新冠肺炎疫情下的拉美地区形势与中拉关系

丁大勇

【内容提要】2020年，拉美地区深受新冠肺炎疫情影响，政治、经济、社会、外交等领域困难重重。地区政局持续动荡，各国政府执政难度普遍加大，政治生态向理性回摆。地区经济严重衰退，结构性改革步履艰难，拉美国家或将陷入又一个“失去的十年”。社会危机重重，新旧矛盾不断激化，引发新一波社会动荡的可能性持续上升。美国“扶右打左”态势加剧，地区一体化进程陷入停滞，对外交往多元化受阻。中拉合作基本面稳固，机遇与挑战并存。展望2021年，拉美形势有望向好发展，但仍面临一系列内外挑战。

【关键词】拉美地区形势;拉美经济;拉美外交;新冠肺炎疫情

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.01.010

2020年，新冠肺炎疫情席卷拉美和加勒比地区所有国家，截至12月，地区累计确诊人数破千万，成为全球疫情重灾区之一。疫情成为影响地区国家形势发展的最大变量，各国政治经济议程被迫调整，制度失灵、治理失效等痼疾凸显。同时，美国加大对地区干预力度，地区一体化动力不足依旧，对外交往多元化受阻。

地区各国治理困境凸显

在新冠肺炎疫情冲击下，地区各国政局加速“洗牌”，多国出现动荡;经济遭受重创，内生动力严重不足;社会冲突频发，贫富分化和社会不公进一步加剧。

一、政局持续动荡

2020年，拉美各国政府执政难度普遍加大。在疫情冲击下，拉美各国政府的执政短板和治理赤字充分暴露，各派政治力量借疫谋利，导致朝野、左右、府院、央地斗争加剧。多米尼加、苏里南、圭亚那、伯利兹反对派在大选中胜选执政。巴西、墨西哥、阿根廷、秘鲁等国政坛剧烈动荡，国内反对派频频发难，秘鲁甚至出现了9日内3位总统“你方唱罢我登场”的闹剧。委内瑞拉、古巴政府抗疫成效相对较好，政局总体稳定，委内瑞拉执政联盟赢得新一届全国代表大会选举。但在经济不景气及美国严厉制裁的双重打击下，民生更趋艰难，政治风险上升。

与此同时，地区政治生态向理性回摆。拉美地区国家民众普遍对政府抗疫不力心怀不满，对煽动对立、转嫁矛盾的极端做法心生厌倦。巴西、墨西哥总统因消极抗疫民意支持率大幅下跌。同时，民众求稳意愿上升，重新青睐温和平衡、趋于中性的政治环境。智利修宪公投以压倒性多数获得通过，修宪进程顺利启动。巴西中间派政党以务实灵活的做派成为市政选举最大赢家。

委内瑞拉、古巴政府抗疫成效相对较好，政局总体稳定，委内瑞拉执政联盟赢得新一届全国代表大会选举。图为2020年12月7日凌晨，委内瑞拉国家选举委员会主席英迪拉·阿方索（台上中）在位于加拉加斯的委国家选举委员会办公楼正式宣布委议会选举结果。

二、经济严重衰退

2020年，新冠肺炎疫情使本已处于下行周期的拉美经济雪上加霜。疫情加剧世界经济衰退，国际贸易、投资大幅下降，大宗商品价格下跌，金融环境持续恶化。各国在疫情初期被迫封国、停航，导致生产不振、外贸下降、资本抽逃、旅游业萎缩，生产链、供应链、价值链断裂，经济断崖式下滑。随着疫情持续恶化，地区国家又被迫逐步“带疫解封”，在防控疫情与恢复经济间来回摆动，结果既没能控制住疫情，也未能使经济发展有所起色。拉美经委会预计，2020年拉美地区经济将萎缩7.7%，是1900年有记录以来最严重衰退，其中巴西、墨西哥、阿根廷等主要经济体预计分别衰退5.3%、9.0%、10.5%，拉美经济或将陷入又一个“失去的十年”。[1]

地区经济的脆弱性在疫情冲击下被进一步放大。一是拉美经济结构性问题突出，严重依赖初级产品生产和出口，受国际大宗商品价格波动影响大。二是拉美经济对外部市场、投资严重依赖。新冠疫情对地区贸易、旅游和汇款造成严重冲击，拉美经委会预计，2020年拉美地区进出口贸易总额将锐减23%，旅游收入或直降50%，外国直接投资降幅在45%至55%之间。[2]三是地区非正规就业比例高、人口老龄化、社会不公、治安不靖等社会痼疾大大降低地区经济抵御外部冲击的能力，加之政治斗争激化和治理能力薄弱，拖累地区经济发展。

三、社会危机重重

2020年，拉美公共卫生体系难负重荷。拉美医疗卫生体系碎片化严重，医疗投入长期不足，水平落后，难以控制和对冲疫情影响。截至2020年12月底，地区新冠肺炎确诊病例累计超过1500万，死亡人数超过50万，巴西、阿根廷、哥伦比亚、墨西哥4国确诊病例数分别位列全球第3、11、12、13名，地区疫情呈现“长尾化”趋势。

失业问题持续恶化，贫富差距进一步扩大。疫情导致地区约270万家正规公司倒闭，酒店餐饮、交通运输、仓储物流和服务业成为失业“重灾区”。预计2020年地区失业率为10.7%，失业人口总数达3120万人。[3]就业质量下降，非正规就业人数高企，一些国家非正规就业率超50%。大量人口陷入贫困，预计2020年地区贫困人口和极端贫困人口分别增加达2.3亿和9600万，贫困率和极端贫困率分别从2019年的30.8%和11.5%回升至37.3%和15.5%。收入分配不均问题加剧，地区多国基尼系数增长1%至8%不等。[4]其中，巴西、墨西哥、阿根廷等国基尼系数创近年新高，近20年减贫脱困努力或将付诸东流。

社会治安形势严峻。疫情初期，各国犯罪率有所下降，但随着经济形势持续恶化，部分民众面临“要么病死，要么饿死”的两难选择，开始铤而走险。一些犯罪集团也借机聚敛人心，地区治安形势持续恶化。巴西11月举行的市政选举引发暴力潮，首轮投票前两个月的竞选活动中就发生了200起谋杀、谋杀未遂或候選人受伤的案件。[5]

地区国家外交空间收窄

2020年，美国“扶右打左”态势加剧。美国持续挥舞“门罗主义”大旗，进一步强化在拉美地区的影响。一方面继续打压左翼政府，无视疫情影响持续加紧对委内瑞拉、古巴、尼加拉瓜制裁封锁。美国对委内瑞拉频出狠招，颁布“关于委内瑞拉民主过渡框架”、发起“30年来最大规模禁毒行动”，试图以压促变，加速颠覆马杜罗政府的进程;对古巴加紧落实《赫尔姆斯-伯顿法》，限制古巴侨汇收入，将古巴列入“反恐行动不合作国家”和“贩卖人口国家”黑名单;利用美洲国家组织对尼加拉瓜启动《美洲民主宪章》。另一方面加大对右翼政府诱拉力度，不断加紧利益捆绑。美国总统特朗普就抗疫合作同哥伦比亚、厄瓜多尔、洪都拉斯、萨尔瓦多、智利、秘鲁、巴拿马、巴西等国总统通电话，承诺加大援助力度;邀请厄瓜多尔、巴西、墨西哥总统访美，强化双边政治、经贸和军事安全合作。美国国务卿蓬佩奥、总统国家安全事务助理奥布莱恩、国安会西半球事务高级主任克拉韦尔-卡罗内、南方司令部司令法勒等高官密集访拉，积极推销“美洲增长”倡议。

在“美国优先”理念下，美国对拉美国家未有实质性投入和让利，“附加条件”明显，如美国以抗疫援助为筹码换取洪都拉斯、萨尔瓦多和危地马拉接收本国在美国的非法移民。为加强对拉美地区的直接控制，美国不惜“直接下场”，扶持亲美的阿尔马格罗连任美洲国家组织秘书长，打破惯例强推克拉韦尔-卡罗内担任美洲开发银行行长。

地区一体化进程停滞。面对疫情，拉美地区国家纷纷抱团取暖，拉美和加勒比国家共同体、南方共同市场、太平洋联盟、美洲玻利瓦尔联盟、安第斯共同体、中美洲一体化体系等地区一体化组织纷纷举行视频会议，呼吁加强团结合作，共同应对疫情挑战。但随着疫情持续恶化，地区各国自顾不暇，逐渐转向各自为政，地区大国无力也不愿挑起领导地区团结抗疫的重担，地区一体化合作进展缓慢，成效不彰。同时，疫情加剧国家间利益之争，使原有矛盾分歧又重新泛起，合作共识严重受损。如巴西不愿地区一体化主导权落入墨西哥之手，在墨西哥接任2020年拉共体轮值主席国之初巴西即宣布暂停参与拉共体框架内的所有活动。阿根廷因与域外经济体进行自贸谈判的立场同巴西、巴拉圭、乌拉圭出现分歧，宣布暂时退出南方共同市场未来贸易谈判。拉美地区左、右翼政府抗疫理念分歧严重，左翼强调“民生为先”，右翼奉行“经济至上”，双方龃龉不断。阿根廷总統批评巴西政府消极抗疫，引发巴方不满。左、右翼博弈在地区一体化机制中有所凸显。乌拉圭右翼新政府上台伊始即宣布退出南美国家联盟，并重新加入美洲国家间互助条约。玻利维亚左翼新政府上台后宣布加入南美国家联盟和美洲玻利瓦尔联盟。

对外交往多元化受阻。拉美国家囿于疫情压力，不得不加强对美合作，但同时也注重同域外国家和多边组织加强合作，同欧盟、俄罗斯、日本、印度等积极开展抗疫经验交流和疫苗合作，不断拓展外交空间。在开展抗疫合作的同时，拉美国家积极推动经贸合作，争取摆脱经济困境，巴西、乌拉圭加入亚洲基础设施投资银行。但总体上地区对外交往成效有限，甚至有所倒退，欧洲议会推迟批准2019年同南方共同市场达成的自贸协定，使这一历时20年才达成的自贸协定再度充满变数。

中拉关系稳中有进

疫情与大国竞争、地缘政治等因素交织叠加，中拉关系深入发展既有机遇也有挑战。疫情严重扰乱地区各国对外交往，中拉各领域务实合作面临困难增多。美国对拉政策针对中国意图愈发明显，逼迫、诱拉地区国家选边站队。但同时也应看到，2020年中拉合作基本面稳固，并未因疫情影响和美国干涉而偏离正轨。加强对华合作仍是地区国家朝野和社会各界共识，尤其是中国成功抗疫大大增强了拉美国家对中国的制度和理念认同，拉美国家普遍将中国视为抗疫情、稳经济、顾民生的重要依托，加强对话及深化合作的意愿强烈。

一是元首外交引领中拉合作。习近平主席同古巴、巴西、阿根廷、墨西哥、委内瑞拉、智利、哥伦比亚、秘鲁、厄瓜多尔、哥斯达黎加、乌拉圭等国元首通话，就加强抗疫合作、促进双边关系发展交换意见，达成重要共识，赋予中拉互利合作新内涵新动力。

二是抗疫合作稳步推进。疫情发生后，中国通过向拉美多国派遣援外医疗队、提供抗疫物资援助、举办视频交流会等方式助其抗疫，得到拉美国家一致好评。中国同阿根廷、墨西哥、巴西等国疫苗合作取得积极进展。

三是务实合作逆势增长。截至2020年11月，中拉贸易额共计2865亿美元，基本与2019年持平;拉美国家对华出口额达1518.4亿美元，同比增长0.9%。[6]拉美国家越来越看重中国市场潜力，巴西副总统莫朗表示，疫情背景下中国市场对巴西的重要性进一步提升。[7]

四是“一带一路”朋友圈进一步扩大。阿根廷积极表态愿加入“一带一路”倡议，阿驻华大使克莱科勒尔表示阿将同中国签署共建“一带一路”合作谅解备忘录。[8]

五是整体合作进一步发展。中拉基础设施合作论坛、中拉科技创新论坛等中拉论坛框架下的活动成功举办。2020年7月23日，中国同拉美和加勒比国家共同举行应对新冠肺炎疫情特别外长视频会并通过《中拉应对新冠肺炎疫情特别外长视频会议联合声明》，各方一致表示愿深化中拉抗疫合作和各领域合作，推动中拉全面合作伙伴关系迈上新台阶。

2021年形势有望好转但内外挑战依然严峻

展望2021年，拉美有望实现恢复性发展，但仍面临一系列内外挑战。一是大选不确定因素犹存。2021年，厄瓜多尔、秘鲁、智利、洪都拉斯、尼加拉瓜等国将举行大选，墨西哥、阿根廷等国将举行中期选举，各政治派别角力仍将继续。与此同时，政治力量分散化、政党碎片化趋势或将加剧。二是地区经济复苏艰难。拉美经委会预计2021年拉美经济增速可达3.7%，但面临诸多挑战。当前疫情仍在全球肆虐，世界经济前景不明，贸易保护主义持续上升，贸易、投资艰难恢复，拉美国家遭受较大冲击。各国为应对疫情冲击，公共开支激增，加之为提振经济纷纷出台大规模刺激计划，财政及债务压力骤增。同时，地区政治和社会不确定性凸显，多国政局动荡，社会矛盾激化，延滞结构性改革步伐。三是社会局势暗流涌动。导致2019年以来地区社会乱象的因素仍在积聚，多国政府短期内无力改变现状，民众厌倦情绪上升。围绕防疫为主还是复工优先的争论加剧了社会分裂，催化社会各阶层的对立情绪，增加社会动乱风险。四是外交形势仍然严峻。拜登就任美国总统后或将修改特朗普政府对拉政策，朝着更加理性务实的方向发展。但“美主拉从”的格局不会改变，且囿于拉美并非美全球布局优先方向，美国对拉政策短期内难有大的变动。五是地区一体化进程前景不明。疫情加重各国治理困境，撕裂地区团结基础，地区一体化发展难有突破。与此同时，医疗卫生等低敏感领域合作契合疫情之下各国共同诉求，或将成为拉美一体化的优先方向。

（作者单位：中共中央对外联络部拉美局）

（责任编辑：甘冲）

[1] CEPAL， “Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2020”， https：//repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/46504/9/S2000880_en.pdf.

[2]《拉加经委会预计今年拉美和加勒比地区外国直接投资减半》，新华网，2020年12月3日，http：//xinhuanet.com/fortune/2020-12/03/c_1126817202.htm。

[3]《拉美经济陷120年来最大危机》，载《参考消息》，2020年12月18日，http：//cankaoxiaoxi.com/finance/20201218/2427484.shtml。

[4] CEPAL， “Contraction of Economic Activity in the Region Intensifies Due to the Pandemic： It Will Fall -9.1% in 2020，” July 7， 2020， http：//cepal.org/en/pressreleases/contraction-economic-activity-region-intensifies-due-pandemic-it-will-fall-91-2020.

[5]《巴西地方選举引发暴力潮》，载《参考消息》，2020年11月29日，http：//cankaoxiaoxi.com/world/20201129/2425780.shtml。

[6]《2020年11月进出口商品主要国别（地区）总值表》，中华人民共和国海关总署，http：//www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302275/3437674/index.html。

[7] 《巴西副总统：不会限制特定国家的企业参加5G项目招标》，《每日经济新闻》，2020年9月7日， http：//www.nbd.com.cn/articles/2020-09-07/1500532.html。

[8] 《阿根廷驻华大使：阿根廷即将加入“一带一路”》，《今日中国》，2020年9月4日， http：//www.chinatoday.com.cn/zw2018/ss/202009/t20200904_800219674.html。