利益相关者视角下的国土空间规划研究

叶梦

摘 要：国土空间规划作为“多规合一”改革的重要成果，反映了生态文明建设的根本要求和转变国土空间治理方式的现实需要，其中有大量理论和实践问题需要深入研究。“多规合一”体制下，必然会牵涉多方利益，如何协调各利益相关者关系以共同推动国土空间规划科学健康发展，对于实现国土空间治理现代化尤为重要。现行国土空间规划的编制、实施监管、法规政策与技术保障体系与发展要求存在一定差距，通过中央与各级地方政府的立法、改制、保障，自然资源部的系统、规范、创新，相关社会团体与新闻媒体的协调、监督、宣传，普通公众的参与、配合、反馈，国土空间规划利益相关者协同参与，为优化国土空间规划发展提供实践路径。

关键词：国土空间规划;利益相关者;优化路径

一、引言

我国改革开放40多年以来，各级各类空间规划在促进国土空间有效保护与利用、推动城镇化快速发展等方面发挥了重要作用。国土空间开发利用有限的自然资源支撑着经济社会的发展，但在发展进入新常态后，部分地区出现了国土空间开发失衡导致生态环境恶化、规划类型过多导致内容重叠、规划审批流程复杂周期长等问题，这在很大程度上是因为长期缺乏国土空间开发顶层设计[1]。为改变这一现状，在党中央部署下，国家发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、住房和城乡建设部联合开展了省级和市县“多规合一”试点工作，取得了成功经验。之后，国家依据试点经验提出生态文明体系改革方案，组建起自然资源部统管国土空间规划。国土空间规划是新时代要求下的全新规划类型，规划内容方面继承了主体功能区划、土地利用规划及城乡规划的重点内容，但在编制体系和运作体系方面有了较大的改变[2]。国土空间规划编制体系分为三类五级，三类包括总体规划、详细规划以及专项规划，五级即国家、省、市、县及乡镇五级国土空间规划[3]。运作体系包括编制审批、实施监督、法规政策、技术标准四个子体系，编制审批和实施监督是规划工作的流程，法规政策和技术标准是规划工作的法理和技术依据[4]。

回顾我国国土空间规划发展历程，十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系”，2014年国家四部委联合国内多地推广实践“多规合一”工作，2018年3月十三届全国人大一次会议通过了国家机构改革方案，我国国家空间规划体系的构建逐渐从地方探索转变为全国性的宏伟改革蓝图，2020年是基本建立国土空间规划体系的决胜之年。此前一些学者从不同角度对国土空间规划体系构建提出了意见，尹稚（2018）着眼于分级规划体系建构[5]，伍江等（2019）着眼于国土空间规划的总体框架[6]，梁鹤年（2019）着眼于思维范式与价值取向[7]，赵燕菁（2019）着眼于产权边界[8]，林坚等（2019）着眼于区域要素统筹[9]，黄贤金（2019）着眼于用途管制机制[10]，吴唯佳（2019）着眼于中央与地方政府职能的协调与合理划分[11]。考虑到自然资源部统一编制实施国土空间规划过程中，必然会牵涉各方利益，有学者经研究后指出国土空间利用的冲突本质上是利益相关者之间的利益冲突[12];还有学者指出公共领域中的问题与其他领域相比更具社会性和复杂性，运用利益相关者分析公共管理可以使问题变得清晰明了，并且协调各方利益，从而得到更加合理的解决方案[13]。因此本文从利益相关者理论视角来研究国土空间规划编制及实施的优化路径具有一定的现实意义。

二、现行国土空间规划存在的问题分析

中央18号文《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》是我国國土空间规划相关的最高级别政策文件，其对国土空间规划的定义是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划“多规合一”的统一体。与城乡规划、土地利用规划相比，国土空间规划诞生于生态文明时代，以开发与保护协调为服务导向，多元复合的现代生态学是其理论基础，具有多样性、整体性和韧性，以人地和谐、天人合一为核心价值观（表1）[14]。通过比较不难发现，国土空间规划是顺应时代发展，提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的必然选择。

依据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中对于国土空间规划的要求，现行国土空间规划在编制、实施监管、法规政策与技术保障方面仍存在一定问题，要完善国土空间规划，就必须分析这些问题并找到相应的解决方法。

（一）国土空间规划编制方面的问题

《意见》提出编制国土空间规划应体现战略性、提高科学性、加强协调性和注重操作性。但现阶段存在规划理念落后、缺乏公众参与机制的问题，导致国土空间规划编制缺乏可操作性和科学性。

1. 规划理念相对落后，国土空间规划编制缺乏可操作性

从现有的实际情况看，我国的国土空间规划理念和方法体系未能在新时代要求下与生态文明建设和高质量发展等新理念相融合，落后于社会经济发展需要。具体来说，过去的规划理念着重点在于经济增长，随着社会进步，现如今的国土空间规划以社会、文化和生态环境的良好发展为理念。现行空间规划制定了可行的经济增长目标和具体措施，但对于生态环境保护和公共服务仅仅空谈口号，并未采取实际可行的举措[15]。一些空间开发利用规划的理念、内容和方法带有计划经济色彩，并不符合社会主义市场经济发展的需要，很多情况下规划脱离了实际，导致许多规划间隔一段时间就需要根据实际情况进行调整，缺乏稳定性。缺乏科学理念还会导致一些问题，如土地利用规划是自上而下开展编制的控制性规划，注重政策性和实用性，如若缺乏系统谋划和科学指导，极易与地区发展计划和城乡规划发生冲突而被要求更改，但更改规划的时间长、程序多，导致规划效率低下[16]。我国空间规划的客观需求和实际状况亟须空间规划理念与应用基础科学的发展，而科学理念创新又需要科研体制与科学发展战略的加速转型[17]。

2. 缺乏公众参与机制，国土空间规划编制缺乏科学性

《中华人民共和国城乡规划法》中明确规定政府部门在制定控制性详细规划之前，必须召集与规划地块存在利益关系的公众并征求其意见[18]。但实际上当前我国各种规划类型很多都是编制、实施与监督三位一体，科学、民主的决策与制约机制并不完善，公众参与存在不足[19]。空间规划编制过程中主要有两种情况会邀请公众参与，一种情况是走访、调研，政府相关部门和规划设计研究人员需要通过走访公众并调查以获取更多有价值的资料信息;另一种情况是专家学者的参与，政府相关部门通常会在空间规划的审批阶段邀请科研院所和知名高校的专家学者参与座谈，对规划草案进行讨论和科学论证，提高规划的科学性[20]。由此可见，真正能参与并发表意见的是具有极强专业知识的专家学者等特殊公众，而普通公众参与国土空间规划的机会很少，即使受邀参与，也会因缺乏专业知识或信息不对称等原因，无法对空间规划草案提出实质性的意见与建议[21]。公众参与机制不足，国土空间规划欠缺民意基础，导致规划的科学性和权威性易被质疑[22]。国土空间规划完全由相关部门制定实施，不仅公众没有参与，地方政府也基本没有参与进来，直接导致日后推行各项建设计划时得不到地方政府的理解与支持，计划实施难度大大增加，甚至会造成群体利益冲突。

（二）国土空间规划实施与监管方面的问题

《意见》要求国土空间规划实施与监管需强化规划权威、改进规划审批、健全用途管制制度、监督规划实施、推进“放管服”改革。但现行国土空间规划存在府际关系不协调导致实施效率不高、部门职能分工不明确阻碍效用发挥、实施监督需弥补旧规划体系缺陷等问题。

1. 纵向府际关系不协调，国土空间规划实施效率低下

新一轮国务院机构改革实行后，空间规划职能被自然资源行政管理部门整合，这将会大大减少横向部门间在空间规划管理权限上的争夺和博弈，但纵向上仍存在中央--地方、市--区等府际之间的问题[23]。一方面在城乡规划体系中，上级规划的不能为下级规划提供有效指导，无法有力约束下级规划;另一方面在土地利用规划体系中，上级规划虽然可以通过指标分解的方法来约束下级规划，但要为此付出较多经济及社会成本。

2. 职能分工不明确，国土空间规划效用发挥受到阻碍

新的管理体制下，首先需要明确管理机构的职能，以使空间规划内容更好地符合新体制要求[24]。在空间规划这个大系统中，各部门的主要功能具有一定的差异性，并且由于各层级空间规划的专业性相对较强，一般是由專门部门开展组织编制工作，所以各部门层级之间的协调合作水平较低[25]。综上来看，若不明确划分国土空间规划职能，而将所有职能统归到某一部门，这样实施起来难度太大，并不具有现实性。目前来看，自然资源部仅负责规划的管理和行政审批等职能，规划其余的相关职能并未具体到各个部门，阻碍了国土空间规划效用的有效发挥。从政府角度来看，考虑到现实需要，其重心更偏重于经济社会发展规划，对于空间发展规划的参与度不高，也在一定程度上造成了国土空间规划职能不清晰。

3. 旧规划监督体系缺陷，新规划实施监督需兼顾多方面

城乡规划监督体系一直存在规划依据问题，中央政府并未掌握城市控制性详细规划，所以国务院城乡规划主管部门一直以城市总体规划为依据对地方城乡规划实施监督，但城市总体规划和控制性详细规划的比例尺精度不一，导致城乡规划监督存在一定误差。土地利用规划监督体系则存在随意性的问题，一方面土地督察的关注点主要集中在农村集体土地上，忽视了对城市土地的监督;另一方面土地利用规划修改频繁，规划审批存在随意性[26]。因此，国土空间规划实施监督体系需要重视先前城乡规划与土地利用规划监督体系存在的问题，实施监督时既要注重掌握总体规划，也要兼顾控制性详细规划;既要关注农村集体土地，又要兼顾城市土地;既要保证规划效率，又不能忽视规划质量。还要充分借鉴城乡规划和土地利用规划监督体系取得的成功经验。

（三）国土空间规划法规政策与技术保障方面的问题

《意见》还提到了国土空间规划的法规政策与技术保障要求，完善法规政策体系、完善技术标准体系、完善国土空间基础信息平台。市场经济条件下的空间规划是理性决策和利益博弈综合作用的结果，融技术性与政策性于一体。近年来，一系列政策创新以及新理论和新技术的应用，有力推动了空间规划的编制和实施，提高了国土空间治理水平和治理能力。“多规合一”体制，为规划的政策创新和技术创新提供了更大空间，也提出了更高要求[27]。

1. 法律制度体系不够健全，国土空间规划缺乏政策保障

我国现行国土空间规划法律制度体系不够完善，导致国土空间规划编制以及实施过程中的效率和利益得不到有效保障。“三规”中仅有《城乡规划法》明确了城乡规划的法律地位和作用，对其内容的修改程序作了明确规定，增强了城乡规划的稳定性。《土地管理法》对土地利用规划做了一些规定，但内容较为分散，没有具体细化土地规划条例，土地利用规划过程中缺乏明确的法律依据。此外，国土空间规划中还存在法理地位不清晰的问题，如主体功能区规划以中央文件为依据[28]，国土空间规划过分依赖中央政府，也从侧面体现出其法律制度体系不健全。

2. 基础信息资料不一致，国土空间规划信息平台有待完善

基础数据是编制规划的基本条件，也是国土空间开发适宜性评价和资源环境承载能力评价等各项基础性评价的保障[29]。各类空间规划编制所依据的地理信息数据库即规划底图，是基于不同的调查手段和空间精度编制而成的，所以各类规划使用的是不同的规划底图。主体功能区划是基于土地利用数据进行区划编制;城市总体规划是基于城乡规划部门的审批、调查和统计资料，还有遥感影像数据进行编制;土地利用规划是基于外业调查核实和土地利用变更获取的资料，结合遥感数据进行编制;环境保护规划是基于30m精度的卫星遥感影像数据进行编制。各类空间规划底图编制过程中存在两方面的问题，一方面，各个底图数据更新速度较慢并可能存在误差;另一方面，各类规划基础测绘数据的平面坐标系统和高程基准不一致，所以各类规划难以在“一张图”上进行嵌套、叠合。各类规划需在反复比对核实后调整以达到统一，效率较低[30]。不同规划所依据的基础资料不一致是现行空间管控体系存在纵向和横向矛盾的重要原因，完善空间管控亟须构建统一信息平台。

3. 技术支撑力量明显不足，国土空间规划缺乏技术保障

国土空间规划体系对促进我国国土空间治理具有划时代的意义，国土空间规划的发展离不开规划专业人员与科研院所的技术支撑。但当前国土空间规划相关科研院所、技术部门及人员面对一个全新的規划体系、内容及要求，其在短期内难以熟练把握全局，无法满足较高的编制要求，仍需努力学习和钻研以完善技术支撑体系。

三、国土空间规划的利益相关者分析

（一）国土空间规划利益相关者界定

20世纪60年代初，美国斯坦福研究院（Stanford Research Institute）提出利益相关者概念，企业与其利益相关者存在密切的关联，若利益相关者拒绝与企业继续合作或选择直接退出企业，那么企业的生产经营活动就无法继续正常运转，这对企业来说无疑是毁灭性的打击[31]。由于这一定义没有全面考虑利益相关者与企业的双向影响，所以并未被广泛采用。不久，瑞安曼（E.Rhenman）在此基础上对利益相关者做了更加全面的定义，他指出利益相关者通过企业来实现其目标，企业的目标也受到利益相关者的影响[32]。此后，诸多学者对利益相关者提出了见解，其中以弗里曼（R.E.Freeman）的观点最具代表性。弗里曼在《战略管理：一种利益相关者的方法》一书中指出：“利益相关者是能影响一个组织目标的实现，或受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体及群体”[33]。这一定义成为了利益相关者界定的标准范式，为评估企业社会责任提供了理论框架[34]。

利益相关者理论（Stakeholder Theory）的核心思想是“企业为提高竞争力，应关注多方利益相关者的要求”[35]。本文依据弗里曼的广义定义将国土空间规划利益相关者界定为任何能够影响国土空间规划的形成发展演化或被影响的个体或群体。按照利益相关者理论的核心思想，国土空间规划应多考虑利益相关者的要求，以求得长远发展。考虑到不同类型利益相关者可能对组织管理决策的影响程度不同，20世纪90年代，一些学者对利益相关者分类展开了研究，其中美国学者米切尔（Michell）和伍德（Wood）的评分法（score based approach）最具代表性。评分法是根据利益相关者对组织事物所拥有的合法性（Legitimacy）、权力性（Power）和紧急性（Urgency），将利益相关者分为三类：一是确定型利益相关者（Definitive Stakeholders），拥有合法性、权力性和紧急性，对组织发展具有决定性影响;二是预期型利益相关者（Expectant Stakeholders），拥有三项属性中的两项，积极关心组织事务并对组织的发展有所影响;三是潜在型利益相关者（Latent Stakeholders），拥有三项属性中的一项，其利益相关者特性与其他两类相比不够明显，与组织管理层通常表现为一种潜在关系。

对国土空间规划整个生命周期过程以及相关文献进行分析，可以发现国土空间规划的利益相关者主要包括[36][37]：（1）管理者——中央与各级地方政府;（2）运营者——自然资源部;（3）协调者——土地规划师与评审专家、学术团体和科研机构;（4）监督者——纪检监察机关、组织、人事、审计等部门;（5）宣传者——新闻媒体;（6）使用者——普通公众。根据米切尔评分法可对国土空间规划的利益相关者进行分类（表2）。

（二）国土空间规划利益相关者分析

结合国土空间规划的利益相关者分类（表2），运用利益相关者权力/利益矩阵图分析国土空间规划的利益相关者（图1）。

A区域——重点关注的群体：（1）中央与各级地方政府，对国土空间规划提供政策指导和行政准入，具有较强的影响力和控制力，国土空间规划的运行效果是其政绩的体现;（2）自然资源部，作为国土空间规划的直接运营者，其决策质量影响国土空间规划的编制和实施效果。

B区域——尽量满足诉求的群体：新闻媒体作为公众信息传播载体，可以传播国土空间规划理念，为国土空间规划的发展营造舆论氛围，对国土空间规划的发展具有较大的影响力，但其利益与国土空间规划的发展没有明显联系。

C区域——关注诉求的群体：（1）土地规划师与评审专家、学术团体和科研机构作为国土空间规划的协调者，为国土空间规划编制提供意见对策和理论技术支持;（2）纪检监察机关、组织、人事、审计等部门作为国土空间规划的监督者，监督落实国土空间规划的执行情况并考核评价领导干部，以确保国土空间规划顺利实施。这一群体的利益与国土空间规划有联系，但不易通过自身努力实现相关利益最大化。

D区域——较少关注的群体：普通公众参与国土空间规划的机会较少，从而容易受到忽视，但其作为国土空间规划的直接使用者，可以最直观地感受到国土空间规划给社会带来的变化。

四、利益相关者视角下的国土空间规划优化路径

通过现行国土空间规划存在的问题和不同类型利益相关者分析，再定位国土空间规划的利益相关者角色，优化国土空间规划发展路径。

（一）政府角色定位：立法、改制、保障

建立完善的国土规划管理法律体系。政府首先应该完善国土空间规划管理一系列法律制度，使各地区有统一的空间规划工作标准，进而提高国土空间规划的质量并提升工作效率;其次，应该考虑到各个地区、各城市的不同发展情况，允许各级地方政府在法律规定范围内根据实际发展需要对国土规划适度整改;最后，应以促进各地区统筹协调发展为立法的基本原则。国家完善国土空间规划相关法律，并对各地方政府适度放权的做法，不仅可以为各地区国土空间规划提供法律依据，还可以为各地区规划工作提供统一的工作标准，提高整体国土空间规划的科学性和合理性。

积极探索“上下协同”模式。国务院机构大部制改革背景下，中央与地方政府在横向上应把握机会整顿各部门，明确规划管理权限，避免衔接不畅的问题。在纵向上应积极响应体制机制改革工作，协调好府际关系，梳理自下而上工作流程，努力探索符合发展要求的国土空间规划体系编制机制，以实现“一张蓝图干到底”。就中央政府来说，可酌情将部分事权下放给地方政府，地方政府在把握底线和刚性管控的情况下，可将城乡发展规划布局的任务交给市级和区级政府完成，一来提高地方政府的积极性，二来避免发展意图不同而导致的布局错位问题。具体来说，中央政府负责制定国土空间规划编制工作总则，明确各地区的大体功能导向、城市开发边界以及生态底线;地方政府负责明确用地需求并推动重点项目实施，指导包括各类专项规划在内的地方空间利用规划工作。这样可以明确中央--政府之间的规划管理尺度，上下协同、职责分工的府际合作模式可助推土地资源的合理、集约利用。

完善信息公开制度，保障公众参与。从国家层面来说，公众参与是民主和文明的象征。公众参与可以直接实现政府与公众的良性互动，使国土空间规划决策更加贴近民意，进而可以最大限度地减少规划实施工作中的阻碍。要促进国土空间规划中的公众参与，首先需要从当前工作中的不足入手予以弥补，具体可从制度、技术以及工作人员等方面进行改进，全方位地提高国土空间规划工作水平。其次，政府需要完善听证、论证等公众参与的制度形式，保障公众可及时参与并发表意见。最后，总结原有公众参与模式的经验与教训，开拓更多更好的方便公众参与的渠道，如借助互联网开展规划意见征询活动等。此外，针对公众因缺乏专业性知识而无法有效参与国土空间规划的问题，政府部门面向公众发布空间规划相关信息时，应尽量将专业术语转换为通俗易懂的语言，还可将大数据和GIS、App等作为辅助工具，把国土空间规划问题化繁为简，促进公众更好的理解与参与。

（二）自然资源部角色定位：系统、规范、创新

系统预估未来趋势，建立统一基础信息平台。规划的本质是未来的发展计划，国土空间规划的期限是2020—2035年，将历经三个五年规划，因此编制国土空间规划时必须对未来趋势有较为系统的预估。自然资源部首先应具体考察各地区的实际情况，预估各地区经济发展、产业结构变化、人口变化、交通布局变化和国土空间格局变化等未來发展趋势以系统地开展规划工作。为提高行政效率，土地利用规划和城乡规划应该与地区发展意图相一致，避免频繁调整修改规划。其次，要建立起统一的国土空间基础信息平台，发挥平台的系统集成和管理功能，支撑各类信息数据发挥作用。对基础信息平台中数据的管理、调度和对外服务进行严格把控，对比互联网等媒体及时更新数据，推动各部门之间的数据共享和互换，对内提供基础数据，对外提供自然资源和国土空间分类服务[38]。

建立部门协同工作机制，规范规划编制技术章程。空间规划体系建立的基础条件是必须明确管理部门和相应的管理职能。在当前方向和目标明确的情况下，合理界定各部门管理职能，建立各部门协同的工作机制，是空间规划科学推进的前提。规范空间规划编制的技术章程是空间规划体系建立的另一个基础条件。首先需要理顺“多规”的关系，厘清“多规”的具体内容并对重叠部分进行合并，以突出特色需求;其次，以适应管理体制为目标，对“多规”纳入空间规划中的内容进行整合，明确主次关系，这样构建起既吸收原规划科学内容又顺应体制改革发展的规划形式;最后，梳理有重要意义但空间规划中未纳入的“多规”内容，构成专项规划体系来补充和延续空间规划[24]。

探索编制创新，推进规划现代化。自然资源部编制国土空间规划时承担着并不小的压力，一方面内部需要完成由上至下的一系列要求，另一方面外部还需调动社会和市场的积极性以共同推动地方发展目标的实现。所以必须坚持创新理念与实践，编制一个全新的、现代化的国土空间规划。具体来说，国土空间规划编制创新应从以下几方面入手：首先，在“三调”数据和“双评价”结果的基础上，运用现代化信息技术手段，结合大数据分析，为空间规划编制做好底台支撑;其次，探索规划编制新机制，组建专业的规划编制小组，明确工作制度，衔接好规划的“编”与“写”程序，提升空间规划编制的科学性;第三，布局规划编制新架构，综合考虑城镇空间、农业空间、生态空间和海洋空间的现实情况，紧紧围绕空间这一根本要素对国土空间规划框架进行谋篇布局，搭建起区别于以往各类规划结构的空间规划新架构;第四，研究规划的新表现形式，对规划的语言表达、图表展示、附件添加等表现形式进行创新;最后，谋划规划的落脚点，在科学研判经济社会发展新趋势的前提下，寻找能够提供空间资源的可靠平台和项目，为空间规划实施提供充足的后备力量。

（三）相关社会团体与新闻媒体角色定位：协调、监督、宣传

提供意见对策，理论技术支持。土地规划师与评审专家作为国土空间规划最为重要的协调者，其提供的意见对策直接影响国土空间规划的编制与实施。另一协调者学术团体与科研机构的理论技术支持也不容忽视。在大数据的时代背景下，国土空间规划相关人员的专业素质也必须提高，不仅需要全面掌握专业理论知识，还需要具备获取数据的现代信息技术。因此，相关机构必须加大人才培养力度，多开展讲座、研讨会和实训等活动，强化规划专业知识与技能，提升土地规划师与评审专家的综合技术能力，壮大学术团体与科研机构的科研力量以掌握全新的规划内容，熟练运用地理信息大数据等手段，为国土空间规划提供技术支持。

确定监管原则，建立实施监督信息系统。纪检监察机关、组织、人事、审计等部门作为国土空间规划主要的监督者，应注意避免旧规划监督体系的问题。首先，制定监管原则。依据规划权博弈中“谁审批，谁监管”的原则，规划编制审批和规划监督的主体应统一，同时按照分级监督、上下传导的原则建立规划监督的政策法规体系。其次，建立监管的技术和制度支撑。大数据时代背景下，国土空间规划实施监督体系需要大数据信息系统提供技术支撑，各级国土空间规划监管部门在接下来的监管工作中，应充分运用大数据信息体系，助推全国“一张图”底板形成，为相关部门开展规划工作和实施城市管理提供基础性、信息化底板。对规划实施全过程、全方位监督的年度评估制度，利用实施评估指标体系来监测评估预警规划实施的效果。实时监督各类约束性指标和边界等管控要求的落实情况，并制定相应的限制性措施，实现规划动态监测并完善预警机制。最后，要严格监督国土空间规划实施。将国土空间规划实施情况纳入自然资源执法督察内容，对各地落实中央国土空间规划重大方针政策、决策部署和相关法律法规的情况仔细督察。加强规划执法队伍素质建设，严肃国土空间规划执法，对于国土空间规划违法行为必须严厉打击。推行国土空间规划领导决策终身问责机制，国土空间规划相关单位和人员因违法决策、执行随意、监管不严并造成严重后果的，将被依规依纪依法问责。

宣传“以人为本”，树立新发展理念。新时代发展要求国土空间规划编制必须坚持协调、创新、开放、绿色、共享五大发展理念，建设人与自然和谐共生的国土空间。国土空间规划编制应以实现以人为中心的高质量发展为目标，坚持“开门编规划”[39]，始终坚持把人民的利益放在首位，科学的配置资源，合理布局生产、生活、生态相协调的空间，从而改善人民生活环境、提升人民生活品质。新闻媒体在国土空间规划工作中起到舆论宣传的作用，既可帮助公众提升对国土空间规划的认知，又可鞭策国土空间规划当局的工作，从而解决规划理念落后导致国土空间规划编制缺乏科学性与可操作性的问题。同时要注意宣传时应尽量使用通俗易懂的语言，适当减少专业术语的使用频率，使得公众更易理解和参与。

（四）普通公众角色定位：参与、配合、反馈

提升国土空间规划认知，积极参与国土空间规划编制。公众广泛参与并对国土空间规划编制提出意见和建议，是提高国土空间规划科学性的有力举措。公众参与国土空间规划编制首先需要提升对国土空间规划的认知，明确国土空间规划的概念及意义，了解国土空间规划的相关知识，从而为空间规划草案提出更具科学性的意见和建议。其次，公众可运用互联网获取政府与自然资源部报告、国土空间规划相关数据等，及时了解国土空间规划工作动态，为国土空间规划编制工作出谋划策。

增强公民意识，积极配合国土空间规划工作。有序的国土空间规划体系建设需要公众的高度配合和支持。思想上，公众应意识到国土空间规划工作的意义和必要性，对国土空间规划工作给予一定的精神支持;行动上，应主动维护和参与国土空间规划工作，主动学习国土空间规划相关内容，遵守国土空间规划相关制度要求，做强有力的后援力量。

主动参与决策，及时反馈意见建议。公众在国土空间规划建设发展中最有发言权。首先，公众应积极发表意见，集思广益发挥公众参与的决策作用。其次，公众应及时反馈，通过正规渠道将感受到的空间规划变化与问题反馈给政府或相关部门，为提升国土空间规划质量提供参考。最后，还要发挥公众参与的监督作用，对身边破坏生态文明理念、不利于空间规划的行为适时举报，为国土空间规划顺利实施提供良好的社会环境。

五、结语与思考

利益相关者的参与效度是国土空间规划的重要影响因素。依据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中对国土空间规划的要求，分析现行国土空间规划在编制、实施监管、法规政策与技术保障方面存在的问题，运用利益相关者理论对国土空间规划的利益相关者进行分析并分类，以回应多元主体参与国土空间规划的价值判断和角色定位，以此探寻国土空间规划的优化路径。通过中央与各级地方政府的立法、改制、保障，自然资源部的系统、规范、创新，相关社会团体与新闻媒体的协调、监督、宣传，普通公众的参与、配合、反馈，为构建国土空间规划的协同治理框架提供实践路径。

未来的国土空间规划体系以利益相关者理论视角为导向，积极探索满足多方利益相关者要求的国土空间规划模式，实现多元主体参与的社会治理模式，是实现国土空间治理现代化、建设生态文明的必然要求。因此，基于利益相关者视角的国土空间规划有待更进一步的理论与实务研究。

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