危险化学品道路交通运输安全再思考

（安徽公安职业学院，安徽 合肥 230031）

国家经济建设快速发展离不开交通运输行业的强力支撑，在各种交通运输方式中，道路交通运输以其机动灵活、方便快捷、适应性强等特点发挥着不可替代的重要作用。2019 年，全国公路通车里程已达500 万公里，年货运总量343.55 亿吨，其中，危险化学品（以下简称危化品）运输占比也越来越大，表现出两方面的特点。一方面，相比较其他运输方式，危化品中80%通过道路运输，每年通过道路运输危险货物总量达3 亿吨，3000 多个品种，占公路年货运总量的10%以上，且呈上升趋势；另一方面，危化品运输安全问题依然十分突出，重特大事故时有发生。尽管《刑法修正案（九）》已将违法运输危化品危及公共安全的行为纳入危险驾驶罪中，加大了对违法运输危化品的处罚力度，但危化品运输中各种违法现象依然频发，特别是“三超一疲劳”“四违”①“四违”：非法改装危化品运输车辆、危险化学品充装单位为未取得运输许可的车辆非法充装危险化学品、未取得运输许可的车辆非法运输危险化学品、未取得从业资格的人员非法驾驶和押运危化品运输车辆。等违法行为仍屡禁不止。类似于2014 年沪昆高速邵阳段“7·19”重特大道路交通危化品爆燃事故，2015 年荣乌高速 “1·16”重大交通事故，2017 年张石高速保定段 “5·23”重大危险化学品运输车辆燃爆事故等重特大交通事故仍时有发生。

一、危险化学品概述

（一）危险化学品定义

根据《危险化学品安全管理条例》的定义，危化品是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。依据GB13690-92《常用危险化学品的分类及标志》，化学品按其危险性分为8 大类：

表1 常用危险化学品分类

危险化学品不仅品类繁多，而且不同品类具有不同的危险性，在运输过程中极易造成人员伤亡和财产损失。因而，应严格按照“分类管理”的原则，充分了解不同种类危化品的性质、属性、操作规程和应急处置方法，严控各个环节。

（二）相关法律法规与技术标准

改革开放四十年，我国危化品运输行业逐步走上法制化、规范化、标准化轨道，陆续颁布实施了一系列有关危化品运输的法律、法规、规章、标准。其中，各相关监管职能部门就各自管辖领域又细化制定了数量众多的部门规章、行业标准，使危化品运输法律法规体系不断完善，做到有法可依，有章可循。

1.有关的法律主要有：（见表2）

表2 涉危化品相关法律

2.行政法规主要有：（见表3）

表3 涉危化品相关行政法规

3.部门规章：（见表4）

表4 涉危化品相关部门规章

4.技术标准：（见表5）

表5 涉危化品相关技术标准名称

（三）危化品运输监管机制

《危险化学品安全管理条例》第6 条明确了对危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输实施安全监督管理的八个监管职能部门的职责。（见表6）

表6 危化品监管部门职责一览表

各部门各司其职，对于危险化学品在生产、储存、使用、经营和运输等各个环节基本上形成了静态监管（日常）和动态监管（过程）的职能分工监管模式。

二、危化品道路交通运输安全现状

我国是危化品生产和使用大国，每天有近300万吨危化品运输在道路上，截至2018 年底。全国共有危化品生产企业1.23 万家，车辆37.3 万辆，从业人员160 万人。由于绝大多数危化品都具有“易燃、易爆、有毒、腐蚀”等特性，一旦发生事故，波及范围广、破坏性强、处理难度大，易造成巨大的人员伤亡、财产损失和环境污染。2010 年以来，全国共发生危化品安全生产事故320 余起，其中80%为爆炸事故，2300 多人死亡。危化品道路运输重特大事故时有发生，违法行为屡禁不止。目前，整体危化品运输行业存在着危化品运输资质审核、监管不力、相关法律法规体系不健全、企业安全生产主体责任严重缺失、行业管理人员素质普遍较低、管理职能部门职责不明确、监管水平不高、监管手段不足等诸多问题。按照“业务专营、车辆专用、人员专业”的要求还有不小差距，安全管理形势依然相当严峻。

三、管理中存在的问题及原因

（一）法律法规不健全、不完善

目前对危化品管理的行政法规、部门规章、地方法规数量众多，但缺少一部统领的“危化品道路运输管理法”。且各部门规章之间缺少协调，各地方法规执法标准不一，给危化品异地运输执法增加了难度。有些法律法规规定的过于笼统、粗框，只给了原则性规定，缺少具体的实施细则。如《道路交通安全法》第48 条规定：“机动车载运爆炸物品、易燃易爆化学物品以及剧毒、放射性等危险物品，应当经公安机关批准后，按指定的时间、路线、速度行驶，悬挂警示标志并采取必要的安全措施。”如何界定“必要的安全措施”，如何操作等没有更详尽的解释。再如，《危险化学品安全管理条例》第49 条规定：“未经公安机关批准，运输危险化学品的车辆不得进入危险化学品运输车辆限制通行的区域。危险化学品运输车辆限制通行的区域由县级公安机关划定，并设置明显的标志”。批准的程序如何规定，限制通行的区域如何划定，如何向社会公告等均语焉不详。加之有关危化品运输的法律法规数量众多，其中对危化品安全运输要求并不都是一样的，有些内容各部门有交叉重复，而有些内容却缺失。类似法律法规中这种缺少具体细则、不一致甚至缺失的情况让执法交警无所适从。

（二）监管机制不完善，没有牵头人

我国对危险化学品行业实行行政许可、市场准入管理制度。危险化学品生产、使用、经营企业必须依法取得从业资格。危化品运输企业同样要具备法定条件，通过交通部门审查合格后，才能取得危险品运输的资质。具体来说，要具备5 辆以上经检测合格的危险货物运输专用车辆、设备；有取得上岗资格证的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员；危险货物运输专用车辆配有必要的通信工具；有健全的安全生产管理制度等条件。具体到一辆危化品运输车辆来讲，要想获得营运资格，须经质检部门检验车身罐体合格，经交管部门车辆注册登记、车检合格，经交通部门办理营运证、配备有资质的押运人员，经消防部门检验车载消防设施合格，最后由公安机关核发《剧毒化学品公路运输通行证》才能取得运输危化品的资格。[1]

从分工看，危化品车辆装载由安监部门负责，运输资质由交通部门负责，道路运输由公安交管部门管控，车身罐体由质检部门负责。管理链条看似严密。实际中各监管部门之间机制缺乏合作，职能不能有效衔接，信息共享不畅。条块分割，各管各摊，难以形成对共同管理对象的监管合力。

（三）行业人员安全意识淡薄，不便管理

1.运输企业主体责任不落实，安全意识淡薄

许多运输企业在市场竞争压力，利润驱使下，安全生产投入不足，没有建立相应的安全管理规章制度和岗位安全责任制度。即使有规章制度也不落实，默许许多违法行为长期存在，主体责任严重缺失。在车辆管理方面，“挂靠”现象普遍存在。由于准入门槛的限制，个体运输、小规模运输企业无法取得运输资质，通过“挂靠”的形式依附于有运输资质的企业从而获得运输资格。对于挂靠企业来说，“挂靠”既能减少自己购置车辆的费用，同时还能收取一定的管理费。双方“互赢”，各取所需。这种“挂靠”管理十分松散。车主自主经营，独立核算。企业只负责驾驶员教育、组织年审、关系协调等事务。许多车主长期从事异地运输，企业对车辆安全运行情况，驾驶员安全驾驶情况无从掌握，教育、培训更是难以进行，致使这些车辆、车主长期处于失控状态。

另外，根据 《道路运输车辆动态监督管理办法》的规定，运输企业对企业所属道路运输车辆负有动态监控责任，要按标准建设监控平台；按规定每接入100 辆车设1 人，最低不得少于2 人的标准配备专职监控人员；平台接入联网联控系统；按规定上传运输车辆动态信息。一些企业安全主体责任意识不强，对所属车辆和驾驶员在运输过程中实时监控不到位，对车辆实际运营状态、在线率、车载行驶记录仪使用率、运营数量、发车时间掌握不清。对驾驶员超速行驶、疲劳驾驶、不规范使用行驶记录仪等违法行为纠违不及时，处罚力度不够，放任危险存在，给整个运输过程造成极大隐患。

2.运输车辆安全运行条件差，违法行为频发

危险化学品特殊的危险性要求其运输车辆比运输普通货物在车辆结构、性能、装载方面有更为严格地要求。按照交通部标准JT198-95《汽车技术等级评定标准》的要求，从事道路危险货物运输车辆的技术等级必须达到一级车辆技术等级。GB7258-2017《机动车运行安全技术条件》对危化品车辆的生产制造制定了更详细，更有约束性的要求。目前，危化品车辆的违法、违规现象还比较突出。一是源头运输企业忽视车辆安全运行监管，“挂靠”车辆过多，企业无法掌握车辆的安全运行技术条件，不能按照《汽车维护、检测、诊断技术规范》的“强制维护、定期检验、视情修理”要求严格自查，车辆维修养护流于形式，存在“以包代管”现象。[2]二是没有危化品运输资质的车辆违法从事危化品运输，将“流动危险”转嫁给路面。三是运输车辆在运输过程中，突出表现为不具备或者缺少槽罐质量检测合格证；液体货物罐车未按规定加装紧急切断装置。为有效减少液体危险货物罐车安全隐患，2014 年7 月，安监、工信、公安、交通、质检5 部位联合下发《关于在用液体危险货物罐车加装紧急切断装置有关事项的通知》（安监总管三〔2014〕74 号）要求运输汽油、柴油、甲醛等17 种易燃液体介质的罐车加装紧急切断装置；[3]不按规定悬挂安全警示标志、危险货物标志灯、牌；货物混载混装；大罐小标、小车大罐；不按规定时间、路线行驶等违法现象。

3.从业人员整体素质不高，违法行为多样

危险化学品运输业是一种特殊行业，从业人员的职业素质至关重要。整个危险化学品行业从生产、存储、装卸、运输直至容器清洗各个环节都有严格的技术和操作规程要求，危化品运输中的“三员”（驾驶员、安全管理员、押运员）是道路运输危化品的第一责任人，稍有不慎，都会造成无法弥补的损失。《危险化学品安全管理条例》对运输企业要求有对从业人员进行安全教育、法制教育和岗位技术培训的职责。从业人员应当接受教育和培训，考核合格后持证上岗。运输应当配备押运人员，并保证所运输的危险化学品处于押运人员的监控之下。运输危化品的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员，应当了解所运输的危化品的危险特性及其包装物、容器的使用要求和出现危险情况时的应急处置方法。

目前来看，危化品运输行业从业人员队伍整体素质不高，安全意识淡薄，违法现象突出。在整个危化品运输过程中，各个环节表现出的违法行为多种多样。如无资质上岗作业，有的既当驾驶员，又当押运员；没有经过危险化学品专业知识、安全驾驶、规范操作的教育培训，不具备专业技能；驾驶员“三超一疲劳”违法违规驾驶；不按规定时间、路线行驶，未经批准进入限制通行区域（限行区域是县级人民政府公安机关为进一步加强危险化学品运输管理，最大限度地减少危险化学品运输事故给周边群众带来的损害，而划定并设置明显标志的区域，其范围既包括道路的一段，也包括某处可供车辆通行的场所）；[4]随意长时间停放；一次审批，多次运输；私自改装、伪装车辆；对所运输的物品的种类、名称、性质一无所知；运输途中遇有危险化学品丢失、被盗、被抢或者出现流散、泄漏等突发情况不向公安机关报告，惊慌失措或处置不当等等。

（四）交管部门执法力度不够、执法能力不强

公安交管部门是道路交通安全管理的职能部门，是路面执法的主要力量。面对危化品道路运输中违法现象突出，违法行为多样的局面，尽管采取了各种措施进行路面管控，但由于内外部各种因素的制约，缺乏相应支撑，执法管控难度相当大。

1.交警队伍专业知识不足，查控技能不高

目前交管部门中还没有专门的危化品管理的专业队伍，对危化品相关的法律法规知识储备不足，对车辆、容器的技术标准掌握不够，对货物的品种、化学性质、危险性等专业知识知之甚少，导致执法中不敢执法，不能规范执法。仅限于查处一些如超载、无押运人员、无证运输等常见的违法行为，[5]难以应对复杂局面，难以服众，甚至执法过程中自身受到伤害。

2.消除违法状态难，执法风险大

查处道路交通违法行为，必须消除违法状态。比如超载必须卸载转运。由于缺少专业设备和卸载技术，此类违法行为查处难度很大。责令车辆返回原装载企业卸载也是困难重重，企业和驾驶员都不愿配合。对改装、拼装、报废车辆的查处，即使是空车也需要拆解、切割等专业技术，稍有不慎，极易导致灾害发生。由于缺少专业停车场，利用一般停车场，查处过程中对周边安全造成极大隐患。许多违法行为还需要其他职能部门协调配合。由于部门间信息不能共享，没有协调机制，往往一起违法行为需要执法交警耗费时日联系停车场地、安排卸载转运、部门协调、案件移送等事情，期间的执法风险完全有执法交警承担，导致交警执法心理负担过大，影响执法效果。

四、建议

（一）完善现行法律法规，构建符合国情的危化品运输法律法规体系

如前所述，我国危化品运输管理的法律法规已基本建立了比较完善的体系，危化品运输行业正逐步走上“有法可依，有章可循”的规范化、法制化管理轨道。但实践中发现，有些规范存在着缺乏严密性、可操作性等问题，部门职责不明确，存在着职责重复交叉甚至缺失问题，给实际工作带来困扰。

建议总结现行法律法规、部门规章，技术标准的成功与不足，借鉴国外成功经验，尽快制订《危险化学品运输法》；进一步完善现行法律法规，尽快制订有关实施细则；结合我国国情，制订危化品运输管理从分类、品名、包装、仓储、托运、装卸、运输、应急等各环节精确、明晰、统一的技术标准、技术术语、技术细则，把规章标准细化为具体的操作技术要求，确保整个运输过程的安全运行。

（二）完善监管机制，严把资格、许可关

市场准入制度是危化品运输监管的第一关，门槛过高过低都不利于行业良性发展。就效果来看，拥有5 辆危化品运输车就能注册危化品运输企业，门槛过低，致使后续管理难度加大，加上企业内部管理不规范，主体责任不落实，更使后续环节问题层出。适当提高准入门槛，将不具备条件的企业、车辆、从业人员清理出去，将有利于营造一个公平竞争的市场环境，使源头活水更加洁净。严格把控危化品运输车辆、从业人员的资质、牌证许可发放。严格罐车罐体检测和罐车使用证，新车上牌、年检、审验制度。

（三）整合各监管职能部门力量，建立危化品运输管理长效机制

1.坚持“政府主导，部门联动，齐抓共管，综合治理”的工作方针

由政府主导建立危化品运输管理专门机构，改变以往各部门之间监管关系不明晰，监管职责交叉、重复、缺失现象。定期召开各部门联席会议，通报情况，研判分析，明确分工，落实责任，共同研究解决危化品运输管理各环节工作中存在的问题。建立联合执法模式，设立联合执法点、检查点。

2.实行大数据管理，实现各部门信息资源共享

各监管职能部门应在各自管理职责范围内加强基础信息数据库建设。安监部门应建立全国危化品基础数据库（产品标示、主要组成、化学特性、危险性、处置方法等）、专家人才数据库（化学、医疗急救、环保、消防抢险专家等）、社会救援力量、抢险救援药品、器材设备数据库；质监部门应建立全国危化品包装物、产品数据库、容器生产企业数据库、汽车罐车检测数据库等；交通部门应建立全国危化品道路运输企业、运输车辆、从业人员数据库；公安交管部门应建立危化品车辆交通事故、剧毒化学品公路运输通行证数据库等。[6]各部门之间应打破信息孤岛，实现信息资源共享，互联互通，建立集成管理平台。这种大数据信息资源包含了整个行业各个环节，内容不断更新，使整个危化品行业管理底数清、情况明，是日常静态管理的重要基础，动态管理问题及时分类处置的保障，也是危化品运输行业管理科技化、信息化、规范化管理的重要支撑。

（四）强化业务培训，提高从业人员素质

强化企业主体责任，加大对从业人员安全教育、法制教育和岗前技术培训力度。坚持对危化品运输中的“三员”（驾驶员、安全管理员、押运员）考试持证上岗制度，坚决杜绝无资质人员上岗。定期组织从业人员进行危化品业务知识、相关法律法规知识学习、交通安全宣传教育，安全防护、运输装载、紧急处置等业务培训，提高从业人员安全、守法意识和业务技能。

（五）加强民警业务培训，加大路面管控执法力度

加强民警执法的技术性和专业性，充分学习、掌握如 《机动车运行安全技术条件》《危险化学品安全管理条例》《查处运载危险化学品车辆操作规程》《道路运输液体危险货物罐式车辆第一部分》等应知应会的专业知识，了解相关危险化学品的性能、特点、使用情况以及应急处置的方法、流程、自身防护等知识技能。明确专用停放场所、专用卸载运输工具、建立专业队伍，[7]提高民警路面执法质量和管控能力。

危化品运输违法行为会使整个运输过程危机四伏，险象环生。必须严把查控关，对各种违法行为“零容忍”，消除一切潜在危险。在日常监管的同时，加大专项整治力度，会同公安、安监、运管等部门建立联合执法制度，加大路面执法查纠力度。对“三超一疲劳”酒后驾驶等违法行为坚决从严从重处理。对涉牌涉证，无相关许可证件和运输手续的车辆，坚决禁止在道路上通行。对私自改装、混装夹带、不按规定设置警示标志、不按规定时间、路线行驶、不配备押运人员的车辆及时查处，坚决制止“带病车”继续上路。

（六）加强部门协作联动，完善应急救援机制

危化品具有爆炸、易燃、毒害、腐蚀、放射性等特性，其运输是一项技术性、专业性很强的工作，整个过程的各个环节不容丝毫纰漏。一旦发生交通事故，如果反应不及时，方法措施不得当，无专业人员、专业器材、专业训练等，将更会加重事故危害程度。为此，加强和完善道路运输危化品事故应急救援机制工作刻不容缓。

1.建立由政府统一领导的，集安监、质检、交通、公安、消防、环保、企业、医疗机构为一体的应急救援体系，形成“政府领导、部门参与、统一指挥、协调配合”联动机制。

2.建立不同等级，不同类型的应急预案，对应事故，快速启动，针对处置。

3.定期组织开展应急预案演练，组织各相关部门、企业负责人、驾驶员、押运员、安全员乃至公路沿线村民参加的应急预案演练，使预案实战化。从预案启动、部门联动、赶赴现场到现场控制、交通管制、污染源控制、人员疏散、救护等每个环节具体操作熟练，做到遇事不慌，科学、规范、有序开展施救工作，将事故危害降到最低。

五、结语

交通运输是国家经济建设的生命线，经济的飞速发展离不开交通运输的保驾护航。而交通安全是保障国家经济建设、人民生命财产安全的重要前提。道路危险化学品运输一旦发生事故，不仅造成生命财产的重大损失，还会给环境造成严重污染，危害不可估量。因此，针对当前危化品运输管理中存在的各种问题，严格危化品运输市场准入，强化危化品运输安全监管，加强从业人员培训，加强监管、执法、专业救援队伍建设，建立危化品运输安全长效机制是保障危化品道路交通运输安全的必要举措。要使危化品道路运输真正成为“安全线”，我们任重而道远。