国家化、地方性与乡村治理结构内生性演化

任 路

(华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079)

一、引言

从历史的长时段来看，在中国乡村治理的历史谱系中陆续出现过“乡绅自治”、“地方自治”、“社会自治”、“村民自治”等不同乡村治理形态。由于对自治的理解不一致，以至于陷入有关“自治”的迷思。

第一次迷思源自近代以来地方自治运动的流变。当地方自治概念引入中国，并在清末新政中日益普及，最终形成近代历史上蔚为大观的地方自治运动，在寻求政治和社会革新的时候，一些立足于中国本土文化的有识之士认为自治不必舍近求远，其实，在中国传统乡村社会中历来有所谓“乡党之人治乡党之事”，即乡村自治，对此梁漱溟认为：“许多事情乡村皆有办法；许多问题乡村皆自能解决；如乡约、保甲、社仓、社学之类，时或出于执政者之倡导，固地方人自己去做。”①费孝通将中国政治称之为“双轨政治”，除了止于县政的官僚统治这一自上而下的轨道外，县政以下由地方上的乡绅等治理，由此形成自下而上参与的轨道②。与之相反，不少学者对于乡村所谓的“自治”，不论是乡绅自治还是宗族自治，提出了不同的看法。吉尔伯特·罗兹曼指出，“十九世纪以来某些西方观察家提出：中国的村社是‘地方自治主义式的民主’或者是一种‘自由的、自我管理的社团’。这种想法已绝对不可信”③。瞿同祖也认为：“在清代中国，地方权力只是在官吏与士绅之间进行分配。”④刘泽华在论述专制权力的社会基础时说道：“国家利用行政手段强制束缚农民于土地上面；另一方面，国家还干预小农的家庭形态。”⑤对于中国是否存在自治，上述两种观点都有各自的事实依据，但是所指向的并不是同一对象，传统乡村社会的“自治”与地方自治并不能划等号，彼此之间存在着差异。

第二次迷思是改革开放之后中国农村社会出现的一种新的乡村治理形态，即村民自治。然而，村民自治既不是来自于自治思想，也不是来自于制度引进，而是来自于中国农村实践。因此，徐勇认为：“村民自治兴起前缺乏足够的理论准备，兴起后缺乏足够的理论支持，由此造成村民自治的理论与实践严重脱节和滞后的状况。”⑥正是由于村民自治所具有的实践性特点，不能归类到地方自治、乡村自治或社会自治中任何一类，以至于被称为“理论的怪胎”，因为找不到村民自治之所以存在或者延续的理论资源，村民自治能否称得上“自治”尚有待斟酌和推敲。如果从自治的核心要素出发来识别和判断自治，村民自治是在基层社会生活中推进农民群众民主参与的有效形式。

然而，时至今日，基层群众自治在实践中面临着“自治”与“行政”的内在张力，最根本的问题是如何理解国家与社会关系之下乡村治理的形态。现有的研究大致有如下两种倾向：

一是立足于国家和社会两分之下割裂的乡村治理形态。一直以来，围绕乡村治理形态的研究始终在国家与社会之间寻找合适的解释框架。社会中心主义者仿佛从基层群众自治中看到了国家权力的上移，农村社会自主性的增强，为此从社会自组织角度来分析乡村多中心治理。与之相应，在“回归国家”的理论背景下，基层群众自治被解释为现代国家对乡村社会的整合，于是，对乡村治理的研究转向现代国家建构，偏向于国家中心主义。最后，对于基层群众自治的解释走上第三条道路，即国家与社会之间的“相互构建”，以区别于国家中心主义和社会中心主义。这种分析视角试图综合国家中心主义和社会中心主义的分歧，从更加全面的角度来理解村民自治。上述解释将国家与社会区分为两个体系，即便是国家与社会的互动也无法忽视两者之间内在的张力。然而，从国家建设的历程来看，并没有出现与国家分离的独立的社会空间和社会力量，传统国家时期所谓的乡村自治并非独立于官僚政权之外，而是“官督民治”，而近代的地方自治运动仅仅在中央权力衰弱后才短暂出现，各个地方的村治试验仅仅是为了加强地方国家政权建设。因此，如果从长时段来分析乡村治理的变迁，可能需要回到国家是如何治理乡村社会这一元命题，从“国家治理”角度重新审视乡村治理。

二是立足于现代国家的时空定位之下断裂性的乡村治理形态。之所以出现国家与社会的两分，实际上源自现代国家理论所设定的时空要素，对于中国乡村治理的解释更多的是从现代国家所确定的理论资源入手，聚焦现代国家建设过程中乡村治理的转型及其内在机理，但忽视了从中国乡村治理本体的演变来进行研究，以现代国家所设定的理想图景为目标，寻找乡村治理如何走向既定目标的路径和方式。显然，这是一种从当下向过去追溯的研究，无形之中可能忽略了乡村治理自身发展的脉络，即如今的乡村治理是如何从过去逐渐发展演化而来的。因此，我们需要倡导一种历史延续性之下的乡村治理。在研究中国乡村治理的时候必须确立历史延续性的意义，这是否意味着时间是停滞的或者历史是循环的。当然，不能从历史延续性角度做出如此的假定，更不能将似曾相识的历史事件归为同一对象，尽管有些历史事件惊人地相似。其实，相似的并不是历史事件本身，而是历史结构，这也是历史延续的关键所在。历史结构本身一直延续着，由历史结构所塑造的历史事件本身便具有结构性的特征。正如习近平总书记所强调：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”⑦

二、国家化与地方性的分析框架

当乡村治理回归到国家治理农村基层社会方式这一元命题上，我们会发现乡村治理归根结底是一种关于农村基层公共权力的分配与运行的制度，乡村治理涉及农村基层公共权力分配的方式，乡村治理具有鲜明的国家性，这种国家性又同时具有深厚的历史性。如果将乡村治理置于更为广阔的历史情境之下，那么乡村治理从属于现代国家建构这个更为宏观的历史结构，并萦绕在一个更为宏大的时代命题之下，即国家如何实现对农村基层社会的控制、渗透与整合，如何将农村基层社会纳入到整个国家权力体系之中，这一历史过程可以被称为“国家化”。

(一)国家化

对于国家化的研究主要来自政治学，相关研究聚集于现代国家理论与中国国家建构。有学者对此进行了细致的梳理，具体来说，第一种是传统统治意义上的边疆“内地化”“王化”和少数民族“汉化”。第二种是现代性意义上的“社会”的“国家化”。出于对“社会”的不同理解，这类研究又可以细分为三种更小的类型：(1)社会学和人类学研究中的“社区国家化”；(2)政治学研究中的基层社会“国家化”；(3)政治社会学研究中的“社会国家化”。第三种是民族国家建构意义上的“国家化”⑧。不过，以国家建构理论来思考中国乡村社会的国家整合研究则相对集中在一批研究者中进行，其中，徐勇率先明确地从乡村整合角度提出和使用“国家化”概念，并进行了系统的论述⑨。他认为，国家化是国家一体化，又可称之为国家整合，它是指构成国家的各个组成部分和要素形成一致性，并处于相对协调的状态，从而构成完整和稳定的政治共同体的过程和结果⑩。

不过在使用“国家化”时，仍然需要一个更具综合性和可操作化的界定，因此，不得不回到国家概念本身。我们知道，国家是人类社会迄今为止最有效的公共权力集装器，以此为基础，国家化突出表现在两个方面：一是将分散的权力集中化，即分散在社会、地方或边缘的各类公共权力集中到国家手中，各种边陲地带的部族首领、头人，地方政权或基层社会的乡绅等都必须服膺于国家权力。二是高度集中的国家权力的渗透化，即国家权力能够有效地进入边陲地带、基层社会和地方政权。具体来看，国家化包括以下三个不同的面向：

一是在中心与边陲关系上。国家权力在空间上并不是均匀分布的，集聚政治权力的地域成为国家统治的核心地带，而周边乃至边陲地带所集聚的政治权力减弱。葛剑雄在研究历史中国的范围时认为：“作为地域概念的‘中国’一开始限于黄河中下游，随着统一国家的形成，疆域的扩展和经济文化的开发，中国的概念是不断变化和扩大的。一般来说，一个中原王朝建立了，它主要统治区就可以成为中国，而在它统治区的边远地区以及统治区之外就是夷、狄、蛮，就不是中国。”作为政治权力的最高形式的国家是一个权力中心不断向周边扩展其影响力和支配力的过程，这个过程即“边陲国家化”。国家化最终的目标是基于暴力的垄断对国家领土进行有效的行政管理，在国家领土范围内国家权力无远弗届，不因为空间距离远近而影响到国家权力强弱，此过程即现代国家取代传统国家。

二是在中央与地方关系上。恩格斯认为：“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按照地区来划分它的国民……第二个不同点，是公共权力的设立。”国家化是为了实现有效的行政管理而按地域划分国民，将国民组织到各级政权机关之中，由此形成自中央到地方各个层级的权力体系。作为国家权力代表的政权机构，其内部是有层级性的。中央政府作为整个国家权力的代表，而地方各级政府则是国家权力的组成部分，在中央政府的行政管辖之下，行使着地方国家权力。由此，国家化必须将作为国家权力代表的中央政府和作为国家权力组成部分的地方政府整合在统一的国家政权体系之中。

三是在国家与基层社会关系上。政治权力是社会权力的一种类型，最初形态的政治权力是嵌入社会之中的，之后逐渐脱离社会，并且凌驾于社会之上，成为一种具有独立性的强制性权力，将原来分散于社会中的权力集中起来，并对社会进行控制和渗透等。正如马克斯·韦伯对国家的概括：“国家对于社会暴力的合法垄断，将原先归属于各类社会群体的暴力收归国家行使，从而确定国家对于社会权力的集中，即国家是一种持续运转的强制性政治组织，其行政机构成功垄断了合法使用暴力的权力，并以此维持秩序。”为此，最早提出国家化概念的徐勇认为：“国家化视作一个过程，标志着国家整体和代表国家主权的中央权威日益深入地渗透于社会领域，并支配整体社会。”

(二)地方性

与之相对，作为实践形态的乡村治理是农村基层民众的自主治理，具有鲜明的草根性，与历史上一再出现的各种类型的自主治理具有内在的相似性和历史的延续性。这类自主治理是传统国家向现代国家转型过程中边缘地带、基层社会、地方行政等地方性的回应，概括来说是在面对统一的国家化冲击下地方性的一种集中体现。此外，自主治理来自于实践层次，而实践本身具有空间性，任何实践都离不开具体的时空设定，进而使得国家化不可避免地遇到地方性的阻滞，而对于地方性的吸纳和超越是国家能否真正完成特定历史阶段国家化任务的重要标志。

有关地方性的研究主要来自社会学与人类学，社会学家布迪厄将社会成员所置身的地点、环境、社会舞台及其空间统称为“场域”。场域既可以是地理上的，也可能是功能上的，还可以是文化价值观上的。吉尔兹则根据在东南亚的田野调查，提出地方性知识的概念，认为地方性知识是一种具有本体地位的知识，即来自当地文化的自然而然的、固有的东西，是与西方知识、现代知识、普遍知识相对照的与当地人紧密联系的不能够脱离具体的人、地点和内容的知识体系。然而，场域或者地方性知识本身是相对模糊的概念，却被中国研究者广泛借用来解释中国社会。不过，“地方性”概念则更多是从中国本土事实出发提炼的概念。在论述乡土社会的时候，费孝通提到：“乡土社会的生活是富于地方性的。地方性是指他们流动的范围有地域上限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子。”在这里，地方性隐约地代表着乡村社会或者村落社会，并未有明确的所指，是与国家相对的一个概念。徐勇在研究国家对乡村社会整合时提出农民性的概念，他认为，“与国家相对的地方性是指地方行政关系和地方性知识或资源等”。上述研究对地方性有一个相对清晰的界定。本研究将地方性视作与国家化相对的一个概念，除了地方行政关系、地方性知识等以外，还包括如下三个层面：

一是边缘性。国家权力在空间上表现为聚集性，如王朝的统治核心地带都城或京畿，或者税赋主要来源地等。但是由于地理空间阻隔或者交通条件所限，离权力中心越远的地方，受权力中心影响越小，即所谓“山高皇帝远”。正如魏特夫所言：“中国古代集权国家管理上的局限性，在行政效果递减原则下，中国集权国家管理程度已经超过了效益的最高值，但仍只能实现所谓的‘部分管理’，中国古代的集权国家的权力，也有国家鞭长莫及的领域，人民享有一定程度的自由。”由此，边缘具有一定的自主性和独立性，在服从权力中心统治的基础上保有一定的自主空间，而权力中心也通过主权与治权的分离，将治权委托于当地的地方人物，采取间接统治。当然，这种由于地域空间带来的边缘性会随着经济社会的转型而改变，尤其是在现代国家建设中，边陲将逐渐纳入到整个国家之内。

二是分权性。在统一的国家权力内部存在着内在的层级性，尤其是对于超大规模的国家而言，必须通过分层治理才能够实现国家的有效治理，为此，要建构多层次的委托代理关系，其突出表现为从中央到地方的各级行政层级等。中央政府代表国家掌握着作为整体象征的国家权力，而实际上国家权力的执行则依靠各级行政机构，地方各级政府具有一定的自主性，中央政府一直试图控制这种自主性取向，但是在缺少制度性约束的条件下，中央政府与地方各级政府始终存在权力收放的“钟摆问题”，适度分权的结果是制度性的地方自治，过度分权则可能导致地方主义或地方割据。

三是社会性。国家并不是外在于社会而存在的，但是国家不能与社会划等号，国家有其内在的边界，社会自有其生长的空间。“传统中国的治理结构有两个不同部分，其上层是中央政府，并设置了一个自上而下的管制系统，其低层则是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流掌握。”至现代国家时期，无论如何强调国家的作用，或者将国家渗入到社会当中，并不能完全取而代之。既然如此，唯一的办法是去影响、支配或者控制社会，以便其服从于国家的目的。在现代国家建设进程中，这一过程更加明显，国家以前所未有的力量深入到社会，各种法令、政策等改变着从家庭到社群的状况。国家权力的进入带来基层社会的反作用，家庭、邻里、社群等进行相应的调整，发挥着相应的社会功能。但国家权力本身难以应对高度复杂的社会需求，不得不寻求与社会的合作，基层社会的民众也有更多的机会来应对国家权力，以此保持基层社会的自主性。

三、乡村治理结构的内生性演化

为了充分展现国家化与地方性对乡村治理形态的塑造，本文尝试从村民自治发源的桂西北地区进行考察。桂西北的乡村治理大致经历了“村寨自治”“村街自治”“民主办社”“村民自治”等不同的形态，具有一定的典型性和代表性。此外，“区域社会的历史脉络，蕴涵于国家制度和国家‘话语’的深刻理解之中。如果忽视国家的存在而侈谈地域社会研究，是难免‘隔靴搔痒’或者‘削足适履’的偏颇的”。“国家在场”背景下的地方社会研究进路，有助于更富有情境地理解乡村治理的形态演化。

(一)传统国家国家化、地方性与村寨自治

任何现代国家的建构都是在特定历史环境中发生的，必然有其特定的历史起点和发生逻辑。传统国家是国家化的起点。吉登斯认为：“传统国家的统治集团缺乏左右其臣民日常生活的固定手段”，“政治中心缺乏程式化地型构其公民之日常生活的能力，从本质上正意味着，尽管阶级分化社会中的国家机器已开始兴起，但社会的大量领域仍保留自己的独立性。”在韦伯称为“早熟国家”的中国，传统时期便拥有了发达的官僚制，具备现代国家的某种典型特征，但是整个国家的治理结构却仍是传统的。正如费孝通所说的国家权力对于基层社会“是松弛的和微弱的，是挂名的，是无为的”。实际上，传统时期国家化受制于若干重要的因素，诸如，国家规模、农业财政和国家机构等，使得传统时期的中国无法实现社会权力的集中，也难以将国家权力渗透到基层社会，乡村治理更多地体现为“弱国家化-强地方性”的结构特征，由此形成“村寨自治”，其主要特点如下：

一是土司制。传统国家时期，中国的国家权力围绕着设郡县治所的各类行政城市而展开，这些地方主要是农耕经济比较发达，深受儒家文化浸染的地带，有完善行政系统，属于传统国家统治的中心地带。与之相对的是偏远地区，被称为“化外之地”。在这些地方，传统国家统治相对薄弱，或者仅仅是名义上的统治，各类地方事务仍然掌握在地方头人手中。国家在边缘地区采取因俗而治的统治策略，实行与内地郡县制不同的土司制。土司制的核心是由地方头人等充任世袭土官，由土官而非中央政权下派的定期轮替的流官来治理地方，中央政权除了对土官承袭、考绩以外，并不干预土司地方事务，土司并不需要向中央政府缴纳税赋，只需要定期上交贡赋等；土官之下的各级土目也由土官自行任命，由此形成相对独立的地方政权，土官在治理地方上拥有较大的自主权，土官更多依赖与土官有人身依附关系的各类土目，土目在获得土官赐予的土地的同时，承担相应的职役，土目除了租税和劳役外，并不干预村寨事务。

二是村寨头人。村寨之中的公共事务由村寨头人、寨老、都老等处理，他们并非由土官或土目直接任命，而是在村寨内逐渐形成的。由此，在这些地区逐步形成双层的治理结构，上层是依托于土地关系、人身依附和身份等级基础上的土官和土目治理体系，下层则是村寨内的自我管理体系，即村寨自治。与内地的以乡绅或族长等为主不同，村寨主要依靠头人、寨老、都老等进行治理，他们的权威来自承应土官和土目各类租税和劳役等公共责任和处理日常纠纷时基于同意权力所形成的威望，常常被土民称为“村寨之父”。与基于土地或暴力之上的土官和土目相比，村寨头人等更多的是一个“声望群体”，尤其是在处理村寨内部事务所积累的信任。如果处事公正，则能够赢得村民的信任，如果处事不公，则可能失去村民的信任，也就失去了村寨内的声望，有可能被其他村寨头人所代替，甚至被村民鸣鼓而攻之。

三是乡规民约。村寨头人等要取得信任和积累声望，就不能任意妄为，必须根据村寨的乡规民约等习惯法行事，这些乡规民约一部分来自于历史的传承，另一部分来自于后续的议定。当然，乡规民约并非村寨头人等私下制定，而是通过村民共同讨论决定的，所议定的内容都是与村民生活相关的，由此形成所谓的“诸法合体”。乡规民约既然来自村民自行约定，那么也能够得到自觉遵守，而不需要过多的外在强制，由此乡规民约得以广泛约束村民的各类行为。当村民违反乡规民约时，必然受到相应的惩戒，此类惩戒由村寨集体讨论决定，在村寨公众舆论的压力之下，形成强大的约束力。在乡规民约之外出现的日常纠纷等则依赖村寨头人的调解，这种调解本身依靠的也是习惯法。在村寨头人的主持下纠纷双方各自陈述理由，最后由村老进行评理并给出处理意见，这被称为“讲筹”。当然，一些难以评断的纠纷或者纠纷事实不清的则可能通过“神裁”的方式来解决，这也是约定俗成的习惯法的一部分，以此来解决村寨中出现的各种纠纷，避免出现超出村寨的争讼等，以达到“争讼不入官府”的目的。村寨内尽量通过约定俗成的规则来管理纠纷，尽可能地避免土官或土目的干预。对于村寨来说，土官和土目所代表的外在秩序意味着更多的租税和劳役等，村民因此更倾向于村寨内的自生秩序。

(二)转型国家国家化、地方性与村街自治

进入近代，传统国家已然陷入总体性危机之中。与当时中国日臻成熟的传统国家机器相比，世界历史进入现代国家时代。与传统国家不同，现代国家的建立是国家权力高度集中和全面渗透过程。杜赞奇曾深刻地指出：“国家权力在现代的扩展涉及一个双面的过程：一是渗透与扩展的过程，一是证明此种渗透与扩张过程的合法性。”据此，徐勇在论述国家化过程中提出：现代国家至少包括两个不可分离的部分，一是作为领土单位的民族国家，一是作为政治制度的民主国家。对边陲的有效统治，成为传统国家向现代国家转型的关键，边陲地带逐渐被转变为国家的腹地。从边陲土司成为统一国家部分的地方政权后，与之叠加的是，传统国家高度集权的政治体系面临着千年未有之变局。清末以来的地方政治势力的崛起导致中央政权不得不承认地方分权。对于传统国家来说，地方势力的兴起意味着地方的割据，意味着越来越强烈的离心，一旦中央集权无法解决这一问题，后续的结果就是整个国家的崩溃。显然，转型国家的国家化面临地方性的挑战，尤其是地方自治和基层政权建设等如最终未能如设想一般实现，严重的地方权力危机由此出现，乡村治理更多体现为“弱国家化-弱地方性”的结构特征，由此塑造“村街自治”。其主要特点如下：

一是村街制。转型国家建设进入到以地方国家建设为主要内容的阶段，各地方实力派在加强地方政权建设的目标下推动了各种形式的村治试验，新桂系在民国中后期的“村街自治”便是其中典型之一。新桂系在桂西北推行村街制，重组基层政权组织，按照村街-保-甲-户的方式编组基层政权，取代原有的各种基层组织，将基层组织纳入到统一的地方政权体系中。

二是村街长。村街自治的目的是将国家权力延伸到基层，为此在基层社会建立村街公所，村街公所隶属于上级的乡镇政权，村街长代替以往的乡保等成为新乡村精英。在推选村街长过程中，新桂系明确提出“行新政用新人”，即以地方政权选任的村街长代替以往基层社会的“土豪劣绅”等乡村旧式人物；侧重于选用接受过新式教育的基层精英来充任村街长，并且将村街长与国民学校校长、民团队长等结合起来，形成“三位一体”的治理主体。村街长不仅由上级政府提供薪俸，而且接受上级政府相应的考核与培训，改变以往基层人员半公职的状态。

三是村街大会。为了体现地方自治精神，村街公所设置了村街大会，作为民众参与村街事务的平台，详细列出应该由村街大会所讨论的各类兴革事务。村街大会由村街长组织和召集。在纵向结构上，村街公所是乡镇之下的基层建制组织；在横向结构上，村街长与村街大会构成村街公所治理结构，村街向乡镇长负责的同时也接受同级村街大会的监督，村街大会成为村街自治的核心结构。正是由于村街大会的存在，村街长之外的村民能够参与到村街事务的决策之中。

伴随村街公所的建立，与以往村寨自治相比，乡规民约逐渐被公共规则代替。这些公共规则一方面是基于行政权力的公共规则，即村街公所作为基层政权所承担的相应公共责任和行政工作单位，必须服从乡镇行政指令，各类村寨矛盾纠纷等也需依照法律处理。另一方面是基于自治权力的公共规则，即村街大会作为民意机构所承担的公共规则，通过民众的参与来讨论相关村街公共事务，对于村街长的行为和村公所承担的公共责任进行监督。在村街大会中，民众可以讨论村街承担的各种行政任务如何完成，如何保持各种行政任务能够相对公正地分配，如何避免以往出现的负担不均和随意征派等。村街大会还可以积极讨论如何兴办地方政府所倡导的各项公共建设等，由此村街大会承担起公共责任，不单是征收税赋的工具，而且在兴办公共事务的过程中，是村民公共参与的平台。

当然，从村街自治的实践来看，村街大会的作用有限。很多地方的村街大会成为村街长分配行政任务和传达行政命令的工具，这既有民众参与不足的原因，又有村街长有意为之等原因。说到底，是因为村街公所兴办公共事业和村街大会所议论的各类公共事务，并不能解决当时农村的根本性问题。而且由于村街长等的薪俸和各类公共建设的资金都来自于当地农村的税收或摊派，实际上加重了农民的负担，因此，农民对所谓“村街自治”并不感兴趣，村街自治也仅仅是“挂名”而已。

(三)现代国家国家化、地方性与民主办社

到中华人民共和国成立后，借助于革命战争的胜利，中国共产党重构了整个国家权力结构。中国共产党的领导解决了清末民国以来国家化遭遇的种种问题，不仅建立了统一的政权组织，而且加强了对于基层社会的控制，现代国家建设的重点转移到国家与基层社会关系问题上。从中央到地方各级政权建立后，基层建政成为国家重组农村基层社会的重点。在中国共产党下派的工作队的指导和帮助下，基层社会展开了轰轰烈烈的土地改革运动、互助合作化运动和人民公社运动，通过广泛的群众动员，改变了农村的经济结构，实现了农村权力结构的“翻转”。以往处于社会底层的贫雇农不仅在经济、政治上“翻身”，而且在思想意识上“翻心”，成为中国共产党的群众基础，坚定地站在中国共产党周围，支持新生国家政权，由此，国家权力顺利地延伸到基层社会，并获得巨大的政治成功。在此基础上，旨在将分散的农民组织起来的集体化运动，进一步推动了国家权力对基层社会的全面渗透。

当然，国家权力并非直接渗透基层社会，而是随着集体化运动的加快，基层社会国家化程度加深，基层社会的自主性才逐步让位于国家权力的控制。在土地改革运动中，村民并不能完全脱离村庄社会原有的血缘和地缘关系，村民更多的是从工作队和上级安排出发按部就班地参加到运动当中，村庄社会内在的社会机制仍然发挥着作用，社会运动中，基层社会逐渐回归到日常生活。

由于基层社会自主性的存在，或者是从调动农民生产积极性的角度出发，在新中国成立后的国家权力向下延伸和全面渗透的过程中，党和政府在各个时期不断强调群众自愿和参与的原则，这与马克思所阐述的社会自治思想相契合，即社会自治不仅需要劳动者占有土地等生产资料，而且要让劳动者掌握整个生产过程，参与到生产管理经营当中。基于此，乡村社会形成“强国家化-弱地方性”的“社会自治”。其主要特点如下：

一是民主建政。在土地改革中，工作队组织和动员广大贫雇农建立农民协会等农民组织，使得广大底层农民参与到土地改革运动中，保证了土地改革运动的顺利进行。可见，土地改革的政治成果是将农民动员组织起来，形成一股强大的政治力量，为民主建政创造了条件。在基层民主建政中，由于广大群众的支持和参与，打倒原来的村街长等旧政权组织，而且建立了以农民为主体的基层政权组织。当作为外在力量的工作队离开后，农民得以继续掌握和巩固基层政权组织，从而被赋予广泛的民主权利。

二是民主管理。土地改革后，为了将农民组织起来，彻底破除贫困的根源，国家推动了互助合作化运动。早期互助合作运动中，农民能够自愿入组入社，也能够退组退社，农民的自主性得到尊重。并且，由于原本以家庭为单位的个体劳动转变为集体劳动和统一经营，由家庭做出的生产经营决策等转移到互助组或农业社内部，如此就需要集体决策。为了保证农民的民主权利，互助组和合作社在内部管理上采取民主管理的方针，由组员或社员推选互助组组长或合作社社长，在重大的经营决策和日常的生产管理中互助组组长或合作社社长组织召开社员会议，听取群众意见，让社员参与到管理当中。

三是民主办社。至人民公社时期，国家相关文件也提出“民主办社”的原则，即将互助组和合作社阶段的民主管理进一步上升为办社的原则，强调社员群众的参与，为此，在劳动生产组织、管理、评工记分等方面，生产队都组织动员群众参与。并且，人民公社各级管理委员会也由社员代表大会推选产生，接受社员代表大会的监督，民主办社作为一项重要的制度安排被贯彻到公社的管理当中。

然而，随着基层社会的国家化，上述方针、原则和制度越来越难以贯彻落实。究其原因，一是动员式参与。在民主建政中贫雇农更多的是基于动员式参与，而非出自内在的利益动机。二是干部的脱草根性。政治身份和政治表现等形成新的基层政治精英群体——干部，他们与群众之间因身份、待遇等分化而关系紧张。三是国家对于基层的资源汲取，进一步加强了对于基层政权和干部的控制，形成高度集中的政治经济体制，导致农民公共参与的空间相对缩减。正因为如此，有学者甚至认为：公社的建立并没有完成国家政权建设，或者最多可以说，只是初步完成。

(四)非均衡国家建设、基层社会与村民自治

改革开放后产生的村民自治实际上是基层社会国家化退潮后，基层社会自主性的一种集中体现。整体来说，改革开放后国家一直强调将权力下放给地方和基层社会，并在集中的基础上加强民主，尤其是在基层经济生活、政治生活和社会生活中民众的民主参与，从某种意义上来说，这意味着现代国家建设重心从民族国家向民主国家转移，国家权力以新的方式进入乡村社会。美国学者许慧文认为：“目前中国的市场化和权力下放的改革不能被看作是削弱国家权力的企图，相反，必须看做是正在努力打碎地方性权力资源，摧毁农民和国家之间的干部缓冲区，从而使中央当局的权力得到扩张。”

在公社体制解体之后，基层组织陷入瘫痪或半瘫痪状态，随之而来的是一系列基层社会失序等问题，影响到了基层稳定。如何重组基层社会、恢复基层治理秩序成为当时国家需要解决的重要问题。当时在桂西北诞生了中国最早一批的村民自治组织，虽然名称各异，但是这些村民自治组织与传统村寨自治有着相似性。村民自治组织的乡规民约是从历史传统中汲取了治理资源，传统村寨文化对于地方社会的影响为农民提供了建构秩序的基本工具。首先在组织形式上，面对社会治安的问题，村民并不是借助于生产队组织，而是通过类似于村寨时期的“议众”，将生产队队长和老党员等发动起来，讨论决定成立村民自治组织来维护治安。其次是组织单元上，主要以自然村落为单位组织起来。村内血缘和地缘关系紧密，与外在力量所划分的生产队相比，更容易形成集体行动。最后是在组织规则上，与传统村寨的乡规民约类似。村民制定禁盗和防盗等禁约，具体而细致地列出所禁之事，并规定了严厉的惩罚措施，实际上是按照习惯法来运行的。在桂西北，依靠上述村民自治组织，村落得以恢复社会秩序，从治安扩展到村落其他公共事务，一种新的基层组织形态取代了社队体制。直到之后的撤社建乡过程中，村民委员会才正式被确定为乡镇之下的法定基层组织。中央政府最终选择村民自治的方式来重组基层社会，既可以有效地重组基层社会，利用村民的自我管理、自我服务和自我教育，来维持基层社会秩序和提供力所能及的公共产品等，也可以节约大量的财政资源，而不必承担官僚化所带来的财政压力，更为重要的是通过村民的参与，可以将与群众利益相关的村庄公共事务交予村民民主讨论决定，村民也能够对选举产生的村干部进行监督，村委会能够协助基层政权完成相应的国家任务。

当然，中央政府当时倾向于村民自治，并非有意识地要通过农村基层政权建设来完成政治体制改革，也不确定村民自治对中央政府的政治支持作用。不过，村民自治本身代表着一种公共参与方式，仿佛公社时期未能真正贯彻落实的“民主办社”在改革开放后变成现实，并扩展到基层社会生活的各个方面，这些与当时国家所提倡的民主政治建设相契合。在国家政治层面，改革开放以后，国家一直强调加强社会主义民主建设，以此改变之前高度集中的政治体制，并释放更多的社会活力。政治体制改革主要集中在两方面：一方面是党和国家领导体制的改革，另一方面是中央政府向地方和社会下放权力等放权让利的改革，因此，在国家政治中出现了一波民主建设的高潮，奠定了社会主义民主政治的基本框架。当时有关社会主义民主政治的讨论，实际上将国家民主与基层社会民主结合起来作为民主国家建设的内在结构，因此，在推进国家民主政治建设的同时，国家尝试从基层建构中国民主。

不过，现代化进程中现代国家建设始终处于非均衡状态。改革开放后，由于基层社会国家化退潮以及社会主义民主政治的发展，民主国家建设在现代国家建设中的位序优先于民族国家建设。当现代化进程日益推进，为了能够有效地动员乡村社会的资源，完成整个现代化任务，需要国家权力向下延伸，于是，在民主国家建设过程中受到民族国家建设惯性的深刻影响，乡村治理突出表现为村民自治与乡镇政府行政权力之间的内在张力，由此带来了村民自治的行政化，具体表现如下：

一是体制行政化。在村委会成立之初以及《村组法(试行)》中，村委会设置都以自然村为单位。在自然村内，村民地域相近、利益相关、文化相连，容易形成集体行动，也有利于兴办公共事业等，所以实践中普遍在自然村成立村委会。当村委会有计划地试点的过程中，各地普遍将村委会设立在自然村之上的生产大队一级。如果村委会设在自然村，乡镇政权要面对大量的村委会，不便于管理，增加了管理难度，为此，各地普遍将村委会上移到生产大队，以便协助乡镇政府的行政工作，村委会所在的村庄被称为“行政村”，在原来生产队或自然村成立村民小组。在基层政权建设过程中村委会主要与公社体制进行接轨，与之相对应的是村委会承担越来越多的行政工作。

即便是与公社接轨之后，村委会作为群众性自治组织，按照法律规定只是承担协助乡镇政府工作，与乡镇政府的关系是指导与被指导关系。随着《村组法(试行)》颁布施行以及相关政策的示范，一些地方的基层政权在面对村委会时仍然试图直接领导村委会。为了能够绕开法律的规定，包括桂西北在内的整个广西壮族自治区又将村委会下移到自然村，在行政村设立乡镇政府的派出机构——村公所，规定其与乡镇政府的关系是上下级关系，承担乡镇交代的各项工作，并对乡镇负责，整个乡村治理体制进行了一次调整，强化了行政权力对于基层社会的控制。

二是职能行政化。在《村组法》正式颁布之后，作为乡镇政府的村公所被撤销，统一改为村委会，并且随着农民民主观念和意识的增强，村委会的法定地位和民意基础得到巩固。乡镇政府不能直接或明显地干预村民自治，但是仍然可以通过一些间接的方式来影响和制约村委会及其村干部，如目标管理责任制、两选联动与党管干部、村财乡管与资源约束、挂点干部、乡村组条块关系、干部培训与政治教育等。这些措施虽然并未从体制上改变村民自治的性质与地位，但是从功能上看，乡镇政权已经有足够的能力来影响和支配村委会，在整个汲取型政权的结构中，村民自治的法律制度仍然难以改变基层政权的行政惯性。

三是去行政化。进入21世纪，汲取型乡村关系下基层政权与农民的关系体现在农民缴纳税费与基层政权提供必要的公共服务的权责对应机制上。当基层政权无法提供公共服务的时候，农民则以不缴纳税费的方式来加以制衡。当取消农业税及其他税费后，上级转移支付并未及时调整到位，导致基层政权缺乏财政资金，无法提供必要的公共服务，农村公共服务水平和能力下降。更为重要的是，基层政权与农民的关系因此发生转变，基层政权虽然不向农民收取税费，避免了与农民之间的冲突，但是也因不能提供必要的公共服务，与农民的关系日益疏远。对于农民而言，基层政权是外在于乡村社会的存在，悬浮于乡村社会之上，即悬浮型政权。

正是在基层政权和村委会日益脱离农村社会和农民的时候，基层社会也面临着公共服务退化与短缺等问题，在这种情况下，农民在自然村或村民小组围绕公共建设重新组织起来，通过“一事一议”的方式来解决影响农业生产和日常生活的农村基础设施问题，成为新世纪以来村民自治发展的一种新趋势，即村民自治重心下移，同时也预示着在外在行政环境改善的情况下，基于基层社会自主性的村民自治获得了新的发展空间。

四、结论与讨论

不同历史阶段的乡村治理均处于国家化与地方性的结构之中。由于不同阶段中国家化方式与地方性因素的不同组合塑造不同的乡村治理，同时，国家化和地方性本身是一个累积性的过程，随着不同历史阶段的时空转移，每一阶段所需要解决的结构问题的侧重点并不一致，随着国家化与地方性关系侧重点的转移，以及国家化与地方性的不同组合，可以得出如下判断：

在传统国家时期，中心与边陲的关系和中央与地方的关系是整个结构中的侧重点，国家化集中表现在边陲的国家化和地方的国家化，主轴是土司制到郡县制的转换。村寨自治并非国家权力有意为之，而是地方性的结果。传统国家所具有的弱国家化与强地方性形成结构塑造了“村寨自治”。二是在转型国家时期，大规模的改土归流已经结束，转型国家至少具有了现代国家的外壳，此时的关键问题是中央与地方的关系以及国家与基层社会的关系。虽然地方实力派的地方政权建设催生了“村街自治”，但这是与中央政权集权的反向运动，损耗了地方自治所推动的国家化的努力，同时也加强地方政权对于基层社会的控制，从而取代了原来地方性之上的“村寨自治”，由此形成弱国家化与弱地方性的“村街自治”。三是新中国的成立意味着转型国家的结束。借助革命战争，中国共产党扫平了之前脆弱的民国政权，连同各类地方政权，解决了中央与地方的关系等问题，历史结构的重点转移到国家与基层社会的关系上。在现代国家建设中，国家权力的高度集中和全面渗透，形成了统一的和强有力的中央政权，以及国家权力对于基层社会的控制。此时的地方性主要表现为农户的自主性，由此形成强国家化与弱地方性之下的“社会自治”。四是改革开放后，现代国家建设进入新阶段。在高度集中的政治经济体制逐渐解体的过程中，基层社会自主性增强，以往全面渗透的基层社会国家化有所减退，但国家仍然保持着对于基层社会的适当控制，并没有滑向弱国家化的一端，同时给予基层社会足够的自主空间，在基层政权之下设立村民委员会，赋予农民广泛的民主权利，由农民进行自主治理，从而形成强国家化与强地方性之下的“村民自治”。上述关系如表1所示：

表1 国家化、地方性与乡村治理形态的二维结构

国家化与地方性分析框架可以帮助我们重新理解乡村治理的历史延续性。当我们回顾乡村治理的历史结构，也许会发现历史有一定的相似性，这种相似性实际上来自于历史的延续性。历史并非是断裂的，而是绵延的。不论是从中国历史本身，还是从乡村治理历史结构来说，都能够体现出历史延续性。柯文在研究中国的时候认为，不应该将某一时间作为前后截然分开的历史界线，因为历史本身意味着延续性，所以他提出“在中国发现历史”。张乐天在研究人民公社制度的时候认为，公社制度虽然试图与之前的村落社会传统区隔开来，但是村落传统依然隐伏在公社制度当中，而当公社制度解体之后，农村社会依然保留了公社制度的遗存，影响着改革开放之后的乡村社会。为此，在研究中国乡村治理的时候，需要确立一种延续性，而非断裂性的乡村治理概念。

国家化和地方性分析框架可以帮助我们重新整合乡村治理的既有框架。与以往国家与社会关系所锚定的时空特征相比，国家化将前现代国家纳入分析之中，回到国家所具有的抽象特征，从而建构了一个更具有包容性的分析概念。对于中国这样具有深厚大一统历史的国家而言，如果仅仅以现代国家为起点来进行研究，可能导致一些观念和理论的生硬套用。从国家化角度入手则能够将相关研究进一步延伸到传统国家时期。当然，本研究的意图并不是要主张国家中心主义，很明显，地方性始终是国家化进程中的重要变量，涵盖边陲、地方和基层社会等，本分析框架试图建立一个更具有弹性的解释框架，即中国乡村治理的内生性演变，实际上是在国家化与地方性的互动之中逐渐展开的。

注释

①《梁漱溟全集》(第5卷)，济南：山东大学出版社，1992年，第585页。

②费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2007年，第275-293页。

③吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，陶骅等译，上海：上海人民出版社，1989年，第78页。

④瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，北京：法律出版社，2011年，第319页。

⑤刘泽华：《专制权力与中国社会》，天津：天津古籍出版社，2005年，第104-105页。

⑥徐勇：《中国农村村民自治》(增订本)，北京：生活·读书·新知三联书店，2018年，导论、第13页。

⑦习近平：《完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2014年2月18日，第1版。

⑧刘金海：《关于“国家化”的一些思考》，未刊稿，2020年1月6日华中师范大学中国农村研究院“田野政治学”学术沙龙第一期上的发言。

⑩徐勇：《现代国家建构中的非均衡性和自主性分析》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2003年第5期。