更好发挥政府作用 推动县域交通可持续发展

李卫波

县域是新型城镇化的重要载体，国家“十四五”规划纲要明确提出要以县域为基本单元推进城乡融合发展，其中交通运输是重要支撑。英国城镇化发展水平较高，虽然行政区划界定与我国差异较大，但仍能够从其与我国县域概念比较接近的小镇（Town）层面的经济社会和交通运输发展中汲取经验。

一、英国小镇主要承担的经济社会功能

明确小镇在经济社会中承担的主要功能定位，是理解交通运输发展导向的重要基础。英国小镇与城市、乡村之间的交通联系，具有鲜明的经济社会运行特征。

（一）与上对接，是承载着大量潮汐式通勤需求的卫星城

由于城市中心开发空间愈加有限、居住成本不断提高，且城市周边地带往往是独立式别墅（House）集聚区，代表着传统上的家庭置业“刚需”，因此英国主要城市里的通勤群体很多会选择住在城市近郊的小镇，引起明显的潮汐交通特征。更有特大城市如伦敦，有约18%的中心城区“上班族”甚至住在大伦敦辖区之外。长期以来，轨道交通一直是这类人群的重要通勤选项，以伦敦为例，当前在早高峰时段从外部地区进入“内伦敦”（中心城区）的人员中有超过80%使用轨道交通，使用小汽车的人数仅占到5%—6%左右。

（二）立足本身，是生活功能高度完备且特色各异的独立社区

英国小镇无论规模大小都拥有一条高街“High Street”，扮演着商业中心角色，文娱休闲等各类功能完备，消费品牌数量虽不如大城市丰富，但不存在等级或品质上的差异，同时镇上基本公共服务齐全，能够充分满足居民多层次的日常消费需要。此外，许多小镇由于资源独特，还能够对大城市中心城区居民产生常态化的反向出行吸引，除旅游观景外，较为普遍的是大型集体活动（体育场馆、演艺中心）、购物（品牌直销/工厂店、特色集市）等，由此催生比较明显且规律的节假日消费经济。

（三）向下聯通，是辐射广袤乡村地区的经济活动中心

英格兰地区乡村面积占到85%，乡村常住人口占到18%。为区别于附着在大城市周边的“后工业化”小镇，处于更加偏远的地区、坐落在乡村包围之中的小镇在英国被冠以“Market Town”的称呼。这种类型的小镇通常是周边乡村居民的经济活动中心，主要承担吸纳就业和提供公共服务的职能，能够满足农牧产品交易、购物、休闲等基本生活需求。小汽车是较常见的交通工具，近几年，英国乡村地区的小汽车平均行驶里程保持在城镇化地区的1.8倍左右，占到全国小汽车行驶总里程的30%。

二、交通运输发展在其中发挥的主要作用

交通运输对于小镇发挥上述功能的影响重点体现在交通枢纽的合理布局、公交服务的支撑保障以及借助智能交通发展满足乡村老龄化社会的出行需要等方面。

（一）深入小镇中心的铁路枢纽是保持当地经济社会发展活力的关键依托

英国小镇的铁路枢纽通常布设在镇中心，粗略估计全国绝大多数小镇铁路站场到镇中心点的步行距离在15分钟以内，很多甚至不超过5分钟，交通功能布局与小镇商业功能布局紧密结合，能够为当地居民提供便捷的城际出行条件，同时也是吸引大城市居民节假日前来旅游休闲的重要环境因素。历来有英国“空心化”最严重小镇之称的Altrincham（位于大曼城地区特拉福德市），在全新的铁路枢纽落成后，镇中心客流量增加了20%。近年来，在保持交通与商业“站城一体”开发传统的基础上，英国政府通过对《国家规划政策机制》（NPPF）这一指南文件的修订，进一步加大了交通与住房“站城一体”的开发力度，提高了铁路枢纽周边住宅用地的开发强度标准。对城市近郊高度重视人口流入的小镇而言，将会进一步提升自身作为通勤人群常住地选项的吸引力。

（二）高品质、多样化的公共交通是小镇实现“上通下达”的重要保障

一方面，英国各城市与周边小镇的公交一体化服务水平普遍较高，基本上在全国范围内已实现“市—镇”之间地面公交运营线网以及服务价格、品质等的统一，市场需求充足，企业经营效益良好。另一方面，考虑到乡村地区人口密度较低，“镇—村”之间的运输服务除保留部分常规公交线路外，近年来，英国更加强调推广定制化、预约式公交服务作为补充，在满足基本出行需求的同时能够有效减轻维持常规线路的巨大财政补贴压力（见图1）。得益于响应式运输服务在英国多地快速发展，自2012年起英国乡村公交补贴支出持续下调，在满足居民基本出行需要的前提下逐步实现了更具市场效率的供需匹配。

（三）大力发展智能交通是破解老龄化乡村地区出行及运输难题的核心思路

据预测，2016—2040年间英国乡村65岁以上常住人口将增长50%，中青年则近乎零增幅，运输服务供给短缺问题会更加突出。英国政府最近发布的《交通运输的未来：乡村战略》意见征询公告中，将解决思路重点放在了新技术及智能交通应用上，并指出乡村在一些智能交通工具的发展方面具有先发优势。一是深度老龄化的乡村社区是自动驾驶运输服务的天然市场，有助于加快应用场景建设，并提到了对日本先进经验的借鉴;二是乡村地区能够为客货运输无人机试验发展提供富足的物理空间，例如停机区域的布局建设以及跨区域的无人机运输走廊规划等;三是无人船舶将是未来服务广袤沿海乡村地区的重要运输工具。

三、政府作用及经验启示

（一）坚持以政府力量为主导推动小镇交通可持续发展

相比中心城区，位于城市周边或偏远地区小镇的公共交通发展产出的市场收益更低，会更多依赖政府支持。除常见的财政兜底外，英国还会从规划和管理两个层面加强发展引导，且市场力量趋于弱化。例如在规划上，指南文件NPPF计划提升枢纽周边住宅用地开发强度标准，在征询意见时遭到大多数民众反对，认为应由各地自行决定开发强度，但最终政府仍坚持按不同地域类型设定了指导性的最低标准，引导尤其是小镇居民（传统上习惯住在外围开阔地区）向镇中心枢纽地带集聚。在管理上，虽然英国力推中央事权下放，例如康沃尔作为近似镇级别的行政区域，开创性成为下放试点，但其交通领域权力下放的内容实为公交经营许可从高度市场化的“自由准入”变为地方政府拥有更多决定权的“特许经营”。因此，若对比我国现行经营模式，此做法实质不在“放权”而在“收权”，主要为通过加强政府影响推动运输方式间一体化整合，促进公共交通使用水平向大城市看齐。

（二）全面提升帮扶资金精准配置水平

在政府提供强力支持的背景下，常年持续的运营补贴等已让财政不堪重负，但单纯削减支出会直接降低供给水平和质量，社会反响大，因此，近几年英国更加注重提升“花钱效率”。主要改革措施有，一是以康沃尔案例为代表的事权下放也伴随中央财权下放，扩大地方资金配置权限的同时要求地方编制长周期的预算安排，以更高的政策确定性调动当地社会资本进行匹配的积极性;二是设立专项资金池，例如新推出的乡村交通基金（Rural Mobility Fund），专门用于推动定制化、预约式的即时响应公交在乡村及城市近郊地区发展，寻求彻底变革供给模式;三是补贴对象更加精准，如将传统的公交燃油使用补贴改为行驶里程补贴，支持新能源公交发展，以及停止补贴起终点前后的空驶里程，通过鼓励完善公交站场布局促进服务效率提升。

（三）以运输服务组织变革引领智能交通健康发展

虽然英国偏远地区智能交通发展前景可观，受到政府高度重视，是应对老龄化社会“出行难”的重要依托。但目前偏远小镇和乡村的小汽车使用水平相比大城市仍然偏高。技术变革如果不伴随交通出行习惯向集约化、绿色化转变，则未来像自动驾驶技术的发展成熟可能仅带来运输装备的变化，自动行驶的小汽车仍会引发拥堵等问题。为此，英国已逐渐从追求运输服务的覆盖和通达转为关注小镇和乡村地区运输组织效率的提升，例如试点公交和铁路“一票制”，甚至“出行即服务（MaaS）”等适合优先在大城市推广的新型组织模式已在英国多个偏远地区与伦敦等城市近乎同步开启了试点（虽然涉及到的运输方式数量有限），借此加快调整居民出行习惯，构建更加可持续的交通发展基础以迎接智能化变革到来。

（作者单位：国家发展改革委运输所）