以自贸试验区建设为契机带动河北更高水平改革开放

武义青，刘海云，李 清

(河北经贸大学，河北 石家庄 050061)

2020年10月，党的十九届五中全会在北京召开，全会听取和讨论了习近平总书记作的工作报告，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。全会提出，实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面。坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国大市场优势，促进国际合作，实现互利共赢。要建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化，推进贸易创新发展，推动共建“一带一路”高质量发展，积极参与全球经济治理体系改革[1]。全会指出要完善自由贸易试验区布局，赋予其更大改革自主权，建设对外开放新高地。河北省自贸试验区成立一年多来，积极推进制度创新，在推动机构组建、招商引资、政策制定等重点领域积极开展工作，已取得阶段性成效。但是，如何利用自贸试验区建设契机，带动河北更高水平改革开放，促进京津冀协同发展，仍有许多工作要做。

一、河北自贸试验区挂牌成立以来取得的主要成绩

(一)省领导亲自牵头，顶层设计有高度

一是省领导高度重视。省委主要领导多次就自贸试验区改革发展作出重要批示和召开会议，专程到省有关厅局调研指导，召开专题会、现场会进行协调调度，促进河北省自贸实验区相关政策的推进和落实。二是成立专门机构统筹协调。省里专门成立了省领导小组办公室，统筹协调河北省自贸区的相关工作。石家庄市、唐山市、廊坊市和雄安新区均成立了主要领导任组长的片区推进工作领导小组，分别设立了片区管委会。通过召开领导小组会、调度会、推进会和专题会，推进各项工作落地见效。三是积极推进相关地方立法工作。印发实施了《中国(河北)自由贸易试验区管理办法》，出台了《中国(河北)自由贸易试验区条例》《中国(河北)自由贸易试验区引进高端创新人才的若干措施》和《关于进一步深化“放管服”改革优化自贸试验区营商环境的通知》，为河北自贸试验区发展提供了制度保障。

(二)省内外各部门协调联动，推进工作有速度

一是推进京冀协作。河北省商务厅与北京市商务局建立沟通协商机制，及时协调处理自贸试验区改革发展中遇到的实际困难和问题。大兴机场片区廊坊区域与北京区域展开密切合作，以“五统一”推动综合保税区共商共建共享。二是推进津冀协作。河北省商务厅与天津市商务局签署《津冀自贸试验区战略合作框架协议》，协同推动双方在制度创新、提升政务服务水平等八个方面开展深入合作。三是推进京津冀三地海关合作。石家庄海关会同北京海关、天津海关签署《支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放合作备忘录》，提出推进京津冀物流监管一体化、“三关”科技协同创新等十个方面的政策措施。四是推进省内各机构部门协同联动。国家外汇局河北省分局出台了《推进中国(河北)自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》，省市场监管局出台《关于支持中国(河北)自由贸易试验区建设的措施》，省广播电视局出台《关于支持河北自贸试验区建设发展的若干措施》等文件，共同支持河北自贸实验区的发展。

(三)各自贸片区扎实推进，工作开展有力度

雄安片区以清单管理为切入点，推行“极简审批”改革有成效。雄安片区对所有涉企经营许可事项实行清单管理，开展“证照分离”改革全覆盖试点，对照中央层面设定的523项清单和省级层面设定的17项清单，结合雄安新区本级行政许可事项，梳理雄安新区本级“证照分离”改革事项细化清单198项，统一按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进改革。其中直接取消审批4项，审批改为备案3项，实行告知承诺46项，优化审批服务145项。通过推行“极简审批”模式，实现了高频民生事项“一网通办、掌上办、指尖办、全程网办”，极大提高了办事效率。

正定片区以基地和口岸建设为龙头，制度创新有抓手。生物医药创研基地、产业发展孵化基地、国际健康产业创新科技平台、正定新区人力资源服务产业园、正定新区自贸及京津企业办公孵化基地、跨境电商服务产业园、跨境电商平台、国际邮件互换局(兼交换站)、药品进口口岸建设、钻石口岸等平台都在积极跑办或建设中。石家庄综合保税区口岸医药物流中心项目主体完工，医药展示交易中心项目计划2021年投入使用，国际邮件互换局主体工程已完工，珠宝钻石检测中心已具备开展12大类61项指标的检验检测功能，跨境电商零售进口模式正在全力推进。肉类口岸、冰鲜口岸、水果口岸、食用性动物口岸也在申建，这将为正定片区发展提供有效载体和重要抓手。

大兴片区以“产业开放+园区开放”为特色，京津冀协同发展新尝试。大兴片区充分发挥服务业扩大开放综合试点和自贸片区政策叠加优势，探索形成“产业开放+园区开放”联动发展模式，推出“深入推进企业信用信息管理、应用等各环节协同合作”“建立京津冀人才跨区域资质互认、双向聘任等制度，在待遇、职称评定等方面根据个人意愿予以保留或调整”等两项具体举措。此两项举措对于推动区域要素充分自由流动、建立统一的区域大市场具有深远意义，也是服务国家京津冀协同发展战略的新尝试。

曹妃甸片区以招商引资为龙头，多项工作同步开展有实效。一是招商引资方面。截止到2020年8月底，完成省级制度创新95项、签约重大项目112个，总投资475.8亿元，新注册企业860家，累计市场主体达到1700多家。二是重点产业集聚方面。推进国际大宗商品交易。目前，曹妃甸已发布中国电煤采购价格指数(CECI)，实现大宗商品交易中心“首破题”；已建成30万吨级原油码头和400万吨原油商业储备库。目前曹妃甸港区设立内陆港12个，具备开展船舶备件及港航服务业务的优势，已实现首票国际船舶保税配件区直供业务；总投资100亿元的国大实业专用车及精密制造产业园正在落地开工。三是制度创新方面。船舶海上智慧交通作为全省2019年唯一制度创新案例，通过国务院部级联席会议专文发布。“矿石筛分业务监管新模式”和“木材外发加工新模书”两项省重点创新任务已取得突破。交通银行唐山曹妃甸自贸区分行更高水平跨境人民币“白名单”结算模式，已形成创新案例上报省自贸办。

二、河北自贸试验区建设中存在的困难与问题

河北自贸试验区自设立以来，在国家政策的支持下，在省、市、片区领导多层推动下，在体制建设、招商引资、制度创新等方面稳步推进，顺利实现良好开局。但是因为挂牌时间短，加上新冠疫情影响，河北自贸试验区在工作推进中还存在一定的困难与问题。主要表现在：

(一)体制机制尚需进一步理顺

自贸试验区工作需要省、市直及各有关部门与片区协调联动，共同推进。但是目前四个片区除了曹妃甸片区外，各片区管委会普遍反映在协调各市直部门方面缺乏手段，力不从心。如正定片区涵盖石家庄综合保税区、正定新区、正定高新区三个行政机构。正定片区管委会以石家庄综合保税区管委会为基础，实行“一套人马，两块牌子”，没有对正定新区、正定高新区进行有效整合。三个行政机构发展侧重不完全一致，发展理念也不完全相同，在项目引进、招商引资等方面缺乏综合协调性，无法将正定片区资源优势发挥到最大化。

(二)制度创新不足特别是个性清单创新不足

对国务院推出的前六批自贸试验区制度推广的全国范围内复制推广的改革事项和在自贸试验区复制推广的两类改革事项清单落实还不足。对省下达的河北自贸试验区192项共性制度清单和各片区个性制度创新清单落实不足，特别是对个性清单创新制度落实不足。据了解，截止到5月底，正定片区243项任务清单(共性清单192项，个性清单51项)，已完成118项(其中共性104项，个性14项)，个性制度清单仅完成四分之一，在其他几个自贸片区也不同程度存在以上问题。

(三)培育与壮大市场主体不足，特别是高端高新市场主体不足

自由贸易发展的重要目标之一是培育更多有竞争力的企业，以产业为龙头带动区域经济发展。市场主体需求是自贸试验区制度创新的根本，为制度创新提供载体。市场主体不足具体表现在以下几方面：一是外资企业投资主体不足。通过对曹妃甸自贸片区190户企业进行问卷调查，结果显示，190户企业中外资企业只有4家，占总市场主体的2%。其中3家人数在50人以下，属于微型企业，只有1家属于大型企业。二是高端高新产业不足。信息传输、软件和信息技术服务业17家，无科学研究和技术服务业，属于高新技术产业的占总样本量不足6%。三是大中型企业不足。从调查问卷来看，属于大型企业12家，中型企业26家，小型企业 98家，微型企业51家。大型企业占到4%，中型企业占到9%，小微型企业占到87%。另外从调查结果看，从业人数50人以下的144家，占到调查总样本的76%。

(四)营商环境虽有改善但尚需大力度推进

部分片区仍存在办证手续繁杂、时间过长、项目落地困难的现象。虽然各自贸试验片区在改善营商环境上都有一部分新尝试，但营商环境的总体改善与同期设立的自贸试验区尚有一定差距。从调查问卷来看，59.47%的人认为本自贸试验区在基础设施配套方面还存在较大提升空间，55.26%的人认为优惠政策落地上还存在一定问题，44.58%的人认为本实验片区存在融资门槛高和融资手续多等问题，42.63%的人认为融资周期较长。另外提高办事效率、改进办事态度也有相当的比重。山东济南片区实现对外支付“一次不用跑”，打造自贸试验区 10分钟自助办税圈，设置 24 小时自助办税服务区。广西南宁片区实施“一网通办”和单一综合窗口建设，实现项目“拿地即开工”和“竣工即使用”；同时对符合片区发展定位的企业实现“零费区”。云南瑞丽市通过了“五个一”举措，即“一个管理体制”“一颗印章管审批”“一窗通”“一站式”“一个培训”，强力助推片区建设。

(五)人手不足和专业人才严重缺乏情况普遍存在

管委会人手不足的情况普遍存在。以某片区为例，内设机构领导岗位配备9正(副县级)5副(正科级)。其中4名局办副局长(正科级)和8名副科级领导职数暂未配备到位，从事过自贸区建设工作的领导干部更是严重不足。另外缺乏熟悉国际贸易、金融、物流、港口经济、大数据等专业知识的专门人才，现有工作人员大多数没有接触过自贸工作，专业水平不足，不利于自贸实验区工作的顺利开展。

三、以自贸试验区建设为契机，带动河北更高层次的改革开放

针对河北自贸试验区建设中存在的困难和问题，应当在以下几个方面着力，推进河北自贸试验区建设更高层次发展。

(一)进一步理顺机制，做好事权下放工作

1.构建“1+5+N”组织架构，实现扁平化管理。借鉴重庆自贸试验区做法，建立“1+5+N”的组织管理架构。“1”即自贸试验区工作领导小组，由市长任组长，常务副市长和分管副市长任副组长，相关市级部门领导为成员;领导小组办公室设在市商务局，内设3个专业处室加协同处室，工作力量加以强化。“5” 即投资、贸易、金融、事中事后监管、法治保障5个工作推进组，分别由市发改委、商务局、金融监管局、市场监管局、高级人民法院牵头，负责统筹协调推进本工作组涉及领域的各项任务。“N” 即自贸试验区所在行政区域相应成立工作机构。构建“1+5+N”的组织管理架构，符合自贸区行政区域广、辐射范围大、管理层级少的特点，有利于实现组织架构扁平化，便于区内外联动，共享开放红利。

2.理顺管理体制，推进事权下放工作。借鉴上海市临港片区管理体制，出台《河北自贸片区管理办法》，明确管委会作为市政府的派出机构，负责落实该片区的各项改革试点任务，承担该片区经济管理职责，统筹管理和协调片区有关行政事务。另外明确片区适用于全国其他自由贸易试验区各项开放创新措施，赋予各片区更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限，在风险可控的前提下授权片区管委会自主开展贴近市场的创新任务。赋予片区管委会实行综合审批、相对集中行政处罚的体制和机制，由片区管委会在片区内集中行使本市有关行政审批权和行政处罚权。由省、市政府规定各片区管委会实施行政审批和行政处罚的具体事项，列出具体事权下放清单、交接时间，分批次下放事权。在事权交接的同时，同步完成各项事权的职能归口、办事指南调整、文书印章更新、平台联动建设、窗口培训进驻等配套工作。

(二)进一步解放思想，做好制度创新工作

1.提高站位，对标对表中央要求推进自贸试验区建设。对国务院推出的前六批自贸区制度推广的全国范围内复制推广的改革事项和在自贸试验区复制推广的两类改革事项进行逐条对照检查、逐条落实。确保做到把国务院决策部署落实到自贸试验区建设全过程、各领域，确保精神传达到位不漏项、工作落实到位不走样，不断提升自贸试验区谋划水平、创新水平和发展水平。

2.克服畏难情绪，加快对照落实河北省共性制度创新清单。对河北省下达的河北自贸试验区192项共性制度清单列出落实时间表，争取尽快落实。对暂时不具备落实条件的，列出不能落实的理由，为进一步落实创造条件。

3.积极创造条件，推进落实河北省各片区个性制度创新清单。针对各片区资源禀赋情况，积极解放思想，依照对河北省下达的各片区个性制度清单，积极推进落实。大兴片区可以建成河北与北京共商共建共享创新“试验田”，通过北京与河北对该片区的共商、共建、共管、共享机制，出台一批有利于促进跨行政区域协同发展的创新制度，并满足可复制可推广的基本要求。曹妃甸片区可以加强与天津自贸试验区的协同发展，在港口运输等方面加强两个省级行政区域间自贸试验区的合作,以自贸试验区为桥梁促进京津冀协同发展国家战略顺利实现。正定自贸片区可以在电子商务监管与现行国际贸易规则对接方面实现创新。雄安片区可以在承接北京非首都功能等方面形成跨区域协同管理实现创新。

(三)进一步增强招商力度，做好精准招商工作

1.更新招商理念，实现链式招商。链式招商的着眼点要放在区域产业系统的建立和可持续发展上。一要转变观念，由大招商转变为招大商，重点瞄准国内外大企业、大集团。二要由粗放招商转变为精细招商，按照科技含量、投资强度、产业效益和生态影响等标准，大力实行精细招商。三要依靠各片区的资源和产业优势，发展特色产业，打造特色产业链。四要树立招商引智的新观念，把引进资金、项目同引进人才、技术并举。按照规模化、特色化、市场化、集约化的要求，搞好产业规模和布局，积极引入国际先进的市场化运作模式和公司管理方式，按照“大项目—产业链—产业群—产业基地”的发展思路，推动各片区产业结构的不断升级。

2.建立专业专职化招商队伍，实现专业化招商。对聘用的招商人员采取企业化管理模式，实行年薪制绩效考核。同时，可以开展委托招商、代理招商，选聘招商大使，结合各片区的产业现状、资源禀赋精准匹配招商，实施市场化招商。组建多行业招商智库，选聘技术顾问和投资顾问，实施项目质量常态化评估。建立完善自贸试验区招商项目信息库，实现持续招商。实行招商信息登记备案制度，强化信息首报的认定管理。建立在谈项目的跨区流转制度，完善利益分享机制，鼓励自身承载能力不足或与产业定位不符的项目合理流转。

3.建立招商项目经理负责制，实现情感招商。借鉴温州招商的做法，变“屏对屏”洽谈方式为“面对面”招商。在全区范围内筛选出重点招引企业(项目)，选派机关干部实行招商项目经理负责制专人挂钩联系，切实帮助解决项目推进中遇到的实际困难，确保招商项目无障碍推进。项目经理做到“有事必去，有叫必到”，对招商项目全过程即项目盯引、签约、落地、开工、建设、投产等环节进行全方位跟踪了解，帮助项目企业化解问题，确保项目顺利推进。结合当地产业发展定位和经济发展需求，制定更加具体灵活的优惠政策，鼓励实行“一事一议”“一企一策”，打造“人无我有、人有我优”的政策优惠，进一步塑造自贸实验区情感招商的大品牌。积极营造氛围，开展功勋(先进)人物评选等活动，以“情感招商、人心招商”助推项目落地，拓展升华招商内涵，进一步巩固亲商、安商、富商的良好氛围。

(四)进一步改善营商环境，做好片区服务工作

1.落实清单管理制度，推进贸易便利化水平。基本形成以负面清单为核心的投资管理制度、以贸易便利化为核心的贸易监管制度，着眼于服务实体经济发展的金融开放创新制度、与开放型市场经济相适应的政府管理制度和法治保障制度。在政府治理方面，从模糊管理到清单管理，从便利管理主体向便利市场主体，从串联式管理向并联式管理，实现政府管理理念、服务理念、管理方式的根本转变。稳步推进“多证合一”“证照分离”改革。进一步推进“放管服”改革，大幅压缩企业开办审批时限，打造更加优质、高效的影响环境。借鉴川南临港片区的“企业开办小时清单制”，把企业开办分类别、分层级归并到“三张清单”，实现“倒计时”服务，提高办事效率。

2.建立数字平台，实现资源共享。河北自贸区可以借鉴上海自贸区在数字平台建设的经验，由省自贸办牵头，各片区管委会会同石家庄海关、河北省金融办等部门，按照共建共享共用的原则，全面推进自贸片区一体化信息管理服务平台建设。该平台作为“企业业务办理+政府部门监管+第三方增值服务”的公共服务平台，以集聚、综合处理、整合优化企业ERP系统和仓储管理系统(WMS)数据、政府相关监管系统数据、港航(机场)作业系统相关信息等，为政府监管创新及功能突破、企业业务创新及享受本区特殊自由化和便利化政策提供基础支撑。系统主要包括四大功能:一是通过多元数据接入，助推企业特色业务自由办理；二是通过政府数据共享，助推跨部门协同监管；三是通过提供企业精准画像，助推全方位服务企业；四是通过提供第三方增值服务，助推精准服务企业。(如下页图1所示)同时，在条件成熟的情况下通过京津冀三地协商,建立三地间数据共享网络，确保京津冀协同发展国家战略顺利实施。

图1 信息管理服务平台

3.探索监管“沙盒机制”和“自贸通”，强化金融方面改革。以雄安新区为主导，以河北自贸试验区为引领，抓机遇、补短板、促转型。一是在依法依规前提下，探索监管“沙盒机制”以及支持股权众筹试点在雄安新区交易所先行先试。二是借鉴成都天府新区片区做法，推出“自贸通”综合金融服务方案。整合各类金融资源和政策资源，政府、银行、担保多方联动，用政策性引导、市场化运作、利益共享、责任共担方式，建立服务自贸试验区内针对外向型中小企业的创新金融服务平台，支持外向型中小微企业扩大进出口，降低企业的融资和结算成本。三是争取国家政策支持，允许在河北自贸试验区内开设FT账户；允许区内金融机构建立人民币资金池，促进人民币业务国际化；简化外向型企业结汇环节；积极开展融资租赁和投贷联动。

(五)进一步创新人才培养和引进机制，做好人才储备工作

1.采用挂职、借调、遴选等多种方式，解决工作人员人手不足问题。争取市委组织部门的支持，出台专门办法鼓励更多的年轻干部特别是外语好的干部到自贸实验区挂职，发挥业务专长；通过央企、市属国企、金融机构等各种渠道借调等方式，解决自贸片区人手不足的问题；通过全国选调、遴选等方式，招聘优秀毕业生充实到自贸片区中来。

2.做好现有人才的培养工作。通过实际观摩、外出学习、在线学习、聘请专家授课、讲座、轮岗等多种方式，提高现有工作人员水平，快速实现由外行向内行的转变，转型为符合自贸区业务需要的人才。

3.建立京津冀人才数据库，实现人才云共享。打破户籍壁垒，采用项目负责制，以项目招标和自主聘用、软引进等相结合的方式，吸引优秀的团队和人才加入河北自贸试验片区建设。在建立京津冀人才数据库的基础上，建立自贸区专家顾问库。聘请全国优秀的自贸区专家对河北自贸试验区的制度设计、创新清单等进行实时联合把脉，确保制度实施过程中既符合市场规律，又能够达到河北自贸试验区对国家制度先行先试的效果。

(六)针对河北自贸试验区特点，探索建设“二城二区”的片区发展模式

对标世界上典型的自由贸易区和自由港特点，河北自贸试验区基本是在各自特殊经济功能划分的基础上兼备部分自由贸易区的属性。依据国家及河北省对四个自贸试验区原有经济功能区的界定，我们可以把这四个自贸试验片区统一概括为“二城二区自贸模式”，即雄安科技生态城+自贸试验区模式、曹妃甸海港城+自贸试验区模式、大兴空港经济区+自贸试验区模式、正定临空产业经济区+自贸试验区模式[2]。

雄安新区基本具备了科技城和生态城的属性，即基本具备了宜居、生态、科研、教育与生产的功能与特征，同时具备了一个中型城市的规模与功能。在设立雄安自贸试验区片区之后，应在生态城和科技城定位的基础上，应用科技创新，聚焦服务业，进一步扩大服务业开放，探索金融创新、数字商务与服务贸易开放，在现代教育与医疗、综合康养、专业人才引进等领域进一步扩大开放[3]。

曹妃甸开发区具有海港城的属性，即具备了航运物流仓储、临港重化工业、重工业装备制造以及部分居住功能。曹妃甸作为河北省唯一一个依托世界级海港的自贸试验区片区，应充分利用自由贸易区关税和服务业开放政策，在已有航运物流、临港工业、装备制造产业基础上，大力发展国际大宗商品贸易与交割、金融创新和装备制造与再制造，着力建设北方大宗商品自由贸易港。

大兴自贸片区依托世界级机场——大兴机场，具备了空港经济区的属性，即航空物流、航空服务等功能与特征，同时也是京冀协同发展示范区和国际交往中心功能示范区。在此基础上，大兴自贸片区应充分利用自贸试验区投资与税收优惠政策，经济发展以航空物流为基础，同时大力发展航空制造与维修、航空商贸与服务以及融资租赁等服务业，未来着力建设成为空港自由城[4]。

正定自贸片区具备了临空产业经济区属性，即在原有雄厚医药产业生产和研发基础上，充分利用自由贸易区在医药研发和制剂进口的关税减免政策，重点发展生物医药行业。另外，基于正定机场优势，应同时发展航空运输的临空产业，构建临空产业群，带动周边经济发展。

(七)以RCEP区域贸易协定为契机，为河北对外开放争取更多主动权

2020年11月15日，东盟10国和东盟5个重要的贸易伙伴中国、日本、韩国、新西兰、澳大利亚总共15个国家签署了区域全面经济伙伴关系协定(即RCEP)。这个自贸协定涵盖了全球30%的人口、接近30%的GDP以及超过全球贸易总量的27%，全球迄今为止最大的自贸协定诞生[5]。在逆全球化的潮流下，RCEP的签署的确意味着多边主义和自由贸易的胜利。河北省历来重视与东盟地区的合作，特别是“中国-东盟多式联运国际班列”试运行以来，为河北省与东盟合作提供了新的机遇。建议应利用RCEP区域贸易协定签约契机，将境外物流园区和河北省自贸试验区建设相结合，为河北省更高层次开放提供新的助力。