日本青少年体育公共服务体系建设的特征及借鉴

王占坤，李 款，曲广财，唐闻捷

国家卫健委数据显示，2012年青少年超重肥胖率为16%，2018 年全国儿童青少年总体近视率高达53.6%[1]。十八大以来，习近平总书记曾在不同场合寄语发展青少年体育的重要性。《全民健身计划（2016—2020）》强调，在全民健身计划中要重点关注青少年群体，要求把青少年体育工作摆在重要位置。《青少年体育“十三五”规划》中，明确将增强青少年体质作为根本目标，将建立完善的青少年体育公共服务体系作为重点内容。2018 年，《综合防控儿童青少年近视实施方案》提出了近视防控目标是到2023 年，力争实现全国儿童青少年总体近视率在2018 年的基础上每年降低0.5%以上。2019 年《体育强国建设纲要》明确了学校体育的目标是提高青少年身体素养和养成健康生活方式，采用绩效考评的方式促使政府、教育部门、学校重视学生体质健康水平，全面实施青少年体育活动促进计划。完善的青少年体育公共服务体系，是政府青少年体育工作的重要抓手，也是实现青少年体育政策目标的重要保障。因此，在体育强国、健康中国、全民健身等战略全面推进的背景下，亟需通过建立均等享有、覆盖全面、全员参与的青少年体育公共服务体系，推动青少年身心健康和体育后备人才培养，充分发挥青少年体育在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中的作用。

日本是亚洲第1 个举办两届奥运会的国家，日本政府于2000年制定《体育振兴基本计划》，并根据实施效果和评估于2006 年进行了修订；2010 年颁布《体育立国战略》，明确加强体育立法核心任务[2]；2011 年颁布《体育基本法》；2017 年日本政府制定国家第2 个体育10年规划——《体育基本计划》，这标志着国家体育基本法政策的具体化。《体育基本计划》提出了很多具有针对性的新举措，如幼儿体育启蒙计划、初中女生舞蹈必修计划、全体学生体力提高周期性检证计划等[3]。加之日本走在国际前沿的大众化管理模式、社区体育俱乐部、体育指导员队伍、指定管理者制度、影响午餐制等举措[4]，保障了日本青少年体育公共服务的供给。为了实现青少年体育发展目标，提高青少年体育公共服务水平，日本通过加强青少年体育协同治理，健全体育政策法规，促进青少年体育服务均等化，提供完善的青少年体质健康测试服务、体育场地设施服务、青少年体育组织保障和体育指导服务，构建起了富有成效、较为完整且具有本国特色的青少年体育公共服务体系。

1 日本青少年体育公共服务体系内涵阐释

我国学者对体育公共服务体系概念进行了阐释，但界定上缺乏统一性，比较有代表性有：肖林鹏等[5]认为，体育公共服务体系是指由满足公共体育需求的要素构成的有机整体；王才兴[6]认为，体育公共服务体系是指以政府部门提供为主、能够满足市民基本体育生活需求的公共体育产品和服务的总称；对于体育公共服务体系所涵盖的内容，研究者认为包括资金投入、场地设施供给、人力资源配置、服务供给效果、体育活动开展[7]，也有研究者认为，包括体育公共服务的投入、生产过程、产出、结果等几个方面内容[8]。综上所述，本文认为，青少年体育公共服务体系主要是指以满足青少年体育需求，保障青少年体育权利，以政府为主导，体育社会组织和市场组织参与供给，为青少年及其组织提供基本而有保障的体育服务为主要目的而建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等系统性、整体性的制度安排。

青少年体育公共服务体系，是体育公共服务体系的重要组成部分，肩负着青少年体质健康促进和后备体育人才培养的重任，也是发达国家体育发展战略的基石。研究认为，日本青少年体育公共服务体系是为了保障《体育立国战略》《体育振兴基本计划》《体育基本法》和《体育基本计划》等政策中青少年体育政策有效执行而建立，以政府为主导，以公共财政、体育彩票投入和相关政策为保障，以提高日本青少年健康素质和培养体育后备人才为目的，多元主体协同治理，满足青少年体育需求，保障青少年体育权益的体育公共产品和服务的总和。因此，根据公共服务理论，并梳理日本青少年体育政策认为，日本青少年体育公共服务体系包括7个方面：青少年体育治理格局；青少年体育促进政策法规；弱势青少年体育服务供给；青少年体质健康测试服务；体育场地设施服务；青少年体育组织保障；青少年体育指导服务。尽管日本与中国社会制度不同，但青少年体育公共服务体系有许多共同之处。

2 日本青少年体育公共服务体系建设的特征

2.1 基本形成“官民一体”的共治格局

日本青少年体育管理服务中基本形成了“官民一体”的三类、三级共治格局。所谓三类治理，即青少年体育组织机构分别由政府、社会组织和民间机构组成；三级，即国家、都道府县、市区町村三级管理模式。日本《体育振兴法》和《体育基本法》也明确规定“官”“民”均为体育治理的责任主体，二者各司其职，相互协同，共同作用于青少年体育事业发展。

从主体职能分析，政府部门在青少年体育公共服务中扮演着重要的“掌舵者”角色。解读《体育基本法》发现，日本政府在青少年体育公共服务中还承担着强化经费投入、消弭行政壁垒、提升决策水平和援助体育社会组织等职能[9]。此外，政府和体育社会组织、民间组织在青少年体育公共服务中责权边界清晰又彼此协同。作为非营利性体育社会组织和盈利性民间体育机构，均具有高度的“自治权”，日本体育社会组织具有职责明确、制度完备、高度自治、作用明显等特征[10]。其中，最具代表性的体育社会组织——日本体育协会（JASA）成立于1911 年，学校体育是由日本体育协会具体负责，其以振兴国民体育、提升国际竞争力为己任，在青少年体育公共服务中发挥着组织体育少年团、推广综合型社区体育俱乐部、培育体育指导员、开展国际体育交流、进行体育科学研究、表彰体育先进者和贡献者等职能[11]。1946 年成立的日本奥委会，以普及和启发奥林匹克运动、培养和向国际性大赛派遣运动员为职能，为青少年运动精神普及、竞技体育事业发展发挥着重要作用。青少年体育民间组织在促进青少年体育事业进一步蓬勃发展中贡献力量，主要由财团、企业和私人企业主等自主发起，以体育企业、公司的性质进入市场，通过收费获得盈利，为青少年体育提供设施、活动、指导等各类服务。

从治理机制分析，基本形成了政府主导、多方积极参与的共治格局。但具体而言，日本青少年体育公共服务又因主体类别隶属关系不同，彰显出不同的治理机制。依据主体类别来看，政府、体育组织、民间机构等不同主体在青少年体育公共服务中主要运用“民办官助”的方式互动合作[12]，鼓励不同主体积极参与到青少年体育公共服务中。依据同类型主体不同层级来看，政府部门不同层级间主要采取“自上而下层层推进”的协同机制，负责青少年体育的最高政府主管部门是文部科学省体育局，同时，各个地方政府均设置教育委员会专门负责青少年体育公共服务事务。学校、体育组织、民间机构等主体内的不同层级间则主要通过加盟和联盟机制参与青少年体育公共服务。在日本中小学，种类繁多的学生体育社团是青少年体育活动的主要载体，而这些单项体育社团均加入全国性的小学、初中和高中体育联盟。2012 年，日本64.48%初中生加入初中体育联盟[13]。而日本体育社会组织则以加盟的形式统属到日本体育协会和日本奥委会当中，这不仅为各组织提供竞赛参赛资格，还为各组织间纵向互动，实现资源共享提供可能。

2.2 与时俱进的青少年体育促进政策

进入21 世纪，日本青少年面临身体活动机会减少，体质健康水平下降，以及老龄化社会带来的劳动力不足等问题。针对以上问题，2000 年出台《体育振兴基本计划》，旨在制止和扭转儿童身体素质下降的趋势，明确提出了“实现生涯体育社会”的战略构想[14]。2011 年颁布实施《体育基本法》，把儿童青少年健全成长作为体育运动五大社会功能之一，目的是在未来5 年内保持和稳定青少年体质上升趋势，在10 年内超过20世纪80年代末。2017年，文部省制定了《体育基本计划（第2 期）》，提出在本计划期间，致力于实现“1亿总运动社会”，以学校体育为首，通过增加青少年的体育机会，经常参加体育锻炼的中学生从58.7%增加到80%，不参加体育活动的中学生从16.4%减到8%，儿童青少年体质健康水平达到昭和60 年左右的水平[15]。

二战后，日本开始效仿美国，积极推进青少年体育政策。（1）注重体育生活化。1953年，《学校教育法》推动日本实施“步行上学实践”，倡导体育生活教育，将体育融入生活。（2）注重推行体力教育。20 世纪50年代后期，日本政府立足青少年体质健康发展实际，先后出台了《体育运动振兴法》《关于增进国民健康和体力对策》等系列政策文件，尝试推行“体力教育”，日本政府从重视青少年体育运动层面逐渐上升到提升青少年体质层面。（3）重视青少年健康教育。1954年，日本政府颁布《学校营养午餐法》，从关注学生营养的角度对学校午餐提出明确规定，青少年午餐营养得到有效的法律保证；1956 年，日本“免费午餐制”已经覆盖全部小学和80%的中学[4]。2005 年，日本政府颁布《“饮食教育”基本法》，2006年《“饮食教育”推进计划》得以推广实施，由此，日本青少年教育中开始推崇“食育”，旨在消除青少年食品安全“文盲”现象，倡导合理健康饮食[16]。注重饮食健康的同时，日本也非常重视青少年保健体系的建设。1978年，在市町村建立了三级卫生保健体系，2001年颁布了《健康父母和儿童21》（Healthy Parent and Child 21）。2008 年《学校保健安全法》要求学校为青少年提供安全的体育参与环境。（4）制定配套政策，提高其可操作性。2013 年开始的第2 个《健康日本21 计划》，提出了“增加日常步行，增加有运动习惯的人数，改善体育建成环境”等目标。为了配合《健康日本21 计划》的顺利实施，制定了《健康促进体育活动参考2013》和《体育活动指南（活动指南）》，为青少年科学健身提供指导。

此外，日本青少年体育政策具有基础性、全面性和竞技性的特征，如2010 年实施了《活跃少年儿童计划》，进一步将年龄起点提前至幼儿时期[17]；2012 年出台的《日本幼儿锻炼指南》旨在提高儿童体力和运动能力、促进社会适应性和认知的发展；日本取得2020年奥运会的举办权后，2015 年颁布了《2020 年奥运会运动员育成与强化计划》，促进日本基本形成了“小—中—大”学校紧密衔接的青少年体育人才选拔、培养、指导体系，构建了训练、饮食、信息、医疗等融为一体的训练服务保障体系。

2.3 注重保障残疾青少年体育服务

1982 年开始，日本政府先后提出了3 个残疾人长期政策（1983—1992 年，1993—2002 年，2003—2012年），3个长期政策的制定均为残疾人体育运动提供了保障。同时，日本将每年的12 月9 日定为“残疾人日”，后来又将每年的12 月3—9 日定为“残疾人周”。在“残疾人周”期间，日本政府和社会各界会举行各种各样的关爱残疾人活动，其中包括关心支持残疾青少年体育公共服务事业的发展[19]。2017 年《体育基本计划第2期》提出，到2021年止，残疾青少年（7~19岁）每周1 次以上的体育实施率为50%左右。具体来讲，日本残疾青少年体育公共服务主要涉及提供什么服务、谁来提供服务、谁来管理等问题。一方面，日本残疾青少年体育公共服务内容主要包括体育公共设施和体育指导员指导2 大类。1974 年，日本大阪残疾人体育中心落成开馆，至此残疾人体育设施投放数量呈现逐年上升的趋势，直到2000 年才逐渐放缓投放数量。针对残疾青少年身体锻炼和技能恢复两大需求，残疾青少年的体育公共设施配备的附带设施有体育馆、训练室、游泳池、运动场、射箭场、乒乓球场、网球场等。其中，残疾人体育设施配备最多的是体育馆（96.5%），次之是训练室（41.2%），游泳池占39.5%，田径场占22.8%等[20]。当然，日本还有专门为残疾青少年身体康复提供的康复训练室、康复器材等设施。此外，日本残疾人体育指导员培养体系对残疾青少年身体锻炼、康复指导、运动陪伴，甚至心理疏导等有着重要的意义。日本残疾人体育指导员发端于1966 年，到2005年达到21 873人，随后增加数量逐步放缓。日本在培养残疾人体育指导员中有着相对完备的体系和等级要求，这对激发残疾青少年体育锻炼的积极性、保障残疾青少年参加体育锻炼的权利、丰富残疾青少年的体育生活等至关重要。另一方面，日本残疾人体育公共服务供给主体主要由政府提供，分别由国家、都道府县、市町村三级主体构成，其中以都道府县、市町村为主。以2013 年为例，日本所有的114 所残疾人公共体育设施中，国有占1 所，都道府县占45 所，市町村级占68 所[21]。而日本残疾人体育公共设施投放后的管理也有着明确的责任主体，政府在设施运营中寻求运营管理主体主要采用“委托管理制”和“指定管理制”。

2.4 契合发展需求的青少年体测项目

体质测试是青少年体育公共服务的重要组成部分，对青少年身体锻炼具有重要的促进和指导作用。早在1888年，日本明治政府就强调青少年体质健康问题，并制定了《关于青少年身体检查的通知》。据此，日本实施了相应身体形态标准的测试。1939年，日本政府颁布实施《体力章检定》，明确将100 m、2 000 m、跳远、投手榴弹、50 m 搬运跑、引体向上作为体测项目，并在1940年的《国民体力法》中将体力测试作为青少年必须履行的一项义务[22]。

二战后，很长一段时间，日本政府将精力主要投入到经济发展当中，随着经济水平的不断上升，日本开始注重体育发展和国民体质健康。1964 年东京奥运会，政府注意到欧美运动员的体质明显优于本国选手，1964—1998 年期间，日本政府开始关注国民体质状况，先后对不同年龄段的群体进行了体力测试，具体到青少年群体。1964 年，针对12~29 岁群体进行了测试调查；1965 年，日本政府专门针对11~12 岁群体进行测试调查；1967 年，日本实施了全国性的体力测试，覆盖10~59的年龄群体，根据测试结果为他们提供必要的运动处方。20 世纪60—90 年代，对青少年做系列体力测试，为科学制定青少年体力测试项目和标准、实施身体运动指导、提供政府决策等具有重要的参考价值。但是，考虑到青少年所处环境不断变化、社会不断发展，日本政府非常重视与时俱进的青少年体质监控。1999年，日本政府为适应社会变化和应对青少年体质整体下降的趋势，在调查研究的基础上，最终提出新的体力测试办法，综合考量青少年的速度、耐力、爆发力、灵活性、肌肉力量、柔韧性和灵敏性等，对应增加体测项目内容（见表1）[23]。同时，注重视觉障碍等残疾青少年的新体力测试。

表1 日本青少年新体力测试项目一览表Table1 List of New Physical Fitness Test Items for Japanese Teenagers

从1985年左右开始，日本青少年体力有长期低下的倾向，为了扭转这一趋势，《体育振兴基本计划》提出“通过振兴体育来提高孩子体力的对策”，与学校体育相关的项目被定位为该计划的三大支柱之一[14]。该计划推动“体育测试”转移到“新体力测试”。通过“新体力测试”，促进青少年积极主动锻炼身体，谋求实施“新体力测试”后，“体力运动能力调查”的结果得到普及，并作为政府制定政策的依据。“新体力测试”项目有所变化，青少年增加了柔韧性、灵活性、速度等运动项目，如对不同群体的青少年均增加了仰卧起坐、坐位体前屈、20 m折返等项目。值得注意的是，日本的体测中还包含有对饮食、睡眠、运动的日常记录和反馈，强调饮食、睡眠和运动三者之间的平衡。

除了日本政府发起的体力测试外，日本体育协会发起的运动适应能力体测属于民间体力测试，其主要是为了测试体力、对应开运动处方、观测是否具有竞技潜质等，对政府的体测具有重要补充作用，可以满足青少年的不同运动需求。

2.5 体育场地设施发展和管理制度

日本政府对青少年体育设施建设高度重视，将其上升为国家青少年健康发展战略的高度。根据青少年体育设施管理主体不一，将其分为公立中小学体育设施、公立大学体育设施、高专体育设施、公共体育设施以及盈利性和非盈利性体育设施[24]。日本体育法律法规较早规定了体育场地设施的建设要求，《体育振兴法》和《体育基本法》在体育设施方面明确要求全国市以下地区至少要建有1 所综合型社区体育俱乐部，文部科学省对今后体育设施的建设和规划进行了研究和修正：一方面，要增加综合型体育设施的数量；另一方面，要求提高现有体育设施的质量和设施利用率，如增设夜间照明设备和更衣室等。具体经验如下。

（1）建立了科学的体育场地设施普查制度。日本政府要求每隔几年（一般是5~7年不等）对体育场地设施进行一次普查，根据普查结果，有针对性地提高青少年体育设施的数量和质量。1969—2015年，日本共进行了9 次体育场地设施普查。从普查结果看，1985年日本体育设施数达到最高峰，数量为292 117，24.11个/万人，此后发展速率下降，整体呈现先增后降的倒“U”型发展趋势（见图1）[25]。

图1 1969—2015日本各类管理主体体育场地设施数量情况Figure1 Number of Sports Venues and Facilities Owned by Vari‐ous Management Bodies in Japan from 1969—2015

（2）制定完善的政策，促进体育场地设施的供给。1989 年，文部省发布的《体育设施建设方针》指出，要以使用者的实际需求为出发点，根据地区实际需要有计划地完善体育设施；2003年，文部科学省《小学校设置基准》和《中学校设置基准》中要求，中小学校按照学校规模建造运动场面积，通常按照生均10 m2以上的标准，这也意味着日本体育设施朝着标准化的方向发展。此外，中央政府还规定中小学要配建体育馆，在此基础上，各级政府根据财力状况，建造不同的体育场馆。2015 年4 月，文部科学省颁布了《关于制定学校设施长寿计划的指导方针》，促进了学校场地设施的修缮和升级改造。

（3）立法敦促和鼓励学校体育场地设施的对外开放。2015 年，文部科学省发布《体育设施现状调查》，表明全国大学高专与中小学体育设施占体育设施总数的64.6%，其中，中小学116 029 个，大学和高专7 621 个[26]，为青少年体育锻炼提供了基本保障。为了提高学校体育场地设施的利用效率，日本体育政策鼓励学校体育设施在不影响学校正常教学秩序的情况下对外开放，在《体育振兴计划》及各地的具体实施细则中都要求所有公立学校必须在每天放学后对社区居民开放体育设施，同时政府给予专项补贴。2011年，文部科学省出台《学校设施环境改善交付金纲要》，明确规定要对学校体育场地设施的维修改造进行补助，大大提高了学校体育场地对外开放的积极性。日本99%的公立学校均对外开放体育设施，在政府补贴充足的情况下，其中近一半设施完全免费开放[27]。

2.6 青少年体育组织保障校外体育参与

2.6.1 综合型社区体育俱乐部 为了给青少年体育参与提供更多的组织服务，日本政府用20多年的时间打造综合型社区体育俱乐部网。到2018 年7 月，已经培育了3 599个综合型社区体育俱乐部（见图2），全部市町村的建成率达81.3%（1 407 市町村）[28]。日本主要通过3个措施促进综合型社区体育俱乐部发展。（1）政策推动。1995年，文部科学省开始在日本构想综合型社区体育俱乐部，同时，启动了创建试点工作。2000 年9 月，文部科学省制定《体育振兴基本计划》，明确将培育综合型体育俱乐部作为实现终生体育社会的重点，提出在2010 年前，每个市区町村至少要培育1 个综合型社区体育俱乐部，每个都道府县至少要建立1个支援所辖市町村综合型社区体育俱乐部的广域体育中心[14]。综合型社区体育俱乐部发展速度快，2014 年度的综合型社区体育俱乐部全国市区町村的设置率为80.1%，秋田县、富山县、兵库县、山口县、长崎县、大分县、鹿儿岛县等地设置率为100%（文部科学省，2015）[29]。（2）多元化资助提供经费保障。综合型社区体育俱乐部发展资金主要来源于体育彩票、会员会费、捐赠者捐款、企业补助金等，此外，还设立专项资助，专门用于综合型俱乐部的创建、活动和管理等[30]。（3）灵活多样地提供体育公共服务。为了吸引更多会员，扩充会费收入，本着让“任何人”在“任何时间”“任何地点”都能满足身体锻炼原则，综合型社区体育俱乐部根据青少年需求提供多元化的体育公共服务，大大满足了青少年身体锻炼需要。除了提供一般的体育活动外，综合型体育俱乐部还创设有户外游戏项目，鼓励不喜欢参与体育运动的儿童积极参与进来。此外，在拥有丰富活动基础的体育俱乐部中，配置了顶尖运动员等作为体育指导员，用于提高综合型体育俱乐部的体育服务质量和吸引力。（4）导入指定管理者制度。2003 年修订的《地方自治法》引入了指定管理者制度，该制度对于发挥管理者的专业性优势，提升服务质量，增强青少年体育公共服务质量具有重要意义[31]。在传统的管理外包系统中，地方政府只能将公共设施的管理外包给由地方政府资助的公司或公共组织，但是，修订的《地方自治法》生效后，包括私营企业在内的各种组织已经可以管理和运营公共体育设施，有效应对了青少年多样化体育需求，改善了服务水平并降低成本。

图2 2002—2017综合型社区体育俱乐部建设情况Figure2 Construction of Comprehensive Community Sports Clubs from 2002—2017

2.6.2 体育少年团 1962年创立日本体育少年团，是在社区的基础上成立的青少年体育社会组织，其业务指导主体是日本体育协会，旨在发展青少年体育和壮大青少年体育组织，2017年约有3.2万个体育少年团，团员数为69.4 万人，是日本最大的青少年体育团体[32]。与此同时，日本体育协会通过设立骨干学校培养体育少年团骨干，弥补指导员的不足，其中包括少年骨干学校和青年骨干学校，目的在于提高体育少年团指导质量，促进体育少年团的可持续发展。目前，培养了3 000 多骨干，文部科学省和日本体育协会都大力支持体育少年团的发展，体育少年团的覆盖率不断增加，2010年体育少年团在日本市町村的覆盖率达89.7%，规模的扩大为日本体育少年团组织的壮大奠定了根基[32]。

2.7 青少年体育指导员队伍建设

日本社会体育指导员以传播运动知识、传授运动技能、开展运动指导为己任，是社区青少年体育公共服务中不可或缺的力量，也是社区体育俱乐部服务质量的重要保障。日本在青少年体育指导员队伍建设方面呈现3 个特征。（1）科学化培养社会体育指导员。为了体育指导员指导工作的精准化，提高指导效率，日本社会体育指导员被细分为社区、竞技、商业、体育活动、青少年和休闲等6 类，明确的分级分类培养体系，增强了体育指导员指导工作的针对性和有效性[33]。（2）注重培养的制度化。青少年体育的开展需要指导者，体育指导员的数量和质量是保证青少年体育科学开展的重要因素之一。1987 年，日本文部省出台《社会体育指导员的知识、技能审查认定制度》，加强了体育指导员培养的力度。1987—2005 年，日本社会体育指导员的数量不断增加，从33 012 人 到120 812 人，增 加 了 近3 倍[34]。特 别 是2005 年废除《社会体育指导员的知识、技能审查认定制度》，2006 年日本体育协会制定了一项《体育指导员培养制度》，包括体育指导员的类别、级别、培训课程、考核标准、评比表彰等，新制度实施以来体育指导员注册人数一直呈上升趋势（见图3）。（3）以志愿性为导向。日本社会体育指导员分为职业和非职业2 种，其中非职业性体育指导员居多，占90%左右，这类指导员一般都有稳定的职业和收入，他们大多以志愿者的身份加入俱乐部，利用休息时间参与到体育俱乐部活动指导中，服务期间，俱乐部会给予适当的交通费用补助。此外，日本社区还配备有运动医生，运动医生也是以志愿者的身份为青少年体育运动提供身体检查、制定运动处方等。为了鼓励更多的志愿者参与到社区体育俱乐部当中，日本政府先后出台了《体育功劳奖制度》《社会体育优秀团体表彰制度》等，对社区体育做出贡献的体育指导员给予一定的表彰和奖励[35]。日本体育指导员制度已实施30 多年，截止2019 年，各级各类体育指导员达到580 096 人，其中在日本体育协会登记的体育指导员人数已达186 020 名，其中获得初级资格的指导员有394 006 人，占全体指导员总数的67.92%[36]。

图3 2006—2019年日本体育指导员发展情况Figure3 Development of Sports Instructors in Japan from 2006—2019

3 经验借鉴

3.1 转变政府职能，鼓励社会力量参与

日本政府在青少年体育公共服务中扮演“掌舵者”的角色，服务供给中发挥主导作用，鼓励社会力量参与。当前我国青少年体育公共服务治理存在2个问题。（1）政府的身份既是“掌舵者”又是“划桨者”，公共服务职能没有充分发挥，在青少年体育公共服务中仍然是自上而下的管理模式，阻碍了社会力量参与，而且同级的教育、体育、卫生和共青团等部门之间“壁垒”现象严重，形成了政出多门的碎片化治理问题。（2）我国体育社会组织发展不够完善，在青少年体育公共服务中未能很好地发挥其优势。

基于此，从2 个方面着手应对。（1）政府要主动作为，运用现代治理理念，形成整体性治理格局，通过政策支持、资金扶持等多种手段和方法，激励和动员社会力量积极参与青少年体育公共服务供给，形成政府主导、大众参与的协同治理格局。（2）加大体育社会组织培育力度。体育社会组织是青少年体育公共服务重要供给主体，而其主体性地位、自治能力和独立性是体育公共服务生产能力的决定因素。因此，要发挥政府的主导作用和体育社会组织的主体作用，促进体育社会组织自治能力提升，此外，通过购买青少年体育公共服务的制度安排，培育和加强体育社会组织的服务能力，使更多体育社会组织参与到青少年体育公共服务。

3.2 完善政策法规，科学全面保障

完备、发展与连贯的体育政策法规，能够保障青少年体育公共服务的有效性，而我国青少年体育公共服务政策还存在3 问题：（1）相关法律法规缺失，政策制度不健全、不完善等，如青少年体育公共服务缺乏有效的法律保障、标准缺失、监督机制不完善等；（2）政策法规发展滞后，如《体育法》等亟需修订以适应新时代体育发展的需要；（3）青少年体育政策法规缺乏系统性，如青少年体育公共服务政策还存在多部门目标不统一的碎片化问题。

因此，采取3 个措施保障青少年体育公共服务。（1）加强立法。尽快建立《青少年体育健康法》《政府购买体育公共服务法》等类似的基本法律，明确青少年体育公共服务中各主体的权责、内容、标准以及监督评价机制，确保青少年体育公共服务有法可依。（2）提高相关政策法规的适切性。基于现有的青少年公共体育政策法规，对其进行完整的梳理，审查现有政策法规的现实适切性，废除或修订不适应青少年体育发展时代需求的政策法规，并定期展开政策法规的调研修订工作，确保政策法规与时俱进。（3）提高相关政策法规的系统性。一方面，从青少年体育公共服务内涵来看，青少年体育公共服务的供给主体、内容、体测标准、服务标准、监督、评价等内容都需要通过政策法规规范，形成政策法规的完整体系；另一方面，从青少年体育公共服务的外延来看，青少年体育公共服务相关联的饮食标准、营养午餐，以及不同年龄段青少年、特殊群体的青少年等均应制定相应的政策法规，以保障青少年公共服务供给的多样化和精准性。

3.3 关注特殊群体，重视残疾青少年体育公共服务供给

随着经济社会的发展，我国残疾青少年体育公共服务逐渐呈现出规范和多元发展的趋势，但还存在3方面问题。（1）传统观念偏差。传统观念中，残疾青少年被视为弱势群体，体育参与度相对较低。（2）残疾青少年体育相关法律法规不健全。相关法律法规中关于残疾青少年体育公共服务的内容基本散落在各类体育法律法规文件中，无法形成完整保障体系，降低了残疾青少年体育法律执行力和监督力。（3）我国残疾青少年体育公共服务中，社会组织、公众参与度低，几乎全靠政府一己之力，尚未形成全社会的联动效应，残疾青少年的基础设施、公共体育设施、专门的体育指导等服务出现“供需”严重失衡的问题。

因此，可以尝试从以下3 个方面着手。（1）营造氛围，转变传统观念，构建博爱、和谐的社会环境。政府应加大对残疾人的关心和关爱，通过多渠道宣传，积极营造“人权平等、人性博爱”的社会氛围，唤醒民众尊重、友善、帮助残疾人，构建和谐的社会氛围。（2）加强立法。加强残疾青少年体育的专门立法，完善制度建设，形成完备的残疾青少年体育公共服务法规政策体系。推行日本经验，推进“普惠”和“特惠”有机协同的残疾青少年公共服务机制，保障残疾青少年日常的基本需要和体育锻炼的特殊需要。（3）广泛动员社会力量积极参与。在现有社会支持平台的基础上，整合多方社会资源，形成家庭—社区体育公共服务的初级纽带，学校、社会组织为体育公共服务的次级纽带，以特训机构等为体育公共服务的高级纽带，共同推进残疾青少年体育公共服务事业的发展。

3.4 坚持与时俱进，不断提升青少年体测的科学化水平

当前，中国青少年体测仍然存在3 个问题。（1）青少年体测的相关政策保障不足，缺乏持续性、指导性政策法规保障。（2）青少年体测标准对身体柔韧性、灵活性等的关注不够，而且现有的测试项目仍存在不尽科学的问题，如腹部力量测试采用仰卧起坐，但是已有研究发现，仰卧起坐更多的发力部位在大腿和髋部，相较而言，卷腹更适合测试腹部肌肉力量。同时，中国虽然意识到饮食、睡眠、运动对于青少年体质的重要性，但并未将其纳入体测中，也未有相关法规政策明确规定，这也是目前中国青少年体质提升亟待关注的问题。（3）日本青少年的体测测定标准以年龄段进行划分，具有科学性和可比性。中国目前采取的是按学制年级为划分单位，虽然测试比较方便，但也有研究者指出，按年龄更具有可比性，因为年龄和体质存在直接关系。

因此，要从3 个方面尝试改进。（1）建立青少年体测促进政策，形成完善、科学、发展的青少年体测政策体系。政策中，应将饮食、营养、运动等记录纳入测试范畴，将体测结果及时反馈给家长，引导家长积极参与，保障青少年体测工作的规范化和科学化。（2）组织专家开展调研和研讨，通过学习国外体测标准制定经验，调研国内青少年体质发展实际现状，制定科学的、全面的体质健康测试标准。根据我国现行的体测标准来看，还应该增加能够反映上肢力量、覆盖全年段的体测指标，增加反映心肺适能的PACER 测试，更换仰卧起坐为卷腹能力测试，增加反映身体平衡能力、灵活性、柔韧性的测试项目等。（3）进一步完善青少年评价划分单位的科学性。青少年体测划分标准既要体现方便易操作性，更应该体现划分的科学性，从这个角度来看，依据年龄段进行细分值得考虑和商榷。

3.5 坚持服务多元，形成满足多样需求的体育公共服务网络

当前，中国青少年体育公共服务网络建设存在如下问题。（1）体育场地设施的制度不完善。体育场地普查间隔时间偏长、青少年体育场地设施标准化发展不够、学校公共体育设施对外开放率不高、体育场地设施的公共服务能力不强等，难以满足青少年体育需求。（2）青少年课外体育参与的组织保障不足。青少年体育俱乐部生存能力较差，对政府依附性大，难以可持续发展，青少年草根体育组织不符合政府资助政策，发展受限。（3）青少年体育指导员队伍发展制度不完善。体育指导员培养的精细化和制度化不够，上岗率较低。

应从以下3个方面加强。（1）完善青少年体育场地设施发展和管理制度。通过缩短全国体育场地普查间隔时间至5~6 年、加强青少年体育场地设施标准化供给等来推动各类体育场地设施建设，切实执行学校体育场地设施对外开放政策、定期开展青少年体育场地需求调查等，提高服务水平。（2）加强课外青少年体育组织建设。鼓励“学校—社区—校外青少年体育组织”合作建设青少年体育俱乐部，政府划拨引导资金，对符合标准的青少年体育俱乐部给予扶持；通过政府购买服务的形式，鼓励各类单项体育协会、体育健身和培训企业等积极参与青少年体育公共服务供给，特别要向为农村留守儿童、弱势群体和城市外来务工子女提供体育公共服务的体育社会组织倾斜。（3）加强青少年体育指导员队伍建设。分类培养青少年体育指导员，提高指导的专业性，推进青少年体育指导员的培养和管理制度化，严格考核，“优奖劣汰”，为实现青少年体育高质量指导提供可能。