基于基层公务员视角的乡镇行政区划调整社会稳定风险评估——以蓝田镇为例

贾 岚，祁新华

(福建师范大学 地理科学学院，地理研究所，福建 福州 350007)

0 前言

作为社会体制运行与社会政策落地的空间基础与资源配置的重要手段[1]，行政区划在社会治理中占据重要地位。行政区划是对行政区域的划分，行政区划调整主要包括行政等级变更、领域幅员调整以及区划类型更替3种类型[2]。行政区划调整的价值目标在于提高行政效能、提升治理能力、推动协调发展与维护政治稳定[3]。其涉及面广，与人民群众利益密切相关。中国的行政区划调整在不同阶段呈现出差异化特点，目前已向微观优化方向演进[4]。“镇改街道”是城市化发展的产物，街道办事处作为基层社会治理的主体，其治理能力是社会治理能力的重要体现[5]。在中国现行的国家行政管理体制中，镇是指县和县级市以下的行政区划基层单位，与乡同属乡科级。但较之于乡，镇域面积大，人口数量多且以非农业人口为主，经济发展水平较高。街道是区一级政府的派出机构而非独立的一级政府。撤镇设街道办事处后，基于撤村改居、就业安置以及社会保障等相关配套优惠政策支持，城乡一体化发展将得以有效推进[6]。同时，实行街道管理体制有利于促进解决乡镇政府机构臃肿、权责不明等问题，从而完善城市基层治理体制，提高政府行政效率与服务管理能力。

然而，行政区划调整可能引发一系列社会稳定风险：在政府运行方面，可能通过对机构、编制、事权的影响，导致地方政府积极性降低，区域经济活力和竞争力降低；在经济社会管理方面，可能通过对财政体制以及社会管理的影响，导致社会公平受到质疑，出现社会治理难题；在土地管理方面，可能产生耕地占补不平衡、开发利用不合理等问题，导致土地浪费，农民、农业利益受损；在社会舆论方面，可能冲击当地历史文化与社会心理，影响居民居住、就业、投资等[7]。因此，行政区划改革必须引入风险评估机制，综合考虑政治、市场、文化、社会等因素，才能避免由此产生的不良后果甚至群体性事件[8]。

行政区划调整的风险评估研究可以溯源至国外学者较早关注的制度性风险。德国学者乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)于1986年首次提出“风险社会”(Risk Society)的概念，认为由人类行为的不确定性和制度失灵导致的社会风险在工业化社会占据主导地位[9]。继贝克之后，吉登斯(Giddens)发展了风险社会理论，将社会风险归结于制度性风险，并分析了风险社会对日常生活的影响[10]。作为一种典型的制度性风险，近年来行政区划调整的社会稳定风险也受到越来越多国内学者的关注，相关研究主要集中在评估内容、评估程序以及指标体系3个方面[11]。在评估内容方面，现有研究内容涵盖制度性风险分析[12]、行政区划调整的可行性[13]、行政区划调整与区域经济发展[14-15]、行政区划调整对城市化和城市空间结构的影响[16-18]等；在评估程序方面，一般包括确定风险评估对象、制定风险评估方案、系统化评估并确定风险等级、制定风险预案建议等[19]；在评估指标体系方面，主要通过数学模型以及空间分析的方法确定量化指标，譬如采用主因子分析法[20]、空间场能模型[21]、确立评价指标体系确立城镇势力圈[22]，以及城市发展效应定量分析[23]等。

尽管中国对行政区划调整的研究取得了丰硕的成果，但仍相对滞后于行政区划调整实践进程。现有研究成果大多集中于县、市层面[24]，对于乡镇层面的实证研究成果相对较少，关注基层工作人员对于行政区划调整的感知、态度方面的研究成果尚未见于报道。与此同时，社会稳定风险评估中缺乏系统的评估指标体系，国家层面的合理性、合法性、可行性、可控性等标准在决策过程中多依靠定性的、经验式的判断，可能影响决策结果的有效性。鉴于此，本研究以东南沿海蓝田镇改街为案例，通过对当地政府工作人员的问卷调查，细化并量化了国家的合理性、合法性、可行性、可控性等标准，构建乡镇行政区划调整的社会稳定风险评估体系，对蓝田镇行政区划调整进行风险等级判别，并针对可能出现的风险因素，提出风险防范与化解措施，希望为完善行政区划调整的社会稳定风险评估机制提供有益借鉴。

1 研究方法与样本属性

1.1 研究选择与数据来源

本研究选择蓝田镇作为研究对象。蓝田镇位于福建省漳州市，是龙文区政府所在地。全镇总面积32.2 km2，下辖8个行政村、9个社区居委会，常住人口4.58万人。本次行政区划调整采用整建制调整，拟撤镇改街，未涉及管辖范围的变化。在龙文区开展城市产业、城市建设、城市管理以及城市民生“四轮驱动”背景下，蓝田镇经济社会事业发展迅速，城市化水平不断提升。蓝田镇依托第二、三产业的发展，城市经济特征凸显。2017年，全社会固定资产投资完成81.82亿元；规模以上工业总产值完成6.13亿元；限额以上消费品零售总额完成31.02亿元；一般公共财政收入2.39亿元，具备发展潜力。撤蓝田镇设蓝田街道办事处，在适应漳州市城区拓展的同时，有利于建立布局合理的经济发展新格局，推进城乡一体化进程。

本研究数据来自当地的统计年鉴与地方志以及在蓝田镇发放调查问卷。前期通过查阅文献资料了解蓝田镇的社会经济概况，设计并通过预调查完善调查问卷。问卷主体包括3个部分，一是当地政府工作人员对于蓝田镇行政区划调整的感知，包括其了解程度、情感态度；二是其所受影响，包括对当地机构、编制、事权、财税体制、土地管理、社会管理四个方面的影响。三是受调查当地政府工作人员的基本情况，包括其性别、年龄、受教育程度等。最后，为弥补调查问卷数据的不足以及真实性，对部分受访者进行深度访谈。

随课题组于2018年3实地走访蓝田镇。由于蓝田镇的行政区划调整工作处于初期阶段，本次研究期间该镇暂未对民众进行宣讲与公示。为避免干扰当地民政部门的工作进度与引起不必要的误解，本次调查主要面向蓝田镇的政府工作人员。基层乡镇干部作为一线工作人员，其对于行政区划调整的感知、态度，直观反映出该地行政区划调整方案的实施成效，其所受影响直接关系到当地的行政效能以及行政区划调整后续能否稳步推进。此次调查面向政府部门工作人员发放问卷100份(有效问卷100份，有效率100%)，并随机抽取部分受访者进行深度访谈，适当弥补了样本容量较少的缺憾。问卷调查样本属性见图1：男性为63%，女性为37%，平均年龄为44岁，教育结构以本科为主，政治面貌以党员为主。

图1 受访者的样本属性

1.2 指标体系构建

其次，根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资[2012]2492号)，国内其他地区行政区划调整经验以及问卷调查结果，本研究将风险发生的可能性大小共划分为5个等级(表3)，可能性由小至大分别表述为：很小、较小、中等、较大、很大。等级值按风险可能性由小至大依次取值为0.2，0.4，0.6，0.8，1.0。然后将每类风险因素的权重与等级值相乘，求出该类风险因素的加权风险值，将各类风险的得分加总求和即得到综合风险值。综合风险的分值越高，则说明该项目的风险越大。

表1 国家测评标准与蓝田镇行政区划调整的社会稳定风险测评指标对比

表2 行政区划调整的社会稳定风险评估指标体系

最后，本次评估将社会稳定风险等级分为3级：高风险：综合风险分值为0.64～1.0时，表示大部分群众对项目有意见、反应极为强烈，可能引发大规模群体性事件；中风险：分值为0.36～0.64时，表示该项目风险中等，有可能引发一般性群体事件；低风险：分值为0.1～0.36时，表示多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾[25]。

表3 社会稳定风险发生可能性评判标准

1.3 运算模型

采用层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)，通过对指标体系分析，建立一个由目标层、指标层和方案层组成的递阶层次模型(表4)。将问卷选项中的“影响很大、影响较大、影响不大、影响很小、没有影响”由大到小分别对应为高风险、较高风险、一般风险、较低风险、低风险，其分值由高至低依次取值为5、4、3、2、1。问卷结果统计如表4。结合问卷所得的实际情况分析，得出各指标的权重关系，并针对计算结果对蓝田镇行政区划的风险级别进行界定，进一步印证构建的指标体系的合理性。

表4 问卷结果统计

由表4所得到的各指标平均分值见表5。

表5 各指标平均分值

通过将指标两两比较，得到准则层指标的判断矩阵，并利用层次分析法计算，得到各指标的权重。经过计算矩阵的权重和一致性，得到结果见表6～表9。

表6 准则层各指标的权重及一致性检验结果

表7 B1各指标的权重及一致性检验结果

表8 B2各指标的权重及一致性检验结果

表9 B4各指标的权重及一致性检验结果

利用同一层次所有指标的单排序结果，计算本层次所有因素重要性的权重值，得到层次总排序。本次实例的结果见表10。

2 结果分析

2.1 风险识别

本次调查询问了受访者对于行政区划调整的社会稳定风险的感知，结果显示：92.0%的受访者表示非常了解，6.0%的受访者表示了解较多，1.0%的受访者表示一般了解，1.0%的受访者表示了解较少(图 2)。受访者对问题“请问，您是否支持本乡镇的行政区划调整？”的回答直观的反映出他们对蓝田镇行政区划调整的态度，调查结果显示：明确表示非常支持的受访者占总人数的97.0%，表示比较支持的受访者所占比例为3.0%(图 3)，总体而言受访者对于对蓝田镇行政区划调整持支持态度。

表10 各指标综合权重值

图2 受访者对于行政区划调整的社会稳定风险的感知

2.2 风险程度

蓝田镇行政区划调整综合风险值如表11所示：行政区划调整项目可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.35，小于0.36。由此可判断，其风险等级为低风险，多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，存在极端或过激行为等隐患的可能性非常小。

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2.3 风险分析

由表10的计算结果可看出，土地管理方面社会稳定风险在四大类一级风险指标中所占比例为33.56%，可见耕地占补是人们关注最高的热点，是影响当地社会稳定最主要的因素；其他影响因素依次为社会管理风险，机构、编制、事权风险以及财税体制风险。

表11 蓝田镇行政区划调整的社会稳定风险值

图4 风险因素对应加权风险值

根据表10建立如图4所示的准则层各因素权重柱状图，可明晰看出，在二级指标的加权风险值中，前三位相对重要的风险因素分别是耕地占补(C9)、机构设置与人员编制(C1)、社会舆论(C11)是3个主要的风险因素。具体而言：

耕地占补(C9)：耕地的占用及补偿作为涉及到群众切身利益的问题，如若处理失当，将损害农民、农业利益，易造成群众心理失衡，对社会公平产生质疑，不配合政府相关部门的工作，甚至导致矛盾激化，引发大规模群体性事件[26]。同时，耕地占用后的不合理利用亦会导致土地资源的浪费，影响区域发展。

机构设置与人员编制(C1)：实行街道管理体制后，相关机构的管理幅度及服务对象都会产生一定改变。但是如果行政区划调整后的机构设置不符合期望值，或利益相关人员没有充分的大局意识，工作态度不积极，落实上级政府决策部署不及时、不到位，可能导致行政效率降低，影响社区工作以及基层建设的展开。

社会舆论(C11)：在此次行政区划调整项目中，如若宣讲不到位或放松舆论监管，很有可能产生对LT镇行政区划调整的失实评价，加深群众对于LT镇行政区划调整的误解，对政府部门的工作成效保持消极态度。这个也从侧面反映了营造良好的社会舆论环境，科学地应对舆论热点问题，对于行政区划调整工作的展开极为重要。

3 结论与讨论

3.1 结论

(1)当地政府工作人员对于行政区划调整的社会稳定风险的感知较为强烈，且此次行政区划调整在当地政府部门工作人员中具有较高的支持度。这说明蓝田镇行政区划调整的前期准备工作较为充分，亦说明蓝田镇改街道适应与城市化发展趋势，符合当地政府工作人员的强烈愿望。

(2)蓝田镇行政区划调整的风险较低。该行政区划调整的合法性、合理性、可行性及可控性都能够得以保障，并且在当地行政区划调整的后续工作中，可以通过有效的社会稳定风险管理来防范和化解矛盾。

(3)耕地占补、机构设置与人员编制、社会舆论三项风险因素对于蓝田镇行政区划调整的社会稳定影响较大。这或许是由于在行政区划调整前期，部分利益相关人员对当地撤销乡镇、设立街道的长远利益认识不充分，同时说明需落实相应的宣传解释以及实现街道管理体制后配套的优惠政策。

3.2 讨论

(1)目前“镇改街道”这一行政区划调整的划分标准尚未统一[27]，政区改革的复杂性以及政区模式的多样性决定了在行政区划调整风险评估时也应将规范统一与因地制宜相结合[28]。因此在面对不同发展程度与类型的乡镇时，结合当地发展实际与产业基础，将社会稳定风险评估指标进行地方验证尤为重要。本文采用层次分析法，将风险因素细化到二级指标，并确定各级指标所占权重，取代原本较为主观的标准。根据现有资料结合实际考察情况，对风险因素辨别、分析和筛选后总结归纳出可能引发当地社会稳定风险的相关因素。相关指标已在福建省内多个地区得到较好应用，所采用的方法与评估程序等适用于乡镇的行政区划调整研究，可对同类地处沿海、经济发展水平较高乡镇的行政区划调整提供借鉴与参考，具备一定的可推广性。

(2)本文的出发点是从利益相关者的视角对行政区划调整进行风险研判。基层公务员作为自身利益的直接干涉者，其对于区划调整工作的感知与态度直接影响到改革措施能否顺利推行。本文较为充分地考虑了基层公务员的利益诉求，但行政区划调整所涉及的利益主体多元。须继续完善相关利益主体，尤其是民众对于区划调整的感知与态度调查，丰富完善风险评估指标体系。并在此基础上进一步探讨乡镇行政区划调整中多元主体的参与互动策略[29]，分析各相关主体的利益诉求及相互矛盾，以期实现公共利益最大化。

(3)本文通过综合评估，得出蓝田镇行政区划调整的风险较低之结论。但风险发生具有不确定性[30]，需加强对追踪评估机制的研究。探讨蓝田镇此类达到设街标准的乡镇，机构撤并与人员精简后是否会产生新的问题；基层组织的服务管理能力能否得以切实提升；当地方发展形势发生变化时，其发展潜力在街道体制下如何继续充分发挥等现实问题[31]。从而有效防范行政区划调整后可能出现的不稳定因素，实现由“维稳”到“创稳”。

总之，社会稳定风险评估不应仅作为维稳的一种有效手段，更应达到社会治理创新的战略性高度[32]。 以乡镇行政区划调整改革为契机，在社会治理和城乡建设上创新求进。在乡镇行政区划调整改革的社会稳定风险评估研究过程中，通过对评估主体、评估内容、指标体系与评估过程的不断完善，提高风险治理能力，推进治理能力现代化。