中美国防工业危险化学品安全管控体系比较研究

潘长城 金 浩高级 陈 健高级 张英香 孙成功

(中国船舶重工集团公司 第七一四研究所，北京 100101)

0 引言

安全生产是武器装备研制的生命线，事关科研生产人员生命安全，事关国防和军队现代化建设。随着我国国防科技工业改革不断深入，武器装备研制任务要求不断提升等，安全生产监管形势与挑战日益突显，特别是军工危险化学品领域已成为我国国防工业生产安全事故的“高发区”，给人民群众生命安全和武器装备研制带来了恶劣影响。健全完善国防工业危险化学品安全管控体系不仅是降低生产安全事故的基础和前提，更是加快推进我国武器装备现代化建设的重要保障。

在国内外安全管控体系方面，虽然已有不少学者开展相关研究，但研究对象和成果主要集中在安全生产标准化与杜邦安全管理体系[1]、HSE与OHSAS管理体系[2]、危化品运输[3]、事故报告与调查处理[4]及社区消防安全[5]等民口安全管理问题上，对国内外国防工业领域，特别是危险化学品安全管控体系的研究尚属空白。本文以美国国防部为对象，系统研究其危险化学品安全管控组织体系、法制体系和特色化监管模式，通过中美比较研究总结归纳我国国防工业危险化学品安全管控体系建设存在的不足及对应措施建议，研究成果为我国国防工业及一般工业危险化学品安全管控体系建设具有重要的借鉴意义。

1 中美国防工业危化品安全管控组织体系比较

1.1 美国国防工业

国防部是美国国防工业领域(除核工业、航空、航天以外)的主管部门，其危险化学品监管范围覆盖海陆空各军事部门、国防机构、国防部现场活动及国防部内的所有其他组织实体，同时依托国防采办合同对其承包商实施合同监管[6]。

在美国国防部，危险化学品安全监管部门在2017财年国防授权法案的行政改革下，经历一次重要机构调整。2017年之前，国防部负责危险化学品监管的一级综合主管部门是负责采购、技术与后勤办公室(副部长级)，主要负责国防采办、技术研发、后勤与物资准备、设施与环境等管理工作，其下设置负责能源、设施和环境公办室(助理部长级)和环境、安全和职业健康办公室(助理部长帮办)等具体负责危险化学品安全监管的二、三级部门。2017年以后，为进一步强化国防军事技术研发能力，突出国防采办部门职权，优化商业采购组织形式，国防部将原负责采购、技术与后勤办公室拆分为负责研究与工程办公室(副部长级)和采办与后勤办公室(副部长级)2个独立平行部门，原职能保持不变并将危险化学品的监管职能保留在采办与后勤办公室，对应二、三级部门名称分别变更为后勤办公室和环境办公室[7]。此外，国防部还下设有国防合同管理局、国防后勤局以及国防爆炸物安全委员会等独立监管机构，负责向各自分管办公室进行危险化学品安全相关工作的汇报，如图1。

图1 国国防工业危险化学品安全管理组织架构图Fig.1 Organization chart of hazardous chemicals safetymanagement in the US defense industry

后勤办公室负责制定危险化学品相关安全政策、条例和标准，监督和指导国防物资采购过程中的危险化学品管理；环境办公室负责国防部危险化学品政策程序的具体执行与实施，并对国防部爆炸物安全委员会进行监督管理；国防合同管理局由负责采办与后勤的副部长领导，负责将国防爆炸物等危险化学品全寿周期的安全管理要求纳入国防采办合同，并进行监督管理；国防后勤局由负责后勤的助理部长领导，负责采购、管理、储存和分发几乎所有军方需要使用的消耗品，包括工业用品、危险化学品等；国防部爆炸物安全委员会负责控制和预防人员、财产免受国防爆炸物的潜在危害，制定爆炸物在全生命周期中的使用及管理要求。

在美国，大多数国防活动都还需符合安全、交通运输及环保立法的要求，并受到法定监管机构的监管。职业安全健康管理局是美国全国性安全生产综合监管机构。此外，交通运输部、卫生与公共服务部、联邦环保局、化学品安全与危险调查局等其他机构均在各自行业领域内对危险化学品发挥专业监管作用。

1.2 我国国防工业

国防科工局是我国国防工业领域(涵盖核、航天、航空、兵器、船舶和军工电子6大行业)的主管部门，前身是1982年成立的国防科学技术工业委员会，隶属于中央军委，工作上受国务院和中央军委的双重领导。2008年随着《国务院机构改革方案》出台，国务院正式组建国防科工局(副部级)，并由工业和信息化部管理。在管理职能上，国防科工局延续国防科学技术工业委员会除核电管理外的全部职责，负责组织管理国防科技工业计划、政策、标准及法规的制定与执行情况监督等[8]。

在危险化学品监管方面，国防科工局下设有安全生产主管部门，具体负责取得武器装备科研生产许可的军工集团公司及其所属成员单位的安全生产监督管理。此外，在北京等全国31个省(自治区、直辖市)地方政府设立有国防科技工业办公室执行辖区内军工单位的属地监管。

根据《安全生产法》《中央企业安全生产监督管理暂行办法》等要求，除国防科工局外，我国国防工业领域在涉及民品科研生产活动时还需接受应急管理部的综合监管，以及国务院国资委作为国有资产出资人的督促管理等。

1.3 中美比较分析

(1)在机构设置上，美国国防部设置由负责采办与后勤的副部长统一领导的危险化学品三级监管组织，此外还分别对国防武器装备科研生产合同、国防物资采办以及国防爆炸物等关键环节实施归口管理，管理线条清晰，权责分配明确。而我国国防工业则呈现为行业监管与属地监管相结合的组织管理模式，行业上由国防科技工业局下设的安全生产主管部门具体负责监督管理与指导，地方国防工业办公室由于设置在地方政府，在执行属地监管时难免需要接受行业和地方的“双重领导”，权责界面存在一定交叉。

(2)在监管方式上，美国国防部主要是对所属行政机构、科研院所、学校、国有军工企业等实施垂直管理，此外，还对承担武器装备生产研制的私有企业(合同承包商)，如波音公司、通用动力公司等实施作为合同发包方的监督管理，并持续追踪至整个武器装备交付和使用周期。我国国防工业主要依托武器装备科研生产许可对各大军工集团公司及其成员单位、地方军工单位实施危险化学品安全的事中、事后监管，国防科研生产项目的立项、审批及过程管控由于归口在项目计划部门，安全主管部门发挥的事前监督与指导职能相对有限。

2 中美国防工业危化品安全管控法制体系比较

2.1 美国国防工业

美国危险化学品安全监管主要是通过国会立法、政府依法规范管理、企业依法合规运作来实现的。1970年，美国国会颁布《职业安全与健康法》，并成为指导政府安全生产综合监管的首部立法，之后在危险化学品相关专业领域又陆续颁布了《毒性物质包装及危害预防法》(1970年)、《危险化学品运输法》(1975年)、《有毒物质控制法》(1976年)等法案，进一步充实了美国危险化学品宏观安全监管法制体系，同时构成美国国防工业领域危险化学品安全的顶层依据。

在国防工业领域，美国国防部于1998年颁布出台第6055.1号指令《国防部安全和职业健康计划》第一版，首次明确国防工业安全生产的目标、要求和程序；2005年相继颁布第4715.1号指令《环境安全与职业健康》和第6055.09E号指令《国防爆炸物管理》，规定了国防部爆炸安全委员会的监管职责及国防爆炸物安全管理政策，标志着针对国防工业特有危险化学品的监管制度体系已初步建立；2008年颁布国防爆炸物安全配套指导手册《一般爆炸物安全资料及要求》，并在2019年全面更新为《国防爆炸物安全条例》(DESR)，进一步细化加强国防爆炸物的安全规范要求。在此期间，国防部还制定出针对新兴化学品、危化品运输和危害告知等与美国危险化学品领域一般法律法规要求相适应的安全规范性文件，形成了上下对应、纵横衔接的国防工业危险化学品安全管控法制体系。

2.1.1 纵向构成

由图2可以看出，美国国防工业危险化学品安全管控法制体系由上至下可分为3个层级[9]：“美国法典”“联邦政府行政法规/命令”和“国防部指令/指示、条例”。其中，美国法典是国会所颁布法案的汇编，收集了各项危险化学品相关法律文件，因此属于上位法且最具权威性；联邦政府行政法规/命令主要由美国职业安全与健康管理局、联邦环保局、运输部等危险化学品综合及专业领域监管机构颁布的规范条例或总统亲自签署的行政命令构成，大多适用于美国国防工业领域安全管理；国防部指令/指示、条例属于部门规章，直接用于规范、指导国防部内部各机构、实体组织及其合同承包商开展涉及危险化学品科研生产环节的安全管理。

图2 美国国防工业危险化学品安全管理法制体系架构Fig.2 Legal system framework of hazardous chemicalssafety management in the US defense industry

2.1.2 横向构成

在顶层立法的指导下，美国国防部根据其危险化学品安全监管需要对应出台一系列更具针对性的指令、指示和条例等。为系统分析不同规章之间的关系，构建美国国防部危险化学品安全管理制度体系横向构成图，如图3。

由图3可以看出，美国国防部围绕安全与职业健康，环境安全，国防爆炸物安全，化学品包装、运输与处置安全，消防安全与事故管理5个维度构建了危险化学品监管的体系框架[10-14]。其中，“安全与职业健康”包含国防部出台的关于国防工业安全生产的核心指导文件，不仅明确了各级监管机构、实体组织及其合同承包商的安全管理职责，同时还确立了危险化学品监管的一般原则与程序框架；“环境安全”包含了国防部对新兴化学材料的风险辨识程序与管控要求；“国防爆炸物安全”主要是针对国防工业特有的军工燃烧爆炸物的全生命周期安全管理要求；“化学品包装、运输与处置安全”包含了危险化学品分类、包装、运输、储存及处置等各环节的工作程序，以及与相关联邦政府部门间的关系接口；“消防安全与事故管理”包含了危险化学品消防、应急救援、事故上报与调查等工作计划和要求。

2.2 我国国防工业

在我国，自2008年国防科工局成立以来，国防工业领域危险化学品安全受到高度重视[15]，但2017年之前，在危险化学品相关监管政策上仍主要参考我国现行《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》《民用爆炸物品安全管理条例》等通用型法律法规为主，难以充分满足快速发展的国防工业危险化学品安全监管需求。2017年，国防科技工业局制定颁布《军工危险化学品安全管理暂行办法》，标志着我国国防工业危险化学品监管进入全新的特色化监管阶段。

从纵向上看，当前我国国防工业危险化学品安全管控法制体系已逐步形成以《安全生产法》《职业病防治法》等上位法为顶层设计和依据；以国务院《危险化学品安全监管条例》《民用爆炸物品安全管理条例》以及应急管理部、公安部、交通运输部等综合与行业监管领域主管部门危险化学品安全规章为工作指导和参考；以国防科技工业局《军工危险化学品安全管理暂行办法》《国防科研生产安全事故报告和调查处理办法》等为监管依据和抓手的多层次体系架构，如图4。

图3 美国国防部危险化学品安全管理制度体系横向构成Fig.3 Horizontal composition of the safety institutional system of hazardous chemicals in the US department of defense

图4 我国国防工业危险化学品安全管理法制体系架构Fig.4 Legal system framework of hazardous chemicals safetymanagement in China's national defense industry

2.3 中美比较分析

(1)在适用性上，美国法典和联邦政府行政法规/命令对国防工业领域具有普遍约束力，同时通过国防工业领域主管部门颁布的指令/指示促进其落地执行。例如美国国防部制定的《国防危害告知计划》(DODI 6050.05)就是为进一步衔接并落实职业安全与健康管理局危害告知法规(29 CFR)要求。在我国，《安全生产法》《职业病防治法》等上位法适用于所有国防科研生产活动，但国务院《危险化学品安全监管条例》《民用爆炸物品安全管理条例》以及应急管理部、公安部、交通运输部等部委危险化学品安全规章均明确指出“用于国防科研生产的危险化学品(军工危险化学品)不适用本条例/办法”，以致军工危险化学品安全监管存在法制“真空地带”。

(2)在完备性上，美国国防部不仅专门针对危险化学品各科研生产环节出台体系化的指令、条例，并确保各文件及时更新(如图3中的文件大多已经更新到2019年版本)。此外，还通过制定化学品和材料风险管理计划，有针对性减少国防新兴化学品的使用，推进绿色采购与特色化监管等。在我国，《军工危险化学品安全管理暂行办法》是第一部专门针对军工危险化学品安全监管的部门规章，填补了监管的空白，确立了国防工业各级主管部门、军工集团及其所属成员单位的管理职责，以及涉及危险化学品各科研生产环节的一般性和通用性要求。在此基础上，通过配套完善的一系列军工行业安全生产联合标准，可进一步满足军工危险化学品“精细化”“个性化”监管需要。

(3)在协调性上，由于国防工业领域的特殊性和敏感性，会存在不少监管交叉和标准偏离的情况。对此，美国国防部在现有法制体系基础上，就监管关系接口问题分别与职业安全与健康管理局、交通运输部签订了联合监管备忘录和运输豁免许可协议，明确界定国防实体组织及其承包商危险化学品安全多方监管的组织形式及责任边界。在我国，由于上述危险化学品法规、规章适用性问题，导致目前应急、交通、公安等其他监管部门在针对军工危险化学品安全监管方面可能出现严守职责边界不愿介入，或因人因事因地而异的局面。

3 中美国防工业危化品安全特色化监管比较

美国国防部不断优化形成的危险化学品专业化、特色化监管程序，如新兴化学品风险管理、国防爆炸物安全管控及危险化学品跨域运输等，可为我国国防工业危险化学品安全监管发展改革提供可借鉴的经验与模式。

3.1 针对新兴化学品的风险管控

为有效识别和管控各类化学品对人员健康、环境安全及任务保障的风险，2009年美国国防部专门制定化学品与材料风险管理计划，其中一项关键任务就是识别、跟踪和管理国防部新兴化学品(Emerging Chemicals，ECs)，此外还颁布了监管指示《新兴化学品》(DODI 4715.18)。

新兴化学品概念由美国国防部首次提出，主要是指可能对人员健康、环境安全及国防任务产生重大不利影响，并且没有公认的科学监管标准，或监管标准需要依据新的科研证据、检测技术或接触途径持续更新的化学品或材料[16]。该类化学品只能通过被称为“扫描—观察—行动”(“Scan-Watch-Action”)的3个阶段性步骤进行识别与评估，如图5。需要进行影响评估的业务领域包括：国防采购与研发；产品的生产、经营、维护和处置；职业健康与环境安全；训练与战备等。

结合各类化学品定性、定量风险评估结论，美国国防部将制定下发并定期更新相应的新兴化学品观察清单和行动清单，同时根据化学品风险由低到高采取不同的管控策略，具体可以归纳为四阶金字塔模型，如图6。

图5 美国国防部新兴化学品识别与评估步骤Fig.5 Emerging chemicals identification and assessmentprocedures in the US department of defense

图6 美国国防部新兴化学品与材料风险管理策略Fig.6 Risk management strategies for emerging chemicalsand materials in the US department of defense

3.2 针对国防爆炸物的安全管控

美国国防爆炸物的定义与我国军工危险化学品类似，主要是指能在一定温度、压力和冲击下通过剧烈化学反应产生气体，从而对周围环境造成损害的化合物或机械混合物，一般泛指军用弹药、炸药、推进剂、烟火剂、起爆器和点火器等[17]。

在美国国防部，专门设立了国防爆炸物安全委员会，作为联合其所属实体企业与承包商组织开展爆炸物安全相关政策、法规标准制定和管理的常设独立机构。此外，该委员会还负责积极推进并实施各项国防爆炸物安全管理程序；评估审查军事服务、战斗指挥及其他国防爆炸物安全设施设计和管理程序；开展爆炸安全事故调查等。在制度建设上，国防爆炸物安全委员会充分发挥其专业性与平台作用，针对国防爆炸物陆续制定出台从安全管理、物流运输到安防保卫等环节相扣、互为补充的安全管理制度体系。

3.3 针对危险化学品运输的安全管控

在美国，《危险化学品运输法》是危险化学品运输管理的基本法[18]。为落实该法案，美国交通运输部进一步制定颁布了《危险化学品运输管理条例》，并适用于美国国防部各实体企业与承包商的危险化学品运输及豁免许可管理。

在美国国防部，各实体企业与承包商的危险化学品运输及审批请求均需首先提交至对应军事部门、国防合同管理局或国防后勤局下设的危险化学品协调中心，再由协调中心提交给地面军事部署与分配司令部安全部门统一处理。该司令部的具体职责有：负责国防部所有受《危险化学品运输管理条例》管制危险化学品运输的对外联络与协调；向发货方提供路线指引；应国防部运输部门要求安排紧急运输服务；对承运人是否符合危险化学品运输要求实施监督管理等。此外，该司令部还建设运营了内部安全信息网络，可用于协调承包商、美国国防部及交通运输部之间与危险化学品包装或运输相关的豁免许可申请及审批事项[19]。

4 建议

通过以上比较研究，借鉴美国国防工业危险化学品安全监管体系特点和经验，结合我国国防工业管理体系实情和规划，对我国国防工业危险化学品安全监管体系的改革发展提出以下启示建议：

(1)加快形成国防工业领域安全监管工作一盘棋。在我国国防工业领域，基于“条块结合”的监管组织模式，地方国防工业主管部门在进行工作“上传下达”时往往会接受行业与地方政府的双重领导，这样难免会出现法规、条例相互冲突甚至无法贯彻执行的情况。对此，建议国家国防工业主管部门进一步提高站位，推进组织结构优化改革，强化对地方国防工业主管部门的工作监督与业务指导，同时严格责任落实与绩效考核，借助武器装备科研生产许可、军工单位安全生产标准化等管理抓手，正确引导和有效指导军工单位提升本质安全水平[20]。

(2)进一步明晰国防工业安全监管机构的职责边界。按照我国“管行业必须管安全、管业务必须管安全”的监管原则，应急、交通、公安、国务院国资委等部门均对国防工业危险化学品负有相应的监督管理职责，但由于法规、条例的适用性，敏感涉密等问题难免会出现相互推诿扯皮，或是多头监管让企业不堪重负的情况。对此，可借鉴美国国防部签订“联合备忘录”及申请“豁免许可”的经验做法，由国家国防工业主管部门与应急、交通、公安等相关领域主管部门建立针对军工危险化学品监管的联合会商机制，协调制定监管的责任清单、组织形式及检查周期等程序内容，并就军工危险化学品运输等敏感涉密或标准偏离的情况出台特别许可管理政策，优化形成上下联动、条块衔接、相互配合的国防工业危险化学品监管组织体系。

(3)加强危险化学品安全立法。当前，我国国防工业危险化学品安全监管立法还较为薄弱，建议国家立法机构根据国防工业等领域监管实情与需求，研究制定相互衔接的危险化学品安全监管法规体系框架，推动制定《危险化学品安全法》，逐步形成以《安全生产法》和《危险化学品安全法》为核心，各行业主管部门规章等为补充的国家危险化学品安全法律法规体系，实现国防工业领域危险化学品安全监管有法可依，违法可究。

(4)加快国防工业领域危险化学品安全标准整合修订。建议尽快在《军工危险化学品安全管理暂行办法》的基础上，强化国防工业领域危险化学品安全标准顶层设计，对现有标准进行全面梳理，制定标准制修订计划，逐步形成比较健全、与国际接轨的军工危险化学品安全标准体系。同时进一步优化危险化学品安全标准制修订程序，提高标准的统一性、系统性、协调性和时效性，让最新工程技术与管理创新成果尽快更新融入到制度和标准体系当中，确保国防工业危险化学品安全标准体系建设与时俱进。

(5)基于军工建设项目强化危险化学品安全事前监管。参考美国国防部“合同监管”的思路，在国防科研生产项目立项审批时，可由安全主管部门参与评估并嵌入“安全标准包”作为项目申请需要达到的前置条件并贯穿始终，督促军工企业实施涉及危险化学品项目的全过程安全管理，在项目执行、验收或后评价期间，由规划和安全主管部门联合完成项目安全条件的抽查、验收与考核，将未严格落实安全标准规范的军工企业纳入国防项目立项诚信“黑名单”并对问题特别突出的企业实施失信处罚，有力夯实涉及危险化学品国防科研生产项目安全的事前管控成效。

(6)重视针对新兴危险化学品的风险防范。国防科研生产往往具有未知性和探索性的特点，并涉及新兴且理化特性尚未完全掌握危险化学品的使用、试验、运输及处置等过程，如不及时有效辨识并管控风险，势必导致意想不到的事故发生，阻碍武器装备生产研制进程。因此，建议我国国防工业主管部门高度重视新兴危险化学品安全风险，可尝试效仿美国国防部做法，牵头开展新兴化学品风险辨识，定期发布受管制危险化学品清单及风险管控方案，并通过政策法规保障工作方案的落地执行。同时还可推动和引导军工企业加大安全投入，研发推广使用无危险性、低危险性或绿色原材料，淘汰落后技术、工艺和设备等。

5 结论

(1)通过对中美国防工业危险化学品安全监管的组织体系、法制体系及实施路径进行梳理和比较分析，提出针对性的建议措施，可为我国国防科技工业主管部门开展比照分析，找补法制缺口，挖掘监管盲区，并进一步实施危险化学品监管模式改革提供借鉴参考。

(2)越来越多的国防军工企业将深度参与到全球治理体系和基础设施建设之中，其安全生产的意义与责任重大。然而世界各国对安全生产特别是针对危险化学品安全监管的政策各有不同，在充分考虑东西方社会文化特点的基础上，开展更为多元的跨地域、跨意识形态的比较研究是我们进一步专研的重点方向。