浅析PPP项目风险管理在高校基建项目的应用

彭东

摘要：近年来国家持续不断地投入财政资金，我国高等教育事业随之快速发展起来，但教育经费的投入仍然存在着结构性问题。一是普通高等学校教 育经费总投入与校园规模扩大、学生人数增加速度不平衡;二是教育经费总投入较大程度依赖国家财政性教育经费。现阶段，我国普通高等学校的资金来 源主要包括国家财政性拨款、学生学杂费、高校自身产学研收入、社会捐献以及银行贷款。2013 年 PPP 模式开始普及，高等教育领域也开始尝试引用这 一新模式。高校通过 PPP 模式，可以与社会资本实现利益共享、风险分担，这种双赢合作关系不仅有助于形成多元化、可持续的资金投入机制，还能减少 政府对微观公共事务的过度参与，落实政府社会管理监督职责。然而，由于 PPP 项目本身的复杂性、长期性、综合性，加上我国高等教育领域 PPP 模式 应用基础薄弱、存在经验不足等问题，高校在 PPP 项目的风险识别、风险评价和风险控制都捉襟见肘，因此笔者针对高校基础建设 PPP 项目的风险管理展 开研究，这不仅可以丰富高等教育领域应用 PPP 模式的理论，也能为高校进行 PPP 项目风险管理提供新思路和新见解。

关键词：PPP 项目风险管理;高校基建;应用;

前言：

PPP 模式是社会公共机关与社会私人部门构建合作伙伴关系，实现 生产或建设出基础设施及服务目标的合作模式。在合作关系建立以后，每 一个参与者都需要参与到工程项目建设过程之中。在“十三五”期间，国 家对PPP 模式持有鼓励态度。现阶段这一合作模式已经在大型基础设施 建设及市政工程等多个领域得到了应用。通过对PPP 模式应用于工程项 目实践以后的社会效果进行分析可以发现，这一模式可以帮助政府部门解 决公共项目建设资金短缺问题，也可以为私人投资基金提供一定的方向。可以说，PPP 模式具有促进社会资源优化配置的作用。

一、国内外 PPP 模项目风险管理经验借鉴

1.国内 PPP 模项目风险管理经验。PPP 模式虽然强调引入社会资本，利用社会资本在管理、技术等领域的优势，转变政府职能，但转变政府职 能并不意味着政府放弃在公共服务领域的管理职能，将 PPP 项目事项全部 交给社会资本处理，政府作为与社会资本缔结长期合作关系的主体，由传 统的领导者转变为 PPP 项目全程参与者和有力保障者。通知规定“通过明 确政府与社会投资7∶3 的基础比例，吸引社会投资者进入轨道交通建设 和经营市场，缓解政府当期资金压力，解决运营中财政补贴高的问题”。PPP 项目从建设、移交到后期维护运转良好，有赖于项目具有相对完善的监管 体系。① 项目建立了全生命周期绩效管理机制，包括事前设定绩效目标、 事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价，并将绩效评价结果作为价格变动、 合同修订的重要依据，确保在不干涉项目公司的政策运营的基础上，实现 公共利益最大化。② 在监管体系中清晰确定政府与市场的边界是政府做好 PPP 项目监管工作的关键，有效保障了运营过程和服务质量。

2.国外 PPP 模项目风险管理经验。通过招投标方式选择社会投资方式，报价有两种方式：标准投标和有变量的投标。国外在 PPP 项目中采取双重 平行比选的方法，社会投资方需要同时提交标准投标报价和有变量的投标 报价。其中，标准报价投标书需要严格遵循政府确定的风险承担方式，运 用风险矩阵预判各类风险，并将风险划分为可保留、可转移、可协商三类。而在有变量的投标报价中，社会资本方可以根据市场调研数据来判断市场 预期，评估自身的风险管理能力，并由此来确定自身承担的风险种类以及 承担比例，投标书中的报价将以变量的形式反映出承担或放弃承担某种风 险。除此之外，还要以净现值作为比较基准，对社会资本方的标准投标报 价和有变量的投标报价进行折算，并对两者的净现值折算结果进行比较。这种双重平行比选的方法是一种有效的市场化竞争手段，既可以降低项目 风险预判偏差，同时也提供了一个优化项目风险配置的模式，有效提高了 风险管理效能。

二、 PPP 风险管理现状

我国对于 PPP 模式的研究起步较晚，最初是沿用国外理论，目前随着 PPP 模式的广泛推行和运用，我国对 PPP 模式的研究取得了较大成果，具 体成果如下：《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》 （财金 〔2014〕156 号）财金规定了风险由最适宜的一方来承担的原则。采用德 尔菲法识别出了综合管廊 PPP 项目风险，并通过结合解析结构交叉矩阵模 型和驱动力-依赖性矩阵迭代，得出各风险因素之间的相互作用。在委托代 理理论基础上，从激励视角出发，探讨 PPP 项目风险管理机制的构建，以 期实现政府与社会资本双赢的目标。通过现场调查和专家咨询，识别出 PPP 项目施工中的典型风险因素，并运用 AHP 层次分析法确定其权重，将专家 群决策的 AHP 法和模糊集值统计法相结合确定各因素得分和风险等级。以 项目公司和施工单位为研究主体，归纳述评影响 PPP 项目实施的风险因

素，分析项目风险因素在项目实施不同阶段产生的风险影响。综上所述，现阶段我国 PPP 项目正处于初级发展阶段，对 PPP 项目风险管理还没有 进行深入、系统的研究，实际操中缺乏风险管控经验，也缺乏理论指导。因此，对 PPP 项目的风险管理问题进行研究，不管是在理论方面还是实际 应用方面都显得尤为重要。

三、高校基础建设 PPP 项目的风险和原因

1.风险识别。第一，政策风险。主要是指政府层面出台的政策以及高 校执行层面上的不确定性。我国从 2013 年开始着重大规模地推广 PPP 模 式，缺少完整的相关法律法规。PPP 项目由于一般建設周期较长，项目本 身不确定性较大，再加上由于政策的模糊性和高校在执行层面上的不稳定 性，使得项目的进行缺少明确的路径和方向。第二，金融风险。高校 PPP 项 目资金需求量大、建设运营周期长、流程错综复杂，这都增加了金融风险 出现的概率。在项目建设过程中，由于利率发生变动引起原材料、用工成 本以及能源价格的大幅上涨，导致项目投入成本有较大涨幅，此时社会资 本为了达到目标收益，有可能会要求调高定价。第三，建设风险。项目落 地实施后可能造成建设风险，包括设计技术风险、施工合同风险、环保风 险以及不可抗力风险。如果承包商没有预见项目进展过程中的问题，项目 设计不能满足要求或者落地，项目建设未能符合环保部门的要求，甚至发 生不可预见的自然灾害，这都会需要整改前期整体方案，导致资源浪费、 经费紧张、供需矛盾愈加突出，制约着高校各项事业的顺利开展。第四，经营风险。高校 PPP 项目建成后运营商在经营中同样存在风险，比如经营 商管理水平低下、技术更新缓慢、处理问题不及时、缺乏沟通平台等。加 上高等教育 PPP 项目的行业特殊性以及产品准公共性，经营风险会降低项 目产出效率和产品质量，损害了高校师生的集体利益。

2.原因分析。一是从政府层面而言，风险因素主要由以下几点：法律 法规不健全。我国针对 PPP 项目的法律法规体系尚未成熟，地方颁布的政策效果有限，增大了 PPP 项目相关政策执行的难度。PPP 项目参与方众多 且关系错综复杂，他们之间签订了基于各自立场的合同协议。此外，PPP 项 目周期较长，不同时期具备不同的特点适用于不同法律条款，这都给 PPP 项目带来了一定风险。各方的地位不平等且信息不对称。政府方在社会活 动中扮演管理者的角色，在未来 PPP 项目绩效评判中担任裁判员。高校作 为政府部门的代表，既是政策的制定者又是政策的实施者。社会资本在市 场合作运营具有天然优势，却不能自如应对频繁出台的政策。各方在政策 获取和理解过程中的信息不对称问题，导致合作过程中项目的实施产生偏 差。二是站在高校的角度，以下原因可能导致 PPP 项目风险：高校缺乏 PPP 项目应用成功经验。PPP 模式自形成以来经常用于大型基建项目，与教育 领域结合较少。尽管 PPP 项目在非高校领域的应用经验可以适当借鉴，但 是 PPP 项目的复杂性和高校的行业特殊性使得借鉴效果大打折扣。另外，高校领域的准公共性使得 PPP 项目应用更加错综复杂，因此，在缺乏高校 成功应用 PPP 项目经验的前提下，高校 PPP 基建项目的应用风险不容忽 视。适用于高校的定量化风险评价体系尚未确立。风险评估的相关方法研 究在理论层面上已经成熟，在非 PPP 项目中的运用也十分常见，采用的方 法可以分为定性分析和定量分析。PPP 项目具有全生命周期运作的特点，相关因素数量种类多且复杂难辨，采用传统的定量分析法难以全面有效地 评估，再加上高等教育 PPP 项目可借鉴的成果和经验不足，探索过程犹如 “摸石头过河”，相关指标的选择和因果的假设都面临着极大不确定性。三 是从 PPP 项目本身而言，风险可能来自于：监督体制不完善。当前我国正 处于规范 PPP 模式应用的初级阶段，法律顶层设计的不系统、不完整使得 监督机制未能发挥有效作用，主要表现在监督主体不明晰、职责范围不明 确。由于缺乏统一的 PPP 项目管理部门，各部门之间未协商划分各自明确 的职责范围，容易造成互相推诿塞责的“踢皮球”现象。这就导致监督体 制形同虚设，造成了 PPP 项目无人监督的混乱局面。多方主体利益不同。PPP 项目的合同体系涉及建造商、分包商、监理商等多个合作主体，他们 的加入给 PPP 模式带来了创新和活力，能够高质高效地完成基础设施项 目。但多方主体追求的利益不同，难免会造成复杂局面。高校和政府的目 标是在有限资金的前提下，尽可能多提供符合标准的教育基础设施，以满 足公众基本教育需求;而社会资本是经济上的理性主体，具有市场化的思 维和能力，它进入教育领域是为了最大化追求利益。因此，高校 PPP 项目 中多方利益目标不同导致了一定风险的产生。

四、高校 PPP 项目风险防范对策

1.政府加大对高校 PPP 项目的扶持力度。由于教育存在着准公共产品 的特性，“教育不能盈利”的观点早已深入人心，限制了私人资本对教育领 域的参与度。地方政府应当设法调动本行政区域内的社会资本参与教育领 域建设的积极性。例如对参与高校基建项目的企业给予一定的税收优惠和 奖励措施，在资金上直接提供政策优惠和福利。还可以在简化高校 PPP 项 目行政审批流程，力求服务便捷化，对参与教育领域建设的企业提供具体 指导，拓宽 PPP 模式应用的广度。PPP 项目的风险分担原则应该是将各类 风险分配给政府和社会资本方中管理风险能力更强的一方中，政府对运量 需求预测可能会出现偏差，这时会产生与项目市场需求相关的风险，政府 为了拉高 GDP 和政绩可能会强行通过不该上马的项目，在这种情况下，社 会资本方无法应对，因此建议这类风险由政府承担，这样可以迫使政府部 门尽量尊重并尽可能顺应市场需求。此外，在公共交通项目建设中有时会 出现意外的不可抗力情形引发额外成本，化解这类风险的常见的市场化方 式是事前购买商业保险，通常这类风险由社会资本方承担比较合适，或者 由双方根据情况进行协商共同承担。政府和社会资本方的 PPP 协议中应尽 可能包括明确清晰的风险分担方案，如果存在双方共同承担的风险，需写 明双方如何共同承担。在实践操作中，项目参与方可以通过设定成本偏差 的阈值来降低风险，因此，政府和社会资本方在评价自己的风险掌控能力 时，有必要设置 PPP 项目各环节成本和收益的合理阈值，并据此判断各环节的成本和收益和合理阈值的适配度。

2.加快建立和完善运行机制，塑造良好信用形象。为了提升 PPP 项目 在高校的适配度，应加快形成与产学研相适应的整体运行框架，包括组织 机构保障机制、资金投入机制、退出机制和监管机制、利益分配机制、外 部保障机制等。务必将法律、法规落到实处，保证执行力度，做到执法必 严、违法必究，以此增加政府行政透明度。提高合约的法律效力，以期通 过协商等方式找到政府追求的教育产品效益最大化与私人部门追求利润最 大化的共通点。总体而言，社会资本在 PPP 项目全生命周期的收益应当得 到限制，其取得的收益应处在合理并可持续的范围之内，而非暴力或与风 险不相匹配。另外，需要注意的是，PPP 项目的市场调查是进行项目决策 的基础，在确定项目上马之前，无论政府部门还是民营机构都应积极进行 充分的市场调查，获取有效真实的市场调查数据，这是做好市场预测工作 的有力保障。为了遏制各种违规 PPP 项目的发展，加强项目监管，需要提 高 PPP 项目的信息透明度，做好项目准备、建设和移交各个环节信息的公 布。PPP 项目的风险管理专业性和综合性较强，因此，需要建立 PPP 人才 储备和培养机制，只有坚持不断地引进和培养与 PPP 业务相关的优秀管理 人才，才有可能将 PPP 项目的运营风险降至最低。

3.运用金融工具降低融资风险。针对融资金额有限、融资成本过高、 融资渠道少等问题，要谨慎评估并合理选择融资能力强的企业，在融资条 款中明确各类融资风险，必要时可以设定履约保函金额以抵御风险。增加 融资多元性，除了传统的收益权抵押的方式，还可以采用混合融资模式，如发行市场利率化的可转债。对于融资利率波动可能产生的风险，可搭配 长短结合、内外互补的融资工具进行风险对冲。针对合同标条款的变更以 及通货膨胀等因素带来的融资成本上涨问题，可以采用风险共担和风险补 偿机制来平衡运行维护成本，如设定合理的基准加浮动利率，还可以为项 目购买财产险、公众责任险、环境责任险等保险。

4.完善相关制度，创造稳定的投融资环境。相对完善的法律法规和制 度保障是 PPP 项目能够顺利进行的保障，PPP 项目投资融资金额巨大，时 间较长，因此产生的高风险很容易让项目投资者望而却步，只有完善相关 法律法规和制度，避免法律漏洞，才能创造稳定的投融资环境，更好地解 决 PPP 项目风险问题，使参与 PPP 项目的各方能够做到有法可依、依法 办事、各司其职，最终推动项目的顺利实施。建立健全相关法规制度应注 重以下几点：① 政府部门应加强對 PPP 模式成功案例、各国推行 PPP 模 式经验的学习和总结，制定及完善包括 PPP 模式的操作流程、权责关系、 风险分担及履约监管等方面的法律法规及规章制度，建立与完善公共交通、 医疗、教育、水电等领域的相关法规，做到各领域内的 PPP 项目开展工作 都有法可依;② 为了防止 PPP 项目期内由于政府换届影响投融资环境，有必要制定项目预后防范机制;③ 为了提高政府的责任意识，降低政府违 约的概率，制定政府责任追究制度，对政府行为进行规范性约束。

说明在高校基础设施建设 PPP 模式风险中要着重考虑基础设施建设 过程中可能出现的风险，在建设风险中要重点考虑技术风险。PPP 技术对 其风险的影响体现在技术的稳定性、先进性、实用性、可靠性以及技术难 度这些方面，多样性都使得PPP 模式在实际应用中面临较大问题。因此，需要健全、完善相关法律法规及规章制度，明确PPP 项目流程与权责关 系，搭建统一管理平台，完善风险分担制度，提高风险识别技术，加强风 险抵抗能力，积极促进PPP 模式的发展，为我国高校建设增添一道防护 盾。

参考文献：

[1]张雷.PPP模式的风险分析研究[D].北京：财政部财政科学研究 所，2019.

[ 2 ]王守清，刘婷.PPP 项目监管：国内外经验和政策建议[J].地方财政 研究，2014.