新时代乡村治理成就与展望

|赵欢春 邵光学|南京审计大学 马克思主义学院，江苏 南京 211815

党的十九届四中全会提出了“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定”[1]118。乡村治理是实施乡村振兴战略的基础工程，也是推进国家治理现代化的重要一环，其成效不仅关系到乡村经济繁荣发展与社会和谐稳定，而且关系到党在农村的执政基础和社会主义现代化建设目标的全面实现。党的十八大以来，在农业现代化的进程中，随着新型工业化、城镇化、信息化的快速推进和农村改革的全面深化，乡村治理取得了重要成就。梳理这些成就并对其前景进行展望，对于新时代推进乡村振兴战略，具有重要意义。

一、 新时代乡村治理的新成就

(一) 农村基层党组织建设不断加强

习近平指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。”[1]51农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各种组织和各项工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的农村基层组织建设，推动各级党组织认真落实党要管党、全面从严治党要求，大抓农村党支部，建强战斗堡垒，取得了明显成效[2]18。截至2019年12月31日，全国8 636个城市街道、31 062个乡镇、105 257个社区(居委会)、533 824个行政村已建立党组织，覆盖率均超过99%[3]。纵观2013年到2020年的中央一号文件，可以发现中国共产党对乡村基层党组织建设高度重视，强调充分发挥基层党组织引领作用(见表1)，这是党的十八大以来乡村治理的一个亮点。

表1 中央一号文件关于基层党组织建设的政策梳理

1. 全面从严治党不断向乡村基层延伸，并朝着规范化、经常性方向发展

2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育活动总结大会上首次提出“全面推进从严治党”。2014年12月，习近平总书记在江苏调研时提出“全面从严治党”新要求，这就为乡村党建工作的开展提供了指引。2016年1月，习近平在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话时强调，推动全面从严治党向基层延伸。同年2月，中共中央办公厅印发的《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育方案》进一步强调了全面从严治党向基层延伸的重要性。2017年3月，中共中央办公厅印发《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》，标志着全面从严治党在向基层延伸的同时开始朝着规范化和经常性方向发展。

2. 以县为单位对涣散村党组织持续开展整顿活动，强化农村基层党组织的领导核心作用，效果显著

据统计，党的十八大以来,“全国7.7万个软弱涣散村(社区)党组织中,已有97.1%的村和96.5%的社区得到了不同程度的转化提升”[4]。各省对中央一号文件相关治理决策认真贯彻执行，对乡村软弱涣散党组织进行精准整顿。如陕西省在摸清底数、找准症结的基础上，确定乡村涣散党组织，然后针对有的村干部受过刑事处罚、村党组织书记不胜任不尽职、黑恶势力干扰侵蚀、信访矛盾突出等问题，采取了切实可行的办法，获得了群众的点赞。[5]2019年以来，广西德保县开展“三查三考五联建”精准整顿软弱涣散村党组织，以“回头看”逐一核对，实施复诊式检视。到2020年初，该县已高效完成19个村党组织整治，“回头看”复查37个历年软弱涣散村，“地毯式”排查185个村(社区)，党组织凝聚力号召力进一步增强。[6]

3. 基层党组织队伍建设得到加强

一是积极改变乡村党员干部队伍后继乏人的严峻局面。党的十八大以来，党中央高度重视乡村党员干部队伍建设，为推进乡村治理提供人才保障。《中国共产党农村基层组织工作条例》第二十六条指出：“村党组织领导班子应当由思想政治素质好、道德品行好、带富能力强、协调能力强，公道正派、廉洁自律，热心为群众服务的党员组成。”[2]35一大批具有一定特长的致富带头人、科技带头人和经济能人被吸收到乡村治理的人才队伍中来。同时，加强对外出务工经商返乡人员、回乡大学毕业生、复员退伍军人的培养选拔，把他们纳入村党支部书记后备力量。选派“思想好、作风正、能干事”的优秀年轻干部到贫困地区任职，担任第一书记和驻村工作队成员。“全国累计选派43.5万名干部担任第一书记，派出277.8万名干部驻村帮扶。目前，在岗第一书记19.5万名、驻村干部77.5万名。”[7]

二是加大乡村党员干部教育培训力度。党的十八大以来，党中央建构了经常性开展党员教育培训的机制，着力开展以问题为导向的具有现实针对性的教育培训。针对农业产业结构调整、发展农村经济和增加农民收入的需要等乡村治理过程中的重点问题开展专题培训、分类培训和实地培训。2016年开展基层党组织书记集中轮训，重点培训村、社区党组织书记60余万人次。[8]运用现代信息技术大力推进农村党员干部现代远程教育，建立以针对性、实用性、开放式为重点的教育培训机制。“70.5万个村(社区)基层服务点接通全国党员干部现代远程教育网,初步建成从中央直达基层的远程教育体系。”[9]

(二) 自治法治德治相结合的乡村治理体系初步构建

1. 突出党组织领导的极端重要性

2012年10月，党的十八大报告将基层治理目标明确为“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。2013年的中央一号文件将上述论断进一步具体化，强调乡村治理目标为“进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。2013年11月，十八届三中全会强调充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。2017年10月，党的十九大报告强调将农村基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。2018年12月印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》指出，“乡镇党的委员会(以下简称乡镇党委)和村党组织(村指行政村)是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作”[2]21-22。2019年9月，中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》，进一步明确了党领导农村工作的体制机制，彰显了党组织领导在乡村治理中的政治地位。此后，2019年召开的十九届四中全会和2020年召开的十九届五中全会再次强调要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”[10]，凸显了新时代党组织领导乡村治理的新高度。

2. 强调自治法治德治并举的基础性作用

2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“加强公民道德建设，弘扬中华优秀传统文化，增强法治的道德底蕴，强化规则意识”[11]。 为了贯彻落实这一决定，2015 年的中央一号文件专设一章强调农村法治建设，同时注重法治建设与道德建设的结合。2016 年的中央一号文件强调，在依法进行村民自治实践的同时，应注重发挥思想道德建设作用。2017年10月，党的十九大报告将“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”纳入乡村振兴战略重要内容。针对如何健全这一乡村治理体系，2018年的中央一号文件和2019年的中央一号文件进行了具体部署。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》继续强调，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局”[2]45。

总体而言，党组织领导乡村治理体系的政策框架初步形成，为新时代乡村治理创新实践的深入开展提供了重要依据。

3. 乡村治理的生动实践展现了党中央政策的正确性

继浙江省桐乡县首创自治法治德治相结合的乡村治理模式后，宁海县、德清县、象山县等地相继开展了乡村治理创新实践活动，并逐渐形成品牌效应。“截至2018年6月，浙江省建设‘三治融合’示范村(社区) 2 000 个。据统计，在‘三治融合’治理模式下，2017 年全省通过平安建设信息系统受理和流转处理矛盾纠纷、安全隐患、民生诉求等事项189.7万件，平均日处理 1.46 万件，其中 95%以上的矛盾纠纷和问题在镇村两级得到妥善解决。”[12]自治、法治、德治相结合乡村治理创新实践迅速扩展到全国多个省份。2019年6月，农业农村部发布了首批20个全国乡村治理典型案例，这些案例既有市、县层面开展的创新，也有镇、村层面的探索实践，有效解决了乡村治理面临的现实问题。

这些乡村治理创新的典型案例在制度创新、组织创新、活动创新三个方面作出了积极的尝试，取得了良好的治理效果。比如，浙江省象山县构建“说、议、办、评”的“村民说事制度”、宁夏吴忠市红寺堡区做实“村民代表会议制度”、陕西省汉阴县建立“村级民主协商议事制度”等都充分体现了“三治结合”的制度化治理逻辑。又如，各地通过组织创新以“参会”(百姓议事会、乡贤参事会等)和“组团”(法律服务团、便民服务团等)等方式吸引群众广泛参与治理事务。再如，组织开展特色鲜明的文化实践活动，促进乡风文明。广东惠州开讲“法德讲堂”、四川成都战旗村实施“促国学经典 颂扬家风家训”项目等，用行动诠释了乡村治理的应有之义。

总体而言，在乡村治理推进过程中全国各地乡村治理创新的实践呈现出了生动活泼的场景，开辟了现代乡村治理的新境界，为乡村人民对美好生活的向往奠定了坚实的体系架构。

(三) 乡村治理数字化逐渐推进

1. 党中央出台系列政策和相关法律，为乡村治理信息化提供了良好的政策环境

党的十八大以来，以人工智能、大数据、云计算、物联网为主要特征的信息技术取得了重大突破。现代信息与通信技术正转变为新的治理工具，为新时代乡村治理提供了新的机遇。2012 年11月，党的十八大报告将信息化列为“新四化”内容之一。2013年8月，国务院印发了《“宽带中国”战略及实施方案》，强调完善农村信息化业务平台和服务中心，提高综合网络信息服务水平。2015年8月，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》，对发展农业农村大数据进行了总体部署。为落实这一文件精神，同年12月，农业部印发了《关于推进农业农村大数据发展的实施意见》，对农业农村大数据工作进行了具体部署。2016 年 7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信息化发展战略纲要》，强调将信息化作为农业现代化的制高点。为落实这一文件精神，同年9月，农业部印发了《“十三五”全国农业农村信息化发展规划》，对推进农业农村信息化工作进行部署。2018年7月，国务院印发了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，对网上政务服务实现省、市、县、乡镇 (街道)、村 (社区) 全覆盖进行了具体部署。2019 年 5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《数字乡村发展战略纲要》，对利用信息化加快乡村治理能力现代化进行了重点强调。为贯彻这一文件精神，2020年5月，中央网信办等四部门联合印发了《2020年数字乡村发展工作要点》，进一步明确了以信息化推进乡村治理能力现代化的具体要求。此外，2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》和2020年7月3日公布的《中华人民共和国数据安全法(草案)》，为进一步推进乡村治理信息化提供了重要法律依据。上述系列政策和相关法律的出台，为乡村治理信息化提供了良好的外部环境。

2. 乡村治理信息化不断推进，取得明显成效

一是农村互联网基础设施日益完善。统计显示：“截至2019年8月1日，我国行政村通光纤和通4G比例均超过98%，提前实现了‘十三五’规划纲要目标。同时，监测数据显示，试点地区平均下载速率超过70M，基本实现了农村城市同网同速。”[13]

二是农村信息化服务能力增强。“12316”和信息进村入户服务推进农村信息服务更便捷普惠。据2019年11月22日《农民日报》消息：“‘12316’农业综合信息服务已基本覆盖全国所有省份，全国‘12316’语音平台日均接受咨询约 2.4 万个，服务用户共 1 000 多万人，坐席专家超过 1.7 万人。”[14]全国范围内信息进村入户工作发展迅速。 2014 年启动试点，开始在每个行政村建设益农信息社。“截至 2019 年 8 月底，全国共建成运营益农信息社 29 万个，培训信息员 62.5万人次，为农民和新型农业经营主体提供公益服务 7 112 万人次，开展便民服务2.22 亿人次，实现电子商务交易额 178亿元。”[14]

三是“互联网+政务服务”开始向乡村拓展。中国互联网络信息中心发布的《第46次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2019年底，31个省级政府全部构建了覆盖省、市、县三级以上的政务服务平台，其中21个地区已实现了省、市、县、乡、村服务五级覆盖，政务服务“村村通”覆盖范围持续扩大，初步形成五级网上服务体系[15]。

四是“阳光村务工程”持续推进。2018 年,利用专用财务软件处理财会业务的村共38.8万个,占总村数的66% ,全国实现村级财务网上审计和公开的乡镇分别为4 569个和18 423个,分别占乡镇总数的12．7% 和 51．4%[9]。

二、 新时代乡村治理展望

(一) 持续推进农村基层党组织建设，为乡村治理提供政治保证

习近平总书记指出：“农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键。”[16]当前，我国农村供给侧结构性改革不断深入推进，脱贫攻坚进入决战决胜阶段，新时代乡村全面振兴正在逐步推进，必须持续推进农村基层党组织建设，以更好地谱写新时代乡村治理新篇章。

一要选优配强村党支部书记。贯彻落实2019年3月修订后实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》，从严选拔。严格按照讲政治、敢担当、品德好、善服务、口碑好的标准，着力选拔素质过硬、群众公认的优秀人才。同时，拓宽人才来源渠道，打破户籍、地域、身份、资历等限制，注重从农村经济能人、回乡大中专毕业生、复员退伍军人、村医村教、退休干部职工等各类人才中选拔培育。

二要加强村党支部班子建设。对于回乡创业的新乡贤，村党支部书记要鼓励支持他们竞选党支部成员，以提升党支部组织力、战斗力和凝聚力。在充分考察民意的基础上，选拔党支部书记及班子人员。建立基于村民满意感的党支部班子评价体系。对于人民群众不满意的干部，要及时调整，以更好地凝聚群众力量。对于 “三会一课”制度，应抓严抓实，落实落细。对于党内组织生活，应切实加强和规范。将村党支部打造成攻坚克难的战斗堡垒，在涉及农村发展的重大事项上，要对党支部的主体责任进行严格落实，对其行为进行监督。

三要加强党员队伍建设。对于德才兼备的回乡创业青年，应鼓励其积极入党，以进一步发展壮大农村基层党组织。落实全面从严治党要求，把牢党员发展关口。村党支部应定期组织党员宣传乡村治理相关政策法规，推动党员在乡村治理相关事务中带头示范，体现先进性。构建基于村民满意感的党员评价考核体系，定期对党员进行量化考核，对不合格党员进行帮扶教育，对优秀党员进行表彰，并将其纳入后备干部进行重点培养，不断打造新时代硬核党员队伍，增强其凝聚力和战斗力。

(二) 不断健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，促进乡村治理现代化

健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是乡村振兴战略顺利推进的重要保证，也是推进乡村善治的重要内容，重点要做好以下工作：

这些读前活动激活了学生的背景知识和生活体验，让学生用已学的知识引出新授知识，把他们的注意力引向阅读话题，从而更好地为接下来的阅读和阅读后的写作奠定语言基础。

一要深化村民自治实践，鼓励农民群众积极参与。优化整合村民会议、村民代表大会、村民议事会等议事载体，推动民事民议、民事民办、民事民管走向制度化轨道，增强农民群众的主人翁意识，动员他们主动参与乡村公共事务，让农民群众成为村民自治的重要推动力。

二要加强乡村法治建设，力保乡村安全。深入贯彻落实中央全面依法治国委员会2020年3月印发的《关于加强法治乡村建设的意见》，多措并举提升乡村干部的法治意识，推动依法行政有序进行。着力修改完善村民选举、征地补偿、打击农村黑恶势力等与农民群众利益相关的涉农法律制度的完善，对于法律在支持农业农村优先发展、维护农民权益、化解农村社会矛盾等方面的权威地位，要予以强化。

三要提升乡村德治水平，培育乡村文明新风。大力开展社会主义核心价值观主题教育活动，深入开展新时代文明实践工作，加快推动移风易俗各项工作的顺利开展，深入推进正向激励与负面惩戒机制建设，促进村民的内在思想与外在行为逐步走向规范化，促进乡村良好社会风尚的养成。

(三) 大力推动乡村治理数字化，助推乡村治理现代化转型

乡村治理数字化顺应了新时代发展要求和信息化发展趋势，是新时代乡村治理创新的重要方式，对于提升乡村治理智能化水平具有重要作用。

大力推动乡村治理数字化，一要进一步加强农村信息基础设施建设。继续深入推进“村村通”工程，全面实施信息进村入户工程，对于重点村的宽带网络全覆盖，应予以优先考虑，然后扩展到所有村庄。有效推进电信基础设施共建共享，加快4G网络覆盖进程，优先考虑农村边远地区和贫困地区，支持农村地区进行5G网络试点，加快建成高速畅通、覆盖城乡、质优价廉、服务便捷的通信网络。加大农村互联网提速降费力度，探索建立与农村经济发展水平相适应的资费。二要提升乡村电子政务服务能力。深入推进“互联网+政务服务”改革，建立健全基于信息安全的城乡一体化大数据平台，构建信息资源共建共享体系，实现跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。有序推动农村电子政府服务平台建设，对涉农行政审批系统进行新的整合优化，推动政务服务“一网通办”，为农民群众办事提供更多便利。全面推进“阳光村务工程”建设，推行村务公开，加强村级财务监管，以信息化加快村集体资产监督管理平台，促进村集体资产管理水平和效率的提高。加快推进“雪亮工程”向乡村地区延伸，探索创新和完善网格化管理方式，促进乡村治理朝着智能化、精细化方向发展，助力平安乡村建设。

(四) 合理借鉴国外乡村治理经验，走中国特色乡村振兴道路

发达资本主义国家在工业化、城市化进程中，针对乡村衰败的现象进行了较为系统的治理，积累了一些值得借鉴的有益经验。如在乡村治理过程中对政府职能进行合理界定、对农民主体地位予以强调、对农业合作组织等组织的重要作用予以重视、对企业或金融机构等参与乡村治理予以支持等。如美国注重城乡共生，构建城乡间发达的交通体系，打造完善的农村公共体系；日本注重发挥农协的作用，加强政府与农协的合作，共同为农村打造服务体系；荷兰通过《土地整理法》来明确政府在乡村治理中的职责，合法规划利用农地，采取措施进行多重目标体系的乡村建设。但是发达资本主义国家乡村治理道路是基于发达国家经济社会发展状况的，其目的是为资产阶级利益服务，具有鲜明的阶级性，因此其经验不能直接照搬，应坚持如下原则：

一要坚持以新时代中国乡村经济社会发展的现实状况为出发点。充分结合新时代乡村发展的新特征和国家发展的新的战略要求，立足于中国传统的民族文化特性，充分考虑中国乡村社会转型的复杂性，结合乡村发展不充分的现实状况，对发达资本主义国家乡村治理经验进行认真鉴别，选择其中具有普适性的内容，并结合中国的国情、农情进行创造性转化。

二要坚持农民主体地位的基本立场。在借鉴发达资本主义国家乡村治理经验时，应坚持尊重农民主体地位的基本立场。基于此，对于维护农民根本利益和切实保障农民合法权益的外国经验，应充分借鉴；对于对农民根本利益和合法权益造成损害的外国做法，应予以摒弃。

三要坚持独立自主、自力更生的基本方针。虽然发达资本主义国家乡村治理的有益经验可以参考借鉴，但是实现中国乡村治理的有效路径，只能依靠中国人民自己去探索和发现。只有走基于独立自主、自力更生原则的乡村治理道路，才能保证乡村的持续健康发展。比如，我们在统筹城乡发展过程中，要正确认识城乡治理环境的差异，同时开展对乡村治理结构与治理范式的调查研究，充分尊重乡村发展规律，选择精准化的乡村治理路径。此外，还应充分考虑乡村自然禀赋、经济社会发展水平、风俗习惯等，差异化、特色化推进乡村治理。

三、 结语

针对新时代国内外错综复杂的发展环境给乡村发展带来的新矛盾、新挑战，十九届五中全会提出了“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”的新目标和新要求，这为新时代进一步加强和改进乡村治理体系指明了方向。“十四五”时期既是乡村治理工作深入推进的关键期，也是促进农业农村高质量发展的战略机遇期。我们要立足于这一新发展阶段，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，振奋精神，真抓实干，勇于开拓，稳中求进，以更高水平、更深层次、更广视野推动乡村治理向纵深发展。要切实加强党对乡村治理工作的全面领导，充分发挥基层党组织在乡村治理中的领导核心作用，大力推动农村基层党组织标准化、规范化建设，引领推进自治、法治、德治“三治融合”，形成乡村有效治理的强大合力，促进乡村治理体系和治理能力现代化，构建乡村振兴新格局，绘就城乡融合发展新画卷，奋力开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。