人口老龄化下我国养老服务财政保障政策的演进特征及展望

王晓洁

(河北经贸大学 财政税务学院，河北 石家庄 050061)

一、引言

国际上通常把60 岁及以上人口占总人口比例达到10%，或者65 岁以上人口占总人口比重达到7%，作为国家或地区进入老龄化社会的标准。按照这个标准，2000 年我国60 岁以上老年人口占比达到10.2%，我国正式进入老龄化社会；2019 年60 岁以上老年人口2.5 亿人，占比达到18.1%。20 年的时间，我国人口老龄化率增长迅猛，据估计，“十四五”时期，我国60 岁以上老年人口将突破3 亿人，标志着我国由轻度老龄化迈进中度老龄化，养老服务面临更大的挑战。据联合国对人口数据的最新预测，到2050 年，中国老年人口规模会达到4.7 亿人，占总人口的比重将超过30%，我国将成为全球人口老龄化程度最高的国家[1]。同时，我国的养老服务供需失衡，据统计我国每百名老人拥有床位数为2张，远远低于发达国家5～8 张床位的标准。

养老服务体系中“政府主导”的角色定位决定了公共财政是养老服务体系建设的关键制度保障。毫无疑问，老年人口的变动加大了公共财政和养老服务供给的压力。如何以最小的成本解决世界上老年人口数量最多国家的养老服务已迫在眉睫，人口老龄化的养老服务问题已升至国家战略的高度。为此，十九届四中全会提出“积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。2020 年，党的十九届五中全会进一步提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，“健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度”[2]。

已有文献多采用社会学研究方法，从养老服务政策总体、养老机构政策个体以及养老政策个体等视角研究养老服务政策的演进路径和发展方向[3-8]。而从公共财政保障视角，采用制度经济学的分析方法研究70 年来中国养老服务的历史变迁的文献较少。基于此，本文以“计划经济体制—市场经济体制转轨—市场经济体制完善—现代市场经济构建”为时代大背景，结合我国财政体制经历的“统收统支—放权让利—公共财政—现代财政”四个阶段的变化，剖析我国养老服务财政保障政策的演进路径，阐释我国养老服务的财政保障责任呈现出“福利性特征明显的少量供给的财政主导—财政保障责任缺失—财政保障责任回归—政府、市场、社会、家庭多元治理”的变迁特征，并展望“十四五”时期我国养老服务财政保障政策的发展方向。

二、人口老龄化下我国养老服务财政保障政策的四阶段演进特征分析

(一)“统收统支”体制下财政承担着福利性特征明显的养老服务少量供给的主导责任(1949—1978 年)

1949 年新中国成立后，我国经济和社会各方面百废待兴，随着社会主义改造的完成和计划经济体制的建立，我国各项制度安排是和计划经济体制特征相配套的。计划经济体制最主要的明显特征是“统收统支”的财政体制，即政府掌控绝大部分的资源配置权，所有的财政收入由政府统一筹集，所有的支出由政府集中安排，企业、家庭、单位、社会几乎没有资源的配置权。相应的，我国的社会保障制度也建立了“以单位(集体)为主+以社会福利为辅”的制度框架。养老服务安排作为社会福利制度的组成部分，并不是国家关注的重点，它内含于社会福利制度之中，也呈现出明显的单位福利为主和民政福利为辅的制度框架。我国养老服务制度的安排并不是独立的，它附加在社会保障制度和社会福利制度之中，呈现出以下三个特点:

1.养老服务供给呈现由财政主导的福利性特征明显的少量供给。由于地方政府筹集的收入全部逐级上缴中央，地方所需要的支出由中央逐级拨款，国家的财政管理和财力支配权全部集中于中央。所以，“统收统支”的财政体制决定了养老服务供给的范围、力度由中央政府决定。具体来说，国家通过单位制度控制着养老服务资源的绝对配置权，呈现出垄断化和国家化的基本特征，具有“福利国家主义”的色彩。这一时期的养老服务虽然由国家主导，但却是带有福利性的少量供给，而且是和社会福利、社会救济和优抚安置工作相结合。究其原因，主要是1949—1978 年我国人口老龄化特征不明显，养老服务不是这一时期的主要矛盾，因此政府主要针对城市的“三无”人员、农村的“五保”人员以及军烈属中的老年人提供福利院和敬老院，实行集中供养和分散供养结合，以集中供养为主，负责他们的“生老病死葬”，它的功能不是单一的提供养老服务，而是多种功能合在一起，带有社会福利性质。

2.家庭是养老服务的主要提供者，市场和社会处于空白阶段。虽然国家承担着养老服务的主导责任，但是在具体的养老服务供给上，单位是养老的资金提供者，家庭是养老服务的实际提供者，国家发挥着救助弱势老年群体的补缺功能，市场和社会两个主体处于空白阶段。这一时期，我国的生育政策宽松，人口结构年轻化，家庭子女较多，大多数家庭有能力照顾家中的老年人，加之“养儿防老”的中国传统文化孝道决定了养老责任主要由家庭承担，养老服务的社会需求不明显，矛盾不突出。无论是城镇还是农村，家庭都是养老服务的主要承担者。家庭成员理所当然的承担起了家庭中老人的养老服务责任，即老年人的生活照料、医疗照护、精神生活，以及失能之后的照料等养老服务全部由家庭成员负责，也就是我们所说的“非正式照料”的家庭养老。

3.没有专门针对养老服务的政策文件和规划。这一时期的三个文件:《中华人民共和国劳动保险条例》(1951 年2 月26 日)，《国家机关工作人员退休处理暂行办法》(1955 年12 月29 日)，《国家机关工作人员退职处理暂行办法》(1955 年12 月29日)，重点规定了退休养老的资金来源，而对于如何安排老年人的养老服务问题没有作任何说明。如《国家机关工作人员退休处理暂行办法》(1955 年12 月29 日)第七条规定:工作人员退休后，他的退休金由他退休后居住地点的县级人民委员会在优抚费项下发给，到他死亡为止。也只是说明了退休金的发放，根本没有提到养老服务问题。据史料考证，我国真正提出带有养老思想意识的文件是《关于民政工作问题的报告(草案)》(1959 年6 月)，指出“养老院要以养为主，组织适当的劳动，开展适当的文娱活动，使老人身心健康，晚年幸福”。

(二)“放权让利”体制下养老服务供给责任由政府财政主导推向市场(1979—1998 年)

1978 年党的十一届三中全会召开，我国走上了改革开放之路，“高度集中、统收统支”的计划经济被打破，财政也走上了以“放权让利”为主要特征的资源配置权下放之路。“1978 年改革开放和1992年市场经济体制确立”是这一时期养老服务改革的两大宏观背景，它深刻影响着财政体制的变革，继而又影响着“政府主导”的养老服务改革，这一时期的典型特征是养老服务供给责任由政府主导推向市场，相比较计划经济，政府角色弱化。随着政府财政能力的下降，以及养老服务支出需求的增加，单纯依靠财政筹资已不可持续。为减轻财政负担，政府通过各种手段引入社会化力量加入到养老服务供给中来，并大力发展社区养老服务。这一时期政府养老服务责任的缺失带有双重特性，既有“放权让利”的宏观改革的合理需要一面，又带有“放权让利”导致财政能力下降不得已而为之的非合理的一面。根据财政体制改革的特点，这一时期可以分为两个阶段:

1.1978 年的“放权让利”阶段。1978 年在以“放权让利”为主基调的财政体制改革下，放权让利的结果必然伴随着财政减收，同时为了保障各项改革措施顺利实施，又要以大量的财政支出辅路，“减收增支”的代价就是财政收支运行自身陷入了不平衡境地，“两个比重”①持续下降。由于财政资金紧张，同时养老服务支出越来越庞大，政府开始倡导“社会福利社会办”思想，为减轻财政负担，下放了福利机构的运营权。在城市，养老院实行了由封闭型向开放型、救济型向福利型、单纯供养型向供养康复型的转变，从单一的依靠政府“养”为主，开始转向多渠道筹集资金。一方面，政府在举办公办养老院同时开展自费收养服务，积极拓展资金来源渠道，形成政府、企业、个人多方参与的开放式办院模式。另一方面，向社会开放，调动社会力量，挖掘潜力，不断提高医疗技术水平和质量，为社会康复医疗作出贡献。总之，在国家财政经费严重不足的情况下，依靠社会力量支持，探索出了一条国家、集体和个人相结合的道路。

2.1994 年分税制财税体制阶段。1992 年随着市场经济体制的改革目标确立，我国的财政体制改革走上创新之路，通过1994 年的分税制改革确定了中央政府和地方政府的财政关系，中央通过税收返还和转移支付确立了分税制财政体制的管理框架，初步确定了各级政府事权，并将养老服务业的投入发展作为地方政府的主要事权。同时明确提出了市场经济的改革目标，如何发挥市场的积极性在各个领域开始进行探索。在养老服务领域，表现为:一是重视社区养老服务的发展。政府有意识的通过财政拨款、银行贷款、税收优惠等方面的具体优惠政策手段加大社区服务的发展，对其寄予厚望，把它作为第三产业重点发展的行业之一。二是鼓励养老产业的发展。通过城市规划、市政建设、公共设施等，引导生产部门、经营部门等市场主体进入老年用品市场，满足老年人需要。三是多渠道筹集养老资金，通过税收减免等手段鼓励社会捐赠和个人资助养老事业。

(三)“公共财政”体制下养老服务供给的财政保障责任回归(1999—2012 年)

1998 年我国公共财政基本框架初步构建，2003年十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将完善公共财政体制纳入完善社会主义市场经济体制的整体布局[9]。市场经济体制下公共财政的基本特征重在满足社会成员的公共需要，增进社会福利，“公共性”“民生性”成为其核心特点。公共财政体制下，财政支出结构不断优化，由传统的生产建设型财政扩展至整个公共服务领域，尤其是养老、社会保障、医疗、教育等民生领域成为财政支出结构优化的重点。特别是2000 年我国60 岁以上老年人口占总人口的10.2%，65 岁以上老年人口占总人口的比例为6.96%，标志着我国正式进入老龄化社会，人口老龄化成为养老服务财政保障责任回归的外部环境要求。

纵观养老服务体系的发展过程，如果说20 世纪80 年代是现代养老服务体系的萌芽时期，这一时期则是现代养老服务体系的形成时期，初步构建了“居家养老服务为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的基本框架。现代养老服务体系的构建离不开公共财政强有力的资金保障以及政策支持，政府在养老服务供给的责任回归是这一阶段的典型特征。具体表现为:

1.公共财政能力的增强为政府加大对养老服务机构尤其是农村养老服务机构的投入提供了强有力的支撑。随着1998 年公共财政体制框架的构建，财政能力不断增强，国家财政能力的增强是国家角色转变的基础性条件。各级财政部门加大了对老龄事业的资金投入，主要用于老年社会保障、老年福利与服务设施建设以及老年教育、人才培训、科学研究等，并且将老年福利事业经费纳入财政预算。除此之外，在国家发行的彩票收益中，规定要有一定比例用于对老龄事业的投入。

农村养老服务机构在2009 年之前被称为农村五保供养服务机构，其资金以集体供给为主，政府财政直接投入较少。2006 年，政府修订了1994 年出台的农村五保供养条例，对传统的农村五保供养制度进行全面改革，将农村的五保供养对象纳入公共财政的保障范围，体现了“让公共财政的阳光普照农村”的财政支出思想。这一时期是农村养老服务机构获得大发展时期，中央和地方财政都加大了投资力度。其中，中央财政不仅加大了对困难地区五保对象的补助力度，还通过中央预算内基本建设资金、中央预算外专项资金等形式加大了农村五保供养服务机构建设资金投入；地方财政也加大了投入力度，2006—2010 年地方财政总投入达到50 亿元，其中部本级每年安排资金不少于1 亿元。

2.在养老服务社会化方面，构建了“政府主导，社会参与”机制。由于传统的家庭养老服务功能正在逐渐弱化，养老机构的床位数严重不足，居家养老服务还处于起步阶段，所以这一时期政府秉承“社会福利社会化”原则推进老年福利事业，尤其是“养老服务社会化示范单位”活动的开展，不断推进养老服务社会化，服务对象公众化，社会福利机构除确保国家供养的“三无”对象②、孤儿等特困群体的需求外，还要面向全社会老年人、残疾人和未成年人，拓展服务领域，扩大服务范围和覆盖面，并根据服务对象的不同情况，实行有偿、减免或无偿等多种服务。这体现了老年人福利开始由“补缺型”向适度“普惠型”转变，也意味着养老服务的福利范围扩大，需要更多的资金保障。与此适应，民政部门提出了“政府主导，社会参与”的原则，以国家、集体投入为主导，实现了社会筹资形式的多元化，政府除了直接财政投资之外，还通过财政补贴、税收减免等政策引导社会力量加入到养老服务供给中来。

(四)“现代财政”体制下养老服务供给责任的“政府、市场、社会、家庭”多元治理(2013 年至今)

党的十八届三中全会提出推进国家治理能力和治理体系现代化，而财政作为国家治理的基础和重要支柱也走向了现代财政制度阶段，现代财政制度是和国家治理能力现代化相匹配的制度安排，中国的财税体制改革步入了一个匹配国家治理现代化进程的新阶段。国家治理现代化的大厦必须建立在现代财政制度的地基上，必须由现代财政制度的框架支撑起来[10]。在所有国家治理活动所涉及的利益关系调整中，只有财政关系可以承载并牵动公共事务线索上的各方面利益，也只有财政活动能够触碰至所有社会组织和居民个人并连接政府系统内部各部门、各级次[11]。养老服务领域也不例外。

1.“治理”成为现代财政制度下养老服务多元供给的主线索。这一时期政府各个层面出台了多项措施促进养老服务体系的构建，养老服务体系的构建进入了全面提速阶段，这一阶段的显著特征就是养老服务多元治理之道成为一种共识，“政府、市场、社会、家庭”等多元主体参与养老服务供给以解决单靠政府难以实现养老服务充足供给的难题。

2013 年至今，据不完全统计，出台的对养老服务的走向有较大影响的法律、法规、规章制度、部门文件等有100 多部，其中法律、规章5 部，国务院文件5 部，国务院办公厅文件9 部，部门文件85 部③。内容涉及医养结合、智慧养老、政府和社会资本合作(PPP 模式)、政府购买服务、养老服务体系建设、养老服务设施建设、养老服务设施用地、公办养老机构改革、长期护理险制度、养老服务业放管服、健康养老、政府购买、养老服务人才培养、特殊老人群体补贴制度、农村幸福院建设、社会资本进入、养老院服务质量、居家和社会服务改革等。出台这些政策的部门涉及民政部、财政部、人力资源和社会保障部、商务部、国土资源部、国家发改委、全国老龄办、住房和城乡建设部、国家中医药管理局、国家卫生计生委、公安部、工业和信息化部、共青团中央、最高人民法院、国家税务总局、中国银监会、海关总署、教育部、国家食品药品监督管理总局、国家标准委、国家质检总局、中国保监会、中央文明办、中国残疾人联合会、中国人民银行、国家体育总局、国家工商行政管理总局、国家统计局、国家开发银行、农业部、文化部、国家旅游局、全国妇联、中华全国总工会、证监会、新闻出版广电总局、科技部、环境保护部、国资委、国管局、中国红十字会总会等④。没有哪个领域像养老服务领域一样涉及部门之广，出台政策之多，牵涉方方面面的相关主体利益关系，更需要提升养老服务体系的治理能力。

理论和实践证明，在养老服务体系中，政府和市场在养老服务治理中是一种相互依存、和谐共生的关系。政府一直起着统领和顶层设计的角色，政府的主要职能是通过“政府主导或者政府引导”来实现社会养老资源的合理配置，以促进市场、社会、家庭等各类主体参与养老服务治理。十八届三中全会之后，市场在养老服务资源配置中的基础性作用向决定性作用转变，养老服务供给中的市场主体又可以具象为各类企业、社会资本等不同称谓。在实践层面，政府出台的“促进社会资本进入养老服务业、政府和社会资本合作的PPP 模式、公办养老机构的‘公建民营’试点、政府购买养老服务”等政策文件，体现了鼓励市场主体更多参与养老服务供给的政策意图，市场在养老服务供给中逐渐占到半壁江山的位置。而出台的这些鼓励措施，多用“政府引导、市场驱动”“政府支持、社会运营、合理定价”“党政主导、社会参与”“政府引导、市场主导”等字眼概括政府和市场的关系，这既是公共服务多元治理探索的体现，也反映了政府和市场在养老服务资源配置中角色的微妙变化。

2.不断创新的财政保障方式是养老服务治理现代化的重要保障。财政资金是治国理政的必要物质基础，财政所到之处就是政府职能所到之处，而财政保证政府实现其职能的手段主要是财政政策和各类财政保障手段。养老服务体系的治理主要通过政府的配置、组织、监管、服务等功能实现各个参与主体之间的结构优化，从而达到养老服务资源配置的帕累托最优。而要实现这些功能，显然财政是必要的手段和重要载体，所以说不断创新的财政保障方式是养老服务治理现代化的重要保障。

通过对2013 年的养老服务政策进行梳理，我们总结出了财政直接投资、贷款贴息、小额贷款、债券发行、财政补贴(运营补贴、建设补贴、人员补贴、高龄补贴、失能补贴等)、补助投资、风险补偿、养老服务产业基金、PPP 模式、税收优惠、减免行政性收费、政府采购、公建民营(承包、合作、合资)、以奖代补、专项企业债券等15 类财政保障工具，通过不断创新财政保障方式，它们在推进养老服务各项改革中发挥着带头作用，“政府主导”的背后就是财政在发挥作用。在理论研究层面，财政保障工具也发挥着无可替代的作用:胡宏伟[12]总结了典型的上海模式、北京模式、重庆模式、石家庄模式四种养老模式的改革，四种模式的共同之处是都有政府投入或财政补贴的身影；“PPP 模式的应用、政府购买服务、互联网+养老平台”都要求财政不断创新支持的方式；但是和老龄化的速度相比财政投资仍显不足，税收优惠力度偏弱[13-14]，政府在养老服务中的越位、缺位、错位依然存在，导致政府在养老服务体系中的定位不清，职责不明，有效制度供给不足[15-16]，亟须在地方试点探索基础上加强政府顶层设计。这些学者的理论研究也显示了财政保障在推进养老服务治理中存在的缺陷和不足之处，需要我们进一步创新财政保障方式以实现养老服务治理能力的不断增强。

三、“十四五”时期我国养老服务财政保障政策的未来展望

(一)持续完善基本养老服务体系所需的财政保障政策

十九届五中全会提出要“健全基本养老服务体系”以积极应对人口老龄化社会的来临。我国养老服务正在经历着伟大的实践，我们正在加快建立覆盖世界上老年人口最多的养老服务体系，2019 年我国60 岁以上老年人口达2.5 亿人，占全球60 岁以上人口的比重为25%，约占世界老年人口的四分之一。同任何公共服务一样，养老服务也分为基本养老服务和非基本养老服务，其中基本养老服务的提供主要是需要政府通过公共财政资金直接提供或通过财政补贴的方式间接提供。

早在十九届四中全会就提出“政府重点提供普惠性、基础性、兜底性的养老服务”，而“普惠性、基础性、兜底性”正是基本养老服务体系具有的显性特征，这指明了政府在养老服务体系构建中的地位和角色。其实，在计划经济时期，政府财政出资主要为“三无”“五保”人员提供兜底性保障，这可以说是基本养老服务体系的雏形。如果按照保障的人群划分，基本养老服务体系意味着公共财政一方面要满足特困老人⑤的养老服务需求，目前我国主要通过政府出资兴办的养老机构免费为特困老人提供兜底性养老服务保障；另一方面要为经济困难、高龄老年人的养老服务需要提供财政补贴。为了加快社会养老服务体系建设目标的实现，从2006 年开始全国多地针对高龄老年人建立了补贴制度，补贴人数呈逐年增长态势(图1)。2014 年财政部、民政部统一出台了针对经济困难的高龄、失能老年人的补贴制度，自此养老服务财政补贴经历了地方先行探索再到全国统一的过程。虽然各省都随后相继出台了护理补贴、高龄补贴政策，但是要实现“十四五”提出的健全基本养老服务体系，实现基本养老服务体系全覆盖，仍需要进一步加大政府财政保障责任和力度，尽快出台全国层面的基本养老服务清单制度。

图1 2006—2017 年我国享受高龄老年人口补贴数

(二)建立支持农村养老服务的财政保障政策

中国人口老龄化进入加速发展阶段，2018 年我国农村65 周岁以上人口占农村人口的13.84%，而城市这一比例为10.36%，我国农村老龄化水平比城市高出3.5 个百分点。而长期以来，农村的养老服务一直由家庭承担。但是，农村家庭养老能力弱化，农民养老保障不足等问题严重，成为制约“十四五”时期我国实现养老服务目标的短板。为此，农村养老服务成为“十四五”时期政府关注的焦点。为实现“争取2025 年基本建立城乡融合发展的基本养老服务制度，形成布局完善、功能互补、统筹衔接的县乡村三级养老服务网络”⑥的目标。我们建议:一是加大财政对农村养老服务的投入，构建本级彩票公益金向农村养老服务倾斜机制。根据国办发〔2019〕5 号文精神，到2022 年要将不低于55%的彩票公益金用于支持发展养老服务，可以把彩票公益金增加的比例优先投入农村养老服务领域。二是大力发展以农村互助幸福院为载体的互助型社区养老服务。可以对当前的农村互助幸福院进行分类重组改造。对于现有基础较好的农村互助幸福院向养老院转化，保证每个镇(乡)至少有1 个标准化养老机构，可以考虑引入社会资本采取公建民营方式进行；把部分农村互助幸福院打造成居家社区养老服务中心，政府提供运营补贴，以满足正常运营。

(三)构建起养老服务财政保障的中央和地方财政共担机制

无论是统收统支、放权让利、公共财政还是现代财政制度下，在养老服务的事权划分上，我国逐步形成了“地方财政为主，中央财政为辅”的事权与支出责任分担机制。只不过在不同的时期，由于财政管理体制不同，随着中央和地方之间财政能力的此消彼长，其负担的养老责任大小略存差异，但“地方为主、中央为辅”的大方向一直未有变化。为了实现“十四五”时期养老服务的建设目标，积极应对老龄化，应进一步加强中央和地方财政在养老服务领域的合作共担机制。一是提升中央财政统筹协调力度，优化分配方式。中央政府应该在全国层面统筹协调，适度加大对地方养老服务的支持力度。可以继续通过中央彩票公益金支出的试点方式，以“一事一议”形式体现中央政府的养老服务偏好，但不再采用传统的财政补贴形式对地方采取平均分配主义，而是通过以奖代补⑦方式安排中央彩票公益金支持地方养老服务改革。二是强化省及其以下地方各级财政在养老服务中的支出责任。我国实行“一级政府一级预算”原则，按照此原则，地方又要划分省(自治区、直辖市)市(设区的市)、县(不设区的市、自治县)、乡(镇)四级财政。而在地方养老服务责任划分中，基本形成了省、市、县共同事权，但会根据养老服务项目的不同性质，负担比重不同。如对养老服务机构的建设补贴，有的省份规定:省级财政对省直管县补助75%，非直管县(市、区)补助50%。设区市对非直管县及辖区的补贴由所在设区市确定，高于省定标准的，由出台补贴政策的政府财政部门负担。这其实表明了养老服务地方各级财政分担的责任。“十四五”时期，要进一步压实省以下地方各级财政的养老服务保障责任，建立与省情经济社会发展水平相适应、覆盖全体老年群体的基本养老服务体系。

注释:

①是指中央财政收入占全部财政收入比重，财政收入占GDP 的比重。

②是指“无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人”的人群。

③笔者的不完全统计，不排除有遗漏。

④数据根据2013 年以来出台的有关养老服务的政策进行梳理得来。

⑤特困老人就是指过去的“三无”“五保”人员，现在统称为特困老人。

⑥来自民政部党组书记、部长李纪恒在南昌召开的全国农村养老服务推进会议上的讲话。

⑦以奖代补是指以中央奖励资金代替财政补贴的资金管理办法，有利于提高财政资金的使用效益。