位。尽管该模式在法律依据、执行主体等方面还存在相应的争议，但是该模式具有深厚的理论基础和实践契合性，必将进一步引领行政非诉执行案件的未来发展方向。

这是因为，司法权与行政权的性质、属性、分工之不同，为裁执分离提供了坚实的理论支撑。“司法被视作是解决纠纷、适用法律的过程，这是司法最为原始而基础功能。”[26]司法权之实质在于依法而断，仅是作出判断而已，强制执行并非其强项，行政性执行权更不宜由其承担。法院负责对行政非诉案件进行司法审查的过程，“实则是行政执行权力的一次再分配，可以将政民之间在政治上的紧张关系法治化。”[26]

行政强制执行权重新配置后，对于行政机关申请法院强制执行的案件，笔者主张应全面推进“裁执分离”的审查和执行模式，实现司法权和执行权全方位的分离与制约。

一是全面扩大裁执分离模式的适用范围。从行为类型上看，行政处罚、行政强制、行政命令、行政征收等，这些均属侵益类行为。除了责令类行为外，还有其他行为类型，如强制类、罚款类、没收类，甚至还包括个别平等类（如行政协议），大多数行政机关也没有强制执行权，均需要申请法院强制执行。目前裁执分离模式主要适用于责令类、强制类等行为类型，并不涉及罚款类、没收类行为。笔者主张不论是财产类还是行为类行政决定，裁执分离模式均可予以适用。因为财产类与行为类行政决定，性质上均属于行政权范畴。二者在作出的前阶段均属行政决定，在执行的后阶段均属行政事务之执行，法院对其进行非诉审查，并未改变、撤销、变更行政决定的内容和性质，二者均具有适用裁执分离模式的可行性。

二是完善适用裁执分离案件的审查标准。“非诉执行行政案件的审查标准要适度。虽然不能实行与被诉行政行为一样的审查标准，但不能失之过宽，更不能走过场。审查标准主要看是否损害相对人的实体合法权益。”[27]裁执分离案件的审查，首先应遵循“重大明显违法”的审查标准，同时也要根据具体案件的情况进行适时的调整。特别是那些“尚不重大的违法”以及“明显不合理的”行为往往是引发矛盾争议的源头。有的“理”被“法”规定或者确认，这样的“理”就具备了法的形式。[28]如明显不当被行政诉讼法第七十条第（六）项所确认，行政主体违反这样的“理”即属违“法”。但是，对于违反没有被“法”（包括程序法或实体法）所确认的“理”之情形，仍有监督之必要，此时应适用实质审查的标准对其进行判断，若不符合行政公益之目的，法院仍不得裁定准予执行。

三是合理确定裁执分离案件的强制执行主体。对于执行主体问题。早在2008年11月28日中共中央政治局通过的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》就提出：“法院执行职能划归司法局管辖，法院其他有关行政职能划归司法行政机关管辖，法院专司审判。”如前所述，行政非诉案件的执行权亦属行政权范畴。“行政权具有执行性、法律性、强制性、优益性等特点，其中执行性与强制性尤为关键。就本质而言，行政权是执行法律、执行权力机关意志的权力。行政权既然可以执行法律和权力机关的意志，当然也可以执行其本身所作出的行政决定。”[25]裁执分离行政非诉案件的具体执行权力应从法院剥离，根据执行权力行使的行政属性，可将其交由特定的行政机关负责。具体而言，一是罚款类行政决定的强制执行，由于其内容明确、执行难度不大，可以借鉴我国台湾地区的经验，交由司法行政机关专门的执行处负责执行。二是行为类行政决定的强制执行，由于内容多样，执行难度较大，法院不能擅自确定强制执行的主体，可与当地党委政府协商一致后，因地制宜综合确定具体的执行主体，如作出行政决定的原行政机关、专门的行政执行局、地方人民政府等均可。

四是规范执行程序，加强监督救济。适用裁执分离模式的案件，在强制执行程序上具有一定的特殊性。正如前文所述，行政非诉案件的强制执行权本质上属于行政权，其强制执行的过程具有高度的行政性特征，不再是司法性强制执行的过程。因此，裁执分离案件中负责强制执行的行政主体，在具体的组织實施程序方面应适用行政强制法等法律的规定。如果违反上述法律的强制程序规定，如超范围执行、执行对象错误等，被执行人有权依据行政法之规定，对其寻求救济，包括申请行政复议、提起行政诉讼。因为，此时“执行依据仍是生效行政决定，执行活动的性质仍为行政强制执行。”[29]对于裁执分离案件的监督方面，最高人民检察院正积极推进行政非诉执行案件的检察监督工作。这是一种很好的突破口，也是一种很有效的监督方式。笔者认为，在坚持形式性与实质性监督相结合、程序性监督与实体性监督相统一的原则下，检察机关应抓住重点，加强对人民法院审查裁定、行政机关强制执行环节的监督，从而全面规范和提升行政非诉执行裁执分离模式的实施效果。

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责任编辑：杨 炼