“十四五”时期推进甘肃省新型城镇化高质量发展的问题与建议

修林涛　范毅

2019年8月，习近平总书记在甘肃考察时指出，要努力谱写加快建设幸福美好新甘肃、不断开创富民兴陇新局面的时代篇章。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要提升城镇化发展质量，深入推进以人为核心的新型城镇化战略。当前，甘肃省城镇化发展不充分不平衡的情况依然存在，发展中存在的一系列矛盾逐步凸显，实施高质量城镇化战略的任务仍然艰巨。“十四五”时期，甘肃省城镇化发展空间仍然较大，将继续为全省经济增长提供持续动力，推进农业转移人口市民化将成为巩固脱贫攻坚成效的重要任务之一，城镇化空间布局面临进一步优化，需要不断推进新型城镇化高质量发展。

一、甘肃省城镇化发展总体情况

（一）城镇化总体水平稳步提升

2010—2019年，全省城鎮人口从923.66万人增长至1283.74 万人，城镇化水平从36.12%提高至48.49%，增长了12.37个百分点，年均提高1.24个百分点，增速快于全国（1.07），领先于西北地区（1.19）。2019年全省城镇化水平接近2009年全国水平（48.30%），二者存在约10年的差距。甘肃三大地区中，甘肃中部地区城镇化水平从45.52%增长至55.26%，年均增长0.97个百分点，增速相对较慢。陇东陇南城镇化水平从25.31%增长至39.81%，年均增长1.45个百分点，在三个地区中增速最快，本地农民大量进城和人口大量流出现象同时存在，正处于快速城镇化发展前期。河西走廊城镇化水平从41.01%增长至54.23%，年均增长1.32个百分点（表1）。

（二）县城成为吸纳新增城镇人口的主要载体

据不完全统计，2010—2017年，全省市州（含省会）城区的城镇人口占全省的比重下降了9.97个百分点，吸纳了26.95%的新增城镇人口，而县域城镇人口比重提升了9.97个百分点，吸纳了73.05%的新增城镇人口。除省会以外的市州城区，城镇人口比重减少了0.90个百分点，吸纳了26.21%的新增城镇人口。省会兰州城区的城镇人口比重下降达9.07个百分点，仅吸纳了0.74%的新增城镇人口，而兰州所辖县城的城镇人口比重增长了1.61个百分点，吸纳了8.36%的新增城镇人口。

（三）人口流出对城镇化水平提升作出了贡献

甘肃是人口流出省，全省城镇化水平的提升，既有本地农村人口进城的推动，也有人口转移至省外的贡献。2019年全省人口流出规模为135.88万人，人口流出比例（流出人口/户籍人口）为4.88%，为城镇化水平的提升贡献了2.37个百分点。甘肃三大地区中，甘肃中部和陇东陇南均为人口流出地区，2019年人口流出规模分别为15.46万人和120.86万人，对城镇化水平提升贡献了0.81和4.14个百分点，陇东陇南人口流出对城镇化水平提升的贡献较大。同样是发展基础较弱、资源紧缺、相对贫困人口众多的内陆后发省份，2019年贵州省人口流出比例为20.75%，人口流出为城镇化水平的提升贡献了10.17个百分点，相比而言，甘肃人口流出还有较大的空间。

二、甘肃省推进城镇化高质量发展面临的主要问题

（一）地区之间存在结构失衡现象

2010—2019年，甘肃中部地区生产总值占全省比重提高了4.97个百分点，而城镇人口比重降低了4.24个百分点，经济增长未能同步促进吸纳城镇人口。河西走廊经济比重降低了5.72个百分点，城镇人口比重下降了0.62个百分点。陇东陇南城镇人口比重提高了4.6个百分点，地区生产总值比重却降低了0.08个百分点，经济发展滞后于城镇人口增长（表2）。省会兰州在吸纳人口集聚上的优势并不突出，2010—2019年，兰州经济占全省比重提高了5.32个百分点，是全省经济比重提升最多的城市，而城镇人口比重却下降了5.93个百分点。2019年兰州经济比重与常住人口比重之比为2.27，高于杭州（1.35）和西安（1.17）两个省会城市（表3）。

（二）经济增长速度出现较大下滑

在甘肃省当前的城镇化发展阶段，工业化发展仍然是经济增长的主要动力，而甘肃的工业增长速度落后于全国水平。2010—2019年，全国工业产值年均增幅为7.52个百分点，而甘肃为4.11个百分点。近6年，甘肃人均生产总值与全国水平差距逐渐拉大，2013年人均生产总值为全国水平的55%，至2019年仅为全国水平的47%，比2015年低了4个百分点，甚至比2013年还低8个百分点，与全国平均相比呈现 “倒U型”，差距在扩大，而不是缩小，需要高度关注。

（三）区域间基础设施建设难度大

河西走廊地形狭长，不利于形成区域中心城市，中部地区和陇东陇南区域间交通基础设施密度不高，城市之间交通互联互通难度大，区域交通基础设施建设和维护成本较高。从公路密度和高速公路密度来看，甘肃中部城市群为65.66和1.91公里/百平方公里，关中平原城市群（甘肃部分）为77.87和1.24公里/百平方公里，均低于关中平原城市群（陕西部分）129.73和3.32公里/百平方公里的建设水平。

（四）部分地区出现收缩城市

甘肃部分资源枯竭或产业发展动力不足的地区，出现了城区人口逐步减少或增长停滞的现象。据不完全统计，2010—2017年，约有十分之一左右的区（县）出现了城区人口减少或增长停滞，其中一部分为城区人口减少，如某县城区人口从2010年的9.49 万人减少至2017年的7.52 万人。另一部分为城区人口增长停滞（七年累计增长小于3%），如某县城区人口从2010年的2.81万人增长至2017年的2.83万人，7年仅增长0.89%。

三、“十四五”时期推动甘肃省城镇化高质量发展的建议

（一）在对接国家战略上，要主动服务“一带一路”建设、黄河流域生态保护和高质量发展重大战略任务，实施重大项目

甘肃地处丝绸之路的黄金地段，要积极抢抓“一带一路”建设机遇，积极扩大与已结对国际友好城市的多双边投资、贸易、技术、文化等的交流合作，推动国际产能合作和重大项目合作。深入落实黄河流域生态保护和高质量发展重大战略，实施黄河上游生态功能区保护工程，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，因地制宜发展生态农业、中医中药、文化旅游、智能制造等生态型产业，保护传承弘扬黄河文化，探索甘肃特色新型城镇化高质量发展的新路子。

（二）在优化城镇化布局上，要顺应经济发展和人口流动规律，推动甘肃三大地区协调发展

“十四五”期间，甘肃中部地区应增强兰白都市圈的龙头带动作用，发挥兰州人口吸纳效应，优化兰州新区等重要载体的发展理念，加强基础设施一体化规划建设，构建都市圈新兴增长极。陇东陇南地区，应作为甘肃城镇化的“主战场”，加强政策和资金扶持，提升与周边区域的基础设施网络互联互通水平，充分借力关中平原城市群、成渝地区双城经济圈发展资源，构建产业发展重大平台，提高天水等城市作为区域中心城市的经济和人口承载能力。河西走廊受地理条件限制，进一步集聚人口的空间受到制约，未来发挥“一带一路”建设优势，挖掘厚重的历史文化底蕴，构建国际文化交流合作平台，建设高品质节点型城市，构建丝路文化走廊和生态经济带。

（三）在加强产业支撑上，要大力发展实体经济，吸纳农村人口转移就业，为城镇化提供持续动力和坚实的物质保障

近年来甘肃工业发展速度慢于全国平均水平，必须积极发展实体经济，不断吸纳农业转移人口就业，有力支撑城镇化和经济社会发展。城市创新发展与人才素质密切相关，“十四五”期间，要发挥兰州在产业选择和人才引进上的优势，充分利用兰州大学、中科院等机构的创新资源优势，促进高水平科创人才的集聚，提高科技创新和成果转化能力。促进兰白都市圈产业转型升级，加强兰州新区、兰州白银国家自主创新示范区等重要产业载体建设，做强石化装备、新能源、新材料、生物医药等优势产业，推动产业数字化转型，培育优势产业集群。

（四）在城市建设上，要立足自然文化资源优势，塑造精致空间，建设高品质宜居城市

甘肃山河地貌多样，文化底蕴深厚，具有塑造特色陇原城市的良好条件，需要坚持“人民城市为人民”理念，拿出“绣花”功夫，构建空间精致、环境优美、配套完善、治理精细的美丽宜居城市。“十四五”期间，应积极推动城市绿色发展，加强生态修复和城市修补。彰显甘肃优美的山水元素和深厚的文化底蕴，塑造体现陇上风貌特色的城市空间形态，推动重点地块城市设计，构建特色鲜明的场所文脉、慢行系统和标识系统。高品质的城市生活离不开高水平的服务配套，要提高公共服务品质，完善城市功能，加强对未来生活方式和消费趋势的研判，高标准规划建设一批教育、医疗、文化、体育、商业等公共服务设施，营造步行优先、消费便利、休闲友好、充满活力的城市生活场景，培育社区、邻里、街坊三级高品质生活圈。建设宜居城市、韧性城市、智能城市等新型城市。

（五）在县城发展上，要抢抓县城补短板强弱项机遇，提升县城人口和经济吸纳能力

“十四五”期间，甘肃要结合国家要求和自身情况，补齐县城城镇化建设的短板和弱项，提升公共服务设施建设水平，优化医疗、教育、养老、幼托、文体和社区服务等设施。提升环境卫生设施水准，完善垃圾集运和处理、污水收集处理等设施。推动市政设施升级，更新改造交通设施和市政管网，推进老旧小区改造。提高产业培育设施建设质量，补齐智能工厂、产品研发、成果转化、检验检测、职业培训、仓储物流等设施短板。推动县城智慧化改造，建设城市大脑、数据中心、物联网等新型信息基础设施，提高产业数字化和城市数字化水平。

（六）在基础设施建设上，要推动区域重大交通设施互联互通，构建发展支撑体系

甘肃省区域间交通基础设施密度不高，建设维护成本较大，区域重大交通基础设施短板明显。“十四五”期间，要服务“一带一路”建设，主动对接西部陆海新通道，优化区域铁路货运功能，融入中欧班列国际物流通道。结合“两新一重”建设，优化“两横七纵”交通网络，完善城市间畅通高效的交通网络，加强与周边关中、兰西、成渝等区域的交通联系。强化兰州综合枢纽职能，构建集陆、空、港于一体的区域性综合交通枢纽。

（七）在城镇化机制创新上，要推进农业转移人口市民化和城乡融合发展，增强发展动力

“十四五”期间，要充分利用城市提供的非农就业机会，建立就业服务平台，健全农民就业创业职业培训制度，落实农民工“春潮行动”“求学圆梦行动”，引导有意愿、有能力的农业转移人口实现市民化。充分利用农村人口进入城市后闲置的农村用地资源，创新规划管理和土地指标使用方式，为发展乡村新产业新业态提供充足空间，推动城乡产业融合，促进城乡要素高效流动。

（作者單位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）