云南省青少年社会工作的发展现状、困境与改善路径

马东东，孙亚娟

（1.保山学院政府管理学院，云南保山 678000；2.大理大学教师教育学院，云南大理 671003）

一、研究背景

自2006 年党的十六届六中全会提出建设一支高素质的社会工作人才队伍以来，我国社会工作的发展进入快车道，在各级党政部门和群团组织的助推下，不同领域的实务工作蓬勃向前。共青团中央结合自身工作优势快速反应，2007 年联合其他部委下发《关于开展青少年事务社会工作者试点工作的意见》，并于2008 年4 月份确定北京市海淀区等13个城市（城区）为全国首批青少年事务社会工作者试点地区。2014 年1 月，共青团中央等六部委联合出台《关于加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见》，其中设置的一个可测量性的目标是，到2020 年初步建立20 万人的青少年事务社会工作专业人才队伍，这一数字占到《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020 年）》中预期的社会工作专业人才总量145万的将近14%。

在国际社会工作语境中，青少年社会工作常常与儿童、家庭社会工作结合在一起被作为一个议题领域，而不是一个独特的社会工作分支〔1〕。国内学者常常按照年龄差异，将儿童社会工作和青少年社会工作加以区分，对于儿童年龄的界定大家基本一致认为是未满18周岁的未成年人，但是对于青少年年龄的认识却大相径庭，有14～34 岁、15～24 岁、14～28 岁、14～25 岁等不同的界定〔2〕。大部分研究青少年社会工作的文章并没有将“青少年”这一重点概念阐释清楚，而是把绝大部分儿童社会工作内容归入青少年社会工作。儿童与青少年在年龄阶段的划分上确实有一定的重合之处，但是在实践层面针对婴幼儿群体开展直接社会工作服务的相对较少，本文认可2019 年颁布实施的《青少年社会工作服务指南》的定义，作为我国社会工作领域首个国家级标准，在该指南中“青少年”被界定为“年龄范围是6～35周岁的人”。青少年社会工作是社会工作众多实务领域的一部分，是以青少年为对象，整合运用社会工作价值、理论、方法和技巧，协助其提升解决问题的能力，恢复、改善并提高其社会功能，促进其健康成长和全面发展的专业活动〔3〕。

鲜有学者针对云南省青少年社会工作发展的全貌进行研究，相关资料较为缺乏。在全国青少年社会工作繁荣发展的背景下，位于祖国西南边陲的云南省在青少年社会工作方面发展得如何，呈现出哪些特点，又遇到了哪些问题，值得深入归纳总结。为更好地呈现出该议题的概况，本文采取文献研究的方法，综合运用政府网站、高校官网、权威的新闻报道、中国社会组织公共服务平台等资源，通过梳理各级政府出台的政策文件、统计公报等官方资料，搜集社工机构、相关项目、资金投入等数据将其条理化后进行汇总，并结合研究者多年推动青少年社会工作发展的参与观察、反思，最终力图呈现客观的样态。

二、云南省青少年社会工作发展现状

（一）青少年社会工作助推主体构建网络化格局

1.政府部门各司其职，政策网络体系趋于完善

如表1所示，近十年来，伴随着国家大力推动社会工作发展的时代背景，从省级层面审视，云南省结合自身经济社会发展的实际情况，在省委、省政府的高度重视下，省人社厅、民政厅、团委、妇儿工委等与社会工作特别是儿童、青少年社会工作密切相关的部门，出台了多项政策，编织起政策网络体系，逐步夯实顶层设计。2011 年，云南省将社会工作人才列为六类主体人才之一。2012 年，第三届“兴滇人才奖”将社会工作专业人才纳入评选范围；《云南儿童发展规划（2011—2020 年）》的颁布大力推动城乡建设儿童之家，并引入青少年社工开展服务。2014 年，团省委主导的两个文件阐明青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意义、主要目标和工作任务，并提出试点工作要求。2015年，在《云南省社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2015—2020 年）》中设定的目标是，到2020 年社会工作专业人才总量达到7 万人。2016 年以后多项政策侧重于特殊青少年，如留守儿童、困境儿童等，提倡引入专业社会组织和青少年事务社工，提供专业服务。2018 年，《云南省中长期青年发展规划（2018—2025年）》提出要发展的重点工程中包括青少年事务社会工作专业人才队伍建设工程，明确到2020年建成0.8万人，到2025 年建成1 万人的青少年事务社会工作专业人才队伍，全面参与基层社区社会工作。

2.高校教学研究并重，人才网络梯次逐渐明朗

与国外社会工作发展路径不同的是，我国高等教育在推动社会工作理念普及、实务发展、科学研究方面起到了先发作用。如图1 所示，云南省先后有14 所高校（截至2019 年底，昆明学院、昭通学院停招，目前有12 所）开设社会工作本科专业，其中8所是2011 年以后新增设的该专业，占比为57.1%，据不完全统计，各高校社会工作专业基本都开设了“青少年社会工作”“学校社会工作”“家庭社会工作”等与青少年社会工作密切相关的课程，保山学院将“青少年社会工作”确定为专业发展方向，这些对于青少年社会工作人才的培养奠定了良好的基础。自2011 年云南大学和云南民族大学首次招收社会工作专业硕士以来，目前省内共有5 所高校具有社会工作专业硕士点。2019 年云南大学开始招收社会工作与社会政策方向的社会学博士，至此，本硕博层次分明的社会工作人才培养体系构建起来。每年省内培养六百余名毕业生，一线社工、机构管理、社区工作者、高校教师等等成为这些毕业生发挥所学专长的领域，为云南社会工作的发展贡献力量。高校师生的研究，如云南大学高万红老师的“精神残障社会工作的本土实践与模式创新研究”、大理大学孙亚娟老师“西南民族贫困地区儿童社会工作的实践现状与模式创新研究”等国家社科基金项目以及众多省市级别课题，在探索儿童青少年社会工作方面取得了显著的成绩，这些本土研究和经验都为相关的政策出台、实务提升、社会组织发展等提供了推动力。

图1 云南省高校社会工作专业本科招生年份

3.社工组织稳步增长，机构网络蔓延遍布全省

民办社会工作服务机构（以下简称“民办社工机构”）在创新社会治理进程中雨后春笋般地出现，它是以社会工作者为主体，坚持助人自助宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、心理疏导、行为矫治等服务工作的民办非企业单位〔4〕。截至2019年底，云南省共有民办社工机构232 家①根据中国社会组织公共服务平台检索统计汇总而成，检索过程中将组织名称中带有“社会工作”“社工”或组织业务范围中明确提到社会工作服务的将其归为民办社工机构。，其中有146 家机构在业务范围中明确包含儿童、青少年社会工作服务，占比为62.9%；专注于青少年社会工作服务的机构有92 家②这92家机构的名称包含有“青少年事务”“青少年社会工作”字眼且所有业务范围限定在青少年事务社会工作。，占民办社工机构总数的39.7%，可以看出云南省民办社工机构服务的主要群体是青少年。与社工机构数量增长保持同步增长的是社工人才队伍，2016 年底社会工作专业人才5.58万人〔5〕，与2012年的1.3万人相比，增长4.28万人，年均增长率44.0%。2019年云南省国际社工周启动仪式上，民政厅工作人员介绍全省持证社会工作专业人才达到4 138 人，专业岗位突破5 000 个，各地社会工作投入资金量总量增长至1 500余万元。

（二）青少年社会工作服务实践呈现体系化趋势

首先，从服务对象角度来看，云南省青少年社会工作涵盖了6～35周岁的所有群体，特别是需求较为紧迫的群体，如留守青少年、流动青少年、闲散流浪青少年、涉毒涉艾涉罪青少年、不良行为青少年。其次，从服务内容的角度来看，既有自我认知、理想感恩、人际交往、婚恋交友、亲子关系等发展性服务，也有安全教育、禁毒防艾、关爱疏导等预防性服务，还有矫正陪护类型的治疗性服务。第三，从服务方法的角度来看，在立足社会工作专业三大方法基础上，结合工作坊、成长营、历奇游戏、手游等丰富多彩的形式，提高青少年的参与度。最后，从服务的场所来看，城乡社区服务中心、儿童之家、大中小学学校、企事业单位都留下了青少年社工的身影。

（三）青少年社会工作服务模式形成多元化样态

总结云南省青少年社会工作发展的历程，经过最近几年的探索，逐步形成了“以购买促培育”“机构与高校联动”“内外经验双借鉴”三种重要的服务模式。

1.以购买促培育模式

从技术角度而言，政府购买服务并不复杂，但是单纯的购买服务往往会形成蜻蜓点水式的项目运作。为将购买服务的效能最大化，政府部门在重视服务本身质量的同时，同样关注培育、扶持社工机构的发展。这样一方面发挥了服务项目在解决青少年微观问题中的优势，在更大范围起到示范引领作用；另一方面对于尚在起步阶段的民办社工机构的自我发展与完善起到扶持的作用。如2017 年团省委启动“为了明天——云南边疆民族地区预防青少年违法犯罪社会服务体系工程”，在州市社工机构自主申报之后通过专家严格评选，每年确定十个左右的项目立项执行。在项目实施过程中，团省委非常重视服务的可持续性，除每个项目5 万元至6 万元的补助资金外，还购买督导服务为每个项目配备专业督导。每年项目启动之后都会组织项目所在地共青团干部和承接机构工作人员集中培训，从专业理念、服务能力、项目管理等角度，推动项目良性运行。团省委试图通过以购买为基础、以培育为牵引的模式，引导社工机构等社会力量积极参与青少年问题的解决，并逐步凸显出青少年社会工作的专业优势。

2.机构与高校联动模式

非营利组织是社会工作专业学生重要的知识来源、实践基地和就业平台〔6〕。社会工作专业是应用社会科学，强调实践属性，按照国际惯例，本科生除学习理论知识外还需要完成800小时的实践。本土民办社工机构的发展为学生实习提供了平台，利于锻炼其一线服务、项目策划、机构管理等方面的能力；而师生的进驻则充实了机构的人力资源，有助于服务的拓展和经验的理论化。近些年，诸如云南大学、曲靖师范学院等高校的教师领办社工机构或在机构担任督导，进一步助推了青少年社会工作服务和人才培养两方面的联合。

3.内外经验双借鉴模式

由于云南省青少年社会工作发展仍处于上升阶段，在这一过程中借鉴成熟的经验是值得探索的路径。20 世纪90 年代后，大量国际非政府组织涌入云南，多方位与本土机构或政府部门合作，在多个领域开展工作，活动范围几乎覆盖全省〔7〕。现在仍活跃在省内的宣明会、救助儿童会、联合国儿基会等扎根基层多年，在青少年工作理念、服务方法等方面具有明显的优势。本土机构通过与这些国际非政府组织开展交流学习、项目合作等方式，在积累本土化成果的同时，也学习了国际化先进的理念。此外，采取“走出去”和“引进来”相结合的思路，一方面，通过到访我国青少年社会工作发展前沿的省市，如北京、广东等地，借鉴学习它们成熟的服务经验；另一方面，依托民政部社会工作服务机构“牵手计划”，先后有25家上海的机构一对一对口帮扶云南社工机构，通过“沐童计划”等联合项目的开展，实现了本土机构管理水平、社工职业能力发展等多方面的提升。

三、云南省青少年社会工作发展的现实困境

（一）政策体系成效性不足

如前所述，推动青少年社会工作发展的政策网络体系趋于完善，在宏观方面发挥着指导性作用。但是政策文本落地的过程中，大部分会大打折扣，较为常见的是，推行的时间进度上滞后或者工作任务上达不到预期目标，在敏感于数字化要求的个别单位也存在着任务数量完成但是质量堪忧的局面，市县两级相关行政部门出台的政策被束之高阁或不了了之的也不在少数。此外，多数政策的实施需要多部门协调配合，只要有一个部门工作不力就会出现短板导致“木桶效应”，导致社会行政的过程面临窘境；且对于政策结果的考核评估往往又欠缺一定的科学性，使得政策的最终成效与预期相去甚远。

（二）社工机构不均衡性突出

云南省共有92家青少年事务社会工作机构（以下简称“青少年社工机构”），即全省接近40%的社工机构专注于青少年服务，显然青少年是社会工作领域聚焦的重点，对老年人、残疾人等其他弱势群体的关注较为微弱，而这些青少年社工机构的发展也面临诸多的问题。一是地域分布不平衡，省会城市昆明注册的机构最多，共有24 家，昭通市和临沧市都有10 家，玉溪市9 家，楚雄州和红河州各有8家，剩余的9 个州市的机构数量是1 至3 家不等①数据根据中国社会组织公共服务平台检索统计汇总而成。。显然，很多州市的青少年没有办法获得充足的社会工作服务。二是资源获取机会不均衡，昆明市及下辖县（区）政府重视程度高，资金投入力度大，社工机构获得的项目及资金支持更多，其他州市特别是经济排名靠后的州市鲜有专项资金投入。除此之外，共青团、妇联等政府部门和群团组织扶持、孵化成立的社工机构，依托政治资源获得的机会相比其他自发成立的社工机构也更多。

（三）服务专业性有待加强

纵观本土92 家青少年社工机构，仅有16 家成立于2015 年之前，也就是80%以上的机构是在2014 年《云南省关于加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设的实施意见》和《云南省青少年事务社会工作试点工作实施方案》两个专项政策出台之后，特别是应“在全省16 个州（市）范围内每个州（市）扶持建立3 个青少年事务社会工作服务中心”的目标要求，在各级共青团系统的推动下成立的。一方面，为完成上级指派的任务，部分青少年社工机构仓促成立，应付式地开展几个项目之后处于瘫痪状态。另一方面，有的机构虽然业务范围明确是青少年服务，但是在实际运行中由于项目难以争取，往往能够申请什么类型的项目就做什么项目，如有的青少年社工机构去承接老年人服务项目，不利于其发挥自身专长。

针对半数以上刚刚成立两三年的青少年事务社会工作机构而言，管理者疲于应付申请项目、外部联络等行政性事务，对项目的质量把控不严；一线社会工作者往往是刚毕业的大学生，服务经验欠缺，且存在学校学习的知识与实践工作脱节的现象，导致有些新手社工不能胜任青少年社会工作的服务要求。在面临难度很大的专业工作开展和具有经验性、传统性的基础管理工作的张力时，专业性较弱的社会工作者会进行退却性选择〔8〕，一定程度上影响了服务的质量。

（四）人才队伍稳定性较差

通过对陕西省青少年事务社工的从业意愿考察，任娟娟等推测他们的流失率大约在20%左右〔9〕，广东省一项调查显示，广州从业5 年以上的青年专职社工仅占1%，年流失率达24.3%〔10〕，这是全国青少年事务社工总体情况的缩影。经过四年专业培养的社工毕业生绝大部分不从事对口的工作，而社工机构却人才匮乏。昆明市红嘴鸥青少年事务服务中心主任曾表示，机构最大的问题是找不到专业人才，该中心2013和2014年两次招聘到17人，一年之后有10人离职〔11〕。职业社会认可度低、薪酬不符合期待、职业晋升途径窄等原因都导致社工流动性高，直接的影响结果是服务关系难以保持，服务质量、可持续性经验的积累都受损，严重制约青少年社会工作的发展。

（五）品牌特色性仍需探索

2019 年安徽省发布《农村留守儿童社会工作服务指南》，作为地方性标准，该指南结合安徽省经济社会发展和社会工作专业人才队伍建设实际，在制度建设、人员要求等方面提出了明确要求，进一步推动安徽社会工作标准化、专业化、规范化发展〔12〕。仔细审视云南省近些年出台的有关青少年社会工作的政策，几乎都是自上而下科层化指导的产物，通过来自于团中央、民政部等上级部门政策的宏观指导，省市县各级再拟定具体化实施意见，鲜有具有地方特色的满足青少年实际需求的政策通过自下而上的调研、倡导等形式成文。服务实践方面，提及云南的青少年社会工作并没有让人拍手称赞的品牌，少数民族青少年、边疆青少年等群体是否有独特的需求，通过怎样的形式和方法来满足其需求，也值得进一步探索。

四、云南省青少年社会工作发展的改善路径

2019 年党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中强调坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。在构建基层社会治理新格局中，社会组织发挥着积极作用，预防青少年犯罪、减少乃至杜绝青少年不良行为、促进青少年健康成长等青少年事务社会工作势必构成社会治理格局中不可或缺的一部分。缓解云南青少年社会工作发展的现实困境，寻找改善路径，融入创新社会治理的进程势在必行。

（一）制度完善路径：增强顶层设计，夯实执行成效

社会工作的繁荣发展离不开各级党政部门、群团组织的大力推动，青少年社会工作也不例外。为进一步推动青少年事务社会工作的规范化、专业化发展，结合云南省实际情况，以下三个方面的制度建设有待完善。

1.落实各级有关社工的政策文件

中央层面政策的出台侧重于宏观指导功能，落实到云南省及各州（市）、县（区）的时候，当地相关部门要在领会上级政策指导精神的基础上，结合地方实情制定切实可行的区域性政策，明确青少年社会工作发展方向和目标。同时，政策文本所涉及部门的一把手要加强学习，争取将相关文件理解消化，在业务部门工作人员中进行宣传，力争从上而下吃透文件精神，并用来指导工作实践。

2.建立不同部门的联动协调制度

青少年社会工作的发展涉及到多个部门，从实际情况来看，政府、共青团、民政和妇联几个部门牵头作用明显，教育、司法、财政等部门更多体现在行政事务性工作的落实层面。在当前政府紧缩人员编制的背景下，相关职能部门共同建立青少年社会工作联席会议制度切实可行。鉴于共青团在服务青少年方面的职能所在和经验优势，团委领导作为召集人联动其他部门，利于推动各职能部门认领各自的任务，并加强协调配合，通过信息交流、优势互补推动困难问题的解决。

3.加强青少年社会工作保障机制

青少年社会工作发展目标的达成需要财政扶持、岗位设置、薪酬晋升等机制作为基本保障，多数社工离职的原因都与职业待遇和发展前景密切相关。与青少年事务有关的职能部门，一是可以通过在体制内设置专门岗位，供社会工作专业毕业生报考；二是可以通过购买岗位的形式，由社工机构派出社工进驻服务单位开展服务〔13〕；三是采取购买项目的方式，协助满足青少年群体的需求。薪酬体系的建立，晋升空间的开拓等保障机制需要财政资金的支持和整个社会工作领域共同谋取。

（二）能力提升路径：推动机构发展，强化社工技能

2018 年云南省社会工作联合会挂牌成立，其在推动社会组织和社会工作发展方面的作用不言而喻，为精细化不同领域的工作，建议在该会下设立青少年社会工作专委会，或者单独成立云南省青少年社会工作协会，利于同行交流、学习。为提升青少年社会工作服务质量，以下两方面的能力提升较为紧迫。

第一，加强青少年社工机构的扶持力度，引导其完善自我造血功能。目前云南省青少年社工机构有一定的数量，但是由于地域分布不均衡，在大理、丽江、西双版纳等地仍需孵化机构。共青团、民政和妇联等部门可以在年度预算中加大设置购买服务的费用，以项目化运作支持符合条件的机构的发展。另外，政府部门可以利用自身影响力和公信力加大对机构的宣传，引导有条件的中小学校、社区村落投入资金采购服务。青少年社工机构的创办者、管理者需提升运作机构、管理机构的能力，争取拓展多元化筹资渠道，以保障机构的良性运行，并稳定社工人才队伍。

第二，社工需提升自身专业能力，提升服务质量。各高校在培养社会工作专业学生时，及时按照职业能力的要求调整培养方案及课程体系，减少毕业生转换角色进入职场的障碍。社会工作联合会可以整合教育资源，邀请省内外专家学者、资深社工开展培训，搭建在职青少年社工学习的平台，倡导社工不断提升自我。社会工作者自身应树立终身学习的理念，将自我职业能力的发展、服务质量的提升，融入青少年社会工作发展的历程中。

（三）特色培育路径：结合地域实情，突出服务品牌

1.立足边疆少数民族地区，满足个性化需求

青少年在个体发展过程中会有一些共性需求，可以采取一些普遍适用性的服务形式和方法进行应对。但是，云南地处边疆且少数民族众多，部分服务对象面临着一些个性化需求，如跨国婚姻家庭中的青少年、来滇外籍劳工子女、个别民族地区早婚早育青少年等等，这些情况需要社工驻扎基层，通过调研走访进行评估了解，继而形成有针对性的服务项目。在服务内容上，针对本地区实情，也可以在普通话推广、民族文化传承等方面有所延伸。

2.聚焦精细领域，深耕树立品牌

国内有些社工机构专注于某一精细化领域，受到公众普遍认可，如上海市新航社区服务总站致力于矫治社会工作，深圳市鹏星社会工作服务中心反家暴工作广受关注。青少年这一群体年龄跨度大、需求众多，单一社工机构很难将所有青少年都纳入服务范围，在解决共性困扰的基础上，部分社工机构可以进一步聚焦于精细化领域，一方面可以按照不同年龄段的发展开展针对性服务，如儿童性健康教育、中学亲子关系、青年婚恋交友等；另一方面可以立足不同需求内容进行类型化服务，如涉罪青少年的帮教、医院儿科患者的陪护慰藉、留守儿童的关爱陪伴等。推动部分青少年社工机构深耕精细领域，利于精准服务，且能够积累经验提升工作人员专业能力，形成品牌效应。