城市新区动态过程规划探索——以成都市空港新城镇村体系规划为例

姚 南

(成都市规划设计研究院, 四川成都 610000)

城市新区从谋划到全面建成往往需要经历十几年，乃至几十年较为漫长的过程，然而传统规划模式只注重对规划期末的终极状态进行规划引导，往往缺乏对新区建设动态过程的关注与指引，使得新区建设的路线图不清晰，实施过程易受项目左右，因缺乏系统性而使得集约开发的效率和效益得不到保障。

成都市规划建设空港新城，是继城市“南拓”建设天府新区之后确立的又一重大发展举措，是城市跨龙泉山“东进”，依托成都第二机场天府国际机场规划的城市新区。天府国际机场已于2016年启动建设，预计2020年全面建成，但空港新城的规划建设却相对滞后，2017年底基本完成空港新城总体规划的编制。如何有序引导空港新城所在的12个乡镇逐步转变为城市新区，是本次空港新城镇村体系规划需探索的核心内容，应通过研究实现总规蓝图的动态过程来找到可行的路径。

1 动态过程规划的相关研究

以英美为代表的西方国家于20世纪60年代前后开始探索动态规划，我国学者自2000年以来也进行了一些理论探讨，但业内尚未形成对动态规划、过程规划形成统一的定义。

英国学者NathanielLichfield(1959～1960)提出的社会影响规划评价理论是英国动态过程规划思想的起源。该理论从社会成本和收益分析的角度，建立起了评价城市规划政策、规划制定、规划过程和规划项目实施或者决策结果以及该结果可能引起的对于社会利益相关者的有利和不利影响进行评价的方法论体系。他认为动态过程规划是将城市发展理解为各种“力量”参与其中相互作用以达到一定目标的动态过程，并致力于制定可行的规划来管理和协调这种相互作用，促进城市的有序发展[1]。

美国芝加哥学派教授Meyerson和Banfield(1955)在其《政治、规划与公共利益》一书中最早提出了理性过程规划的概念，认为规划是一系列理性决策过程，其目的是使行动结果的效用最大化[2]。后来，Friedmann(1969)在此基础上提出的“行动规划”进一步丰富和发展了动态过程规划的思想。他一方面强调规划的互动性，即加强规划师与利益相关者的沟通交流，通过完整的人际关系序列把知识转化为行动；另一方面，认为规划自身是社会学习的一种形式，要在“反复不断的社会学习中将知识与行动联系起来”[3]。

吴良镛、武廷海(2003)指出，城市处于不断变化之中, 城市不同组成部分变化速度并不一致, 特别是人的需要与渴望也在不断变化, 因此不能指望有一个“成功的”规划一劳永逸, 而要根据情况的变化不断改进规划。客观上，城市是不断被规划之中的城市,而不是被规划锁定的城市。并且随着城市的发展及外部环境的变化，规划的依据和结论都会有不同程度的变化,所以规划方案本身具有多种可能性, 要动态推进规划工作与行动, 追求“动态的目标”, 而不是“终极的蓝图”[4]。

冯雨峰(2003)指出，“过程规划”与“目标规划”相比，其重点在于对规划执行与实施过程的设计与部署，对规划执行与实施过程的控制既可以是预先设定的，也可以根据规划实施中环境与背景变化及时调整策略，无需将原有规划推倒重来[5]。

王富海(2013)认为，动态规划与传统规划相比，是把规划看成一个过程，而不是结果，既注重建设行为的协调性，更加关注近期的需要并强调灵活性[6]。孙施文(2013)认为，动态规划不是某种特殊的规划形式，而是一种规划过程的思维方式，即规划应当反映出规划内容的生长性，动态规划其核心就是从现在出发，逐步向前推进，进而达到想要的愿景[6]。李惠林(2013)认为，动态规划的核心就是“动”，即规划应当把城市当做一个有生命的、时刻在生长变化的有机体，要凸显规划对城市发展脉络的把握和适应性，以“模拟生长”的动态思维方式，通过深入研判城市生长发展的规律来编制规划[6]。

袁敬诚等(2016)认为，动态规划并不是一种新的规划类型或专项规划，也不是单纯的否定“蓝图规划”对城市建设的必要性，而是在“动态”的规划编制体系下，进行具有“动态属性”特征的一系列规划。其中，“动态属性”体现在规划方案的时间属性、规划设计与实施的绩效属性、规划体系中各层次规划内容之间的联动属性三方面。动态规划的研究重点在于通过时间轴向的细化，提高规划的科学性与可操作性，为各层次规划内容建立一个动态调整机制[7]。

综上，从国内外已有的理论研究来看，动态过程规划不是否定传统结果规划的价值，而是对其指导城市建设的有效性提出了进一步的思考，不仅要描绘最终的规划蓝图，还要谋划从现状到蓝图的实现过程，通过过程可控达到结果可控。因此，笔者认为，动态过程规划是面向理想的终极蓝图，充分研究其落地实施的动态过程，并以时间为线索对过程进行更深入系统的指引的规划。

2 动态过程规划对城市新区建设的必要性

2.1 城市新区建设存在的问题

城市新区是城市发展到一定阶段，从战略需要出发，突破现有发展格局，拉开城市发展框架，全新谋划的承接人口转移、承载城市重要功能的新空间。城市新区的建设改变了以往填充式或边缘扩散式的城市空间增长模式[8]，往往在空间上与老城区分离，使得老城区既有的系统难以直接快速地向新区延伸，进而也制约了要素从老城区向新区的流动。城市新区一方面由于需要全面重构生态、交通、市政、公共服务等城市体系，资金压力巨大；另一方面由于产业功能的培育形成需要较长的时期，使得投入的回馈周期长、风险高。为缓解资金压力，城市新区往往在建设之初就开始同步大力招商引资，在政府与企业的博弈中，政府急于见效和企业选择余地大，都促成了项目选址的主动权落在了企业手上，基础设施也是以项目需求为导向来配置。整个城市新区的开发时序容易被项目所左右，拆迁安置因预判不足而仓促推进，时常由于多个项目选址较为分散，导致新区不能集中连片开发，基础设施不成体系，不仅影响了开发效率，还留下了形成城中村或插花地的隐患。

由于城市新区的建成是一个长达几十年的漫长过程，部分农村将在很长时间内持续存在，但是大家往往重视新区的建设而忽视农村的发展，而且为了避免增加建设成本，对农村地区重在控制而疏于引导，使得处于此区域的农村居民生活质量得不到改善，不仅与邻近已建的城市新区相比有天壤之别，还会明显滞后于其他一般农村地区。

2.2 动态过程规划的作用

城市新区进行动态过程规划的目的是要捍卫规划的严肃性和权威性，通过对规划实施全过程进行精准谋划与精细安排，引导城市理性生长，一则避免规划的实现过程低效、破碎，甚至规划被随意更改；二则有利于政府掌握新区开发的主动权，控制和引导项目选址，而不是被项目所钳制。

动态过程规划需要密切关注要素的时空变化逻辑，新区的建设、农房的拆迁、人口的转移、产业的更替，几者之间互相牵制、互为因果，只有理清上述的内在联系，才能引导各种要素的有序流动，有利于避免新区开发陷入混乱局面。

在新区建设中，城市与农村是同一枚硬币的两面，城市的扩张就意味着农村的消亡。动态过程规划既要关注城市的开发，也要关注农村的转变，通过在不同的阶段合理调配城乡资源，有利于保障城乡居民生活品质的共同提升。

3 成都市空港新城动态过程规划思路

空港新城的建设是一个“城进乡退”的过程，因此，其动态过程规划既有关注《空港新城城市总体规划》从城市视角描绘未来发展蓝图，强化城市的进入与扩张；又有与之对应的《空港新城镇村体系规划》按照动态过程规划的思路，从农村的视角看城市的演进，关注农村如何有序退出，农民如何逐步融入城市(图1)。

图1 空港新城两大规划关系

3.1 空港新城总体规划概况

空港新城位于龙泉山以东，简阳市辖区内，是依托成都新建的第二机场——天府国际机场规划的城市增长新空间，也是成都跨龙泉山“东进”的主战场。空港新城规划定位为引领航空枢纽经济的新极核、支撑国家内陆开放的新枢纽和汇聚全球创新人才的新家园。空港新城总面积483km2，2035年规划城市建设用地120km2，城市人口105万，并预留远景建设用地80km2，形成“双轴一带，一港一核，六川六片”的总体空间格局[9](图2、图3)。

图2 空港新城空间结构

3.2 空港新城镇村体系规划思路

空港新城镇村体系规划与城市总体规划紧密衔接，以总体规划确定的空间格局为基础，综合考虑空间类型与建设时序，划定动态过程分区，并分区施策；按照“城乡融合”的理念着重对人口迁移、镇村建设、产业发展、公共设施的动态化过程进行研究和引导[10](图4)。

图3 空港新城2035年用地布局规划

图4 空港新城镇村体系动态过程规划思路

4 空港新城镇村体系动态过程规划探索

4.1 研判城市生长逻辑，划定动静两类六区

在城市格局中，生态格局需要尽早锁定，生态廊道等生态空间由农业空间转化而来，易于形成，但如果不尽早加以控制，被无序建设所侵占，要实现其生态价值则需要付出更大的代价，因此应在规划建设之初就应将最终的生态格局锚固，允许农业发展，但要限制建设行为，即成为规划中面向终极蓝图进行“静态”控制的部分；而城市的生长是随时间逐步展开的，需要根据研判城市建设的触发点与生长动力，来按时段划定动态过程分区，形成空间和时间双维度的分区规划指引。

4.1.1 锚固生态格局，划定生态维育区和控制发展区

强化生态空间的生态功能必须要建设减量化，因此需要尽早划定、尽早管控，避免陷入先建后拆的被动局面。因此，规划优先落实空港新城总体规划确定的生态空间和生态保护红线，将龙泉山、三岔湖以及绛溪河等划定为生态维育区，主要将城市组团间的绿隔区域划定为控制发展区。其中生态维育区实行“生态移民、只拆不建”，逐步调减建设用地，增加生态用地；控制发展区按照“控制总量、拆二建一”的思路控制建设用地规模，避免与城市组团粘连。

4.1.2 分析生长逻辑，细分城市化片区

空港新城最亮眼的两大资源是天府国际机场和三岔湖休闲度假区，也会是前期开发被追捧的热点，因此近期(2020年)机场北组团和绛溪南组团临湖区域将得到较快的发展；中期(2025年)，随着绛溪河的整治与提升打造，绛溪南北组团将全面发展，城市中心逐步形成；远期(2035年)，城市向南北两侧扩张，北部的金坛组团和南部的三岔湖组团部分区域得以发展；远景(2050年)，整个空港新城全面建成。依据该建设时序，将城市开发边界内的区域分别划为近期、中期、远期和远景城市化片区，按照“梯级入城、有序转化”的思路，确定不同片区在不同阶段的管控与引导路线图，即N期城市化片区在N期将完成经济、社会、形态由乡到城的全面转变，而N+1期城市化片区进入预备期，严控无序建设，农业逐步转型；N+2及以后的城市化片区继续推动农村发展，完善配套，同步提高农村居民的生活品质(图5)。

图5 空港新城镇村体系动态过程分区

4.2 研究人口流动趋势，引导人口动态梯级转移

新城要如何避免建成一座空城，最重要的就是要有人的集聚，新增外来人口是的新城人口的主要构成部分，按照“人-城-产”的逻辑，新城需要围绕人的需求建成一座宜居之城，吸引外来人口，进而带动产业的发展；但另外一方面，农村人口也将随着城市的建设逐步失去他们赖以生存的土地，需要向城市人口转变。本规划以农村人口的动态转移为主要关注点，结合前文所述的动静分区来进行动态引导。

4.2.1 明确镇村人口转移策略

农村人口的转移可分为自主转移和拆迁安置转移两类，自主转移取决于就业机会，但拆迁安置与城市建设节奏紧密相关，安置策略也可结合动态过程分区进一步明确。镇村居民转移与否分以下几种情况(图6)：

(1)位于生态维育区的，基于生态和安全的需要，应逐步考虑拆迁安置至城市规划确定的居住组团，转变为城市社区。

(2)位于控制发展区的，无需搬迁，在集体建设用地总量不增加的前提下，主要考虑就地提升。

(3)位于城市化片区的，如果与规划功能不冲突，则无需搬迁，视条件采取更新或拆建的方式就地融入城市，如果与规划功能有较大冲突，则需要拆迁安置至规划的居住组团。拆迁时序适度超前于建设时序，居民拆迁安置尽量不跨原乡镇行政边界。

图6 空港新城镇村人口转移策略

4.2.2 基于转移策略测算人口规模动态过程

根据城市总体规划可得到各阶段的城市人口数量，及以上镇村人口转移策略，结合城市建设时序，可以通过各阶段城市建设占地情况测算出需要拆迁安置的转移人口数量，考虑部分自主转移，进而得到场镇和农村的剩余人口；根据城市人口和转移人口之差，可以得到各阶段外来人口数量(表1)。

表1 空港新城各阶段规划人口数量 单位：万人

4.3 研究镇村改造模式，确定镇村动态改造路径

空港新城从农村转变为城市，城与乡在相当长时期同时存在，场镇和农村居民点的改造要循序渐进地展开，一方面新建城市要符合空港新城的高品质定位，另一方面尚未转变的农村地区也需要改善生活条件，因此需要研究镇村的动态改造策略。

4.3.1 根据城乡融合关系，确定镇村改造的三种模式

一是整治提升，主要针对未来将迁建但当前阶段暂不实施的镇村以及永久保留的镇村，为满足当地居民生活改善的需求，可采取设施完善、环境优化等整治提升措施；二是就地全面提升，主要针对位于城市化片区、与规划功能不冲突且有条件就地融入城市的镇村，应全面对接城市系统，推动公共设施升级、业态转型以及品质提升；三是异地迁建，主要是针对因与规划功能冲突，当前阶段必须拆迁的镇村，应有序组织拆迁工作，新建城市社区安置转移人口。

4.3.2 结合动态过程分区，制定各镇村的改造路径

位于生态维育区的镇村，应适时启动异地迁建；位于控制发展区的镇村，主要进行整治提升，可适度引导部分迁建；位于近期城市化片区的镇村，如具备就地融入城市的条件，则应全面提升，否则应异地迁建；位于中期城市化片区的镇村，近期应进行整治提升，中期视情况就地全面提升或异地迁建；位于远期城市化片区的镇村，近中期应进行整治提升，远期视情况就地全面提升或异地迁建。各场镇的分阶段改造策略如图7所示。

图7 空港新城场镇动态改造策略

4.4 研究临空经济形态，建立产业动态转化机制

根据空港新城总体规划，空港新城未来主要发展临空型枢纽经济、都市型服务经济和创新型新经济三大类型产业；而当前乡镇以传统农业为主，还零散分布一些小规模加工业和农家乐，传统小农经济形态需要逐步向城市经济转型。

4.4.1 以空港地区产业导向优化传统产业

空港地区的产业应具有重生态、轻资产、临空化、高附加的特征，以此引导农村地区传统产业转型发展。重生态是指要逐步清退空港新城低效、污染的小规模加工业，引导传统农业向绿色生态循环农业升级，维护空港新城良好的生态本底；轻资产是指紧抓核心业务，控制投资规模，以便于产业转向调整；临空化是依托机场优势，发展鲜花、鲜果等适宜航空运输的特色农产品和休闲度假旅游业；高附加是指产品应匹配航空运输成本，产业符合空港新城的高品质定位，推动传统农业、农家乐等升级，逐步提升附加值。以此导向结合空港新城的本底条件，农村地区重点发展现代农业、生态旅游和文化创意三大产业。现代农业面向大都市市场需求，依托空港资源，主要发展绿色农业、观光休闲农业、创汇农业、高科技现代农业等业态；生态旅游依托三岔湖、丹景山、绛溪河等自然资源发展城郊休闲、农事体验、生态教育、观光度假等业态；文化创意产业主要依托空港的区位及人才优势，大力发展环境艺术、农业创意等业态。

4.4.2 建立产业的动态引入和退出机制

确定不同动态过程分区在不同阶段的鼓励和禁止产业目录，有序引导城市产业的逐步导入和农村产业的转型与退出。生态维育区全面清退加工业，在生态保护前提下鼓励发展生态旅游业；控制发展区逐步清退加工业，鼓励发展现代农业和生态旅游业；2020年，近期城市化片区植入规划的城市产业，中期城市化片区鼓励发展休闲农业、创意农业，远期及远景城市化片区鼓励发展创汇农业、高科技现代农业；2025年，中期城市化片区向城市产业转型，远期城市化片区鼓励发展休闲、创意、高科技农业，远景城市化片区发展现代农业；2035年，远期城市化片区向城市产业转型，远景城市化片区主要发展创意休闲、创汇及高科技现代农业。

4.5 加强城乡设施统筹，推动城乡公共设施逐步融合

空港新城的公共设施系统需要按城市的标准进行全面重构，农村地区在转变过程中应以解决当前的主要供需矛盾为基本要求，按照提前布局、按需配给、循序渐进、避免浪费的思路，建设城乡融合、韧性高效、保障有力的交通网、市政网和公共服务圈。

预留弹性、双向融入。城市化片区统一按照城市标准预留交通、市政、公服设施的建设条件。一方面，近期启动建设的城市公共设施要按中远期需求对空间资源、接入条件进行充分预留，并适度考虑向周边镇村的延伸辐射；另一方面，位于城市化片区的镇村在未融入城市之前，其道路和管网尽量以支线、连接线等形式接入城市基础设施系统，公共服务设施参照城市标准按需配置，在融入城市过程中逐步改造提升，以达到空港新城规划标准；生态维育区及控制发展区的永久农村地区，按镇村标准建设公共设施，有条件的区域可尽量依托城市的公共设施，提升服务水平。

5 结束语

城市新区的规划建设是关系城市未来发展的重大战略决策，应立足长远、精心谋划、有序推进，切忌为快速见效被项目所左右，致使新区陷入无序的发展局面。《成都市空港新城镇村体系规划》所开展的动态过程规划研究虽然还较为粗浅，但动态过程思维对于城市新区规划建设引导价值显著，期待更多的城市新区去深化研究和实践探索，以实现理想中的规划蓝图。