波兰挑战欧盟胜算不大

姚虹聿

波兰总理莫拉维茨基与欧盟主席冯德莱恩激烈争论

10月22日闭幕的欧盟峰会未能平息欧盟与波兰之间的纷争。这场纷争源自波兰执政党——法律与公正党2015年10月赢得议会选举后，开始推行一系列司法改革。欧盟对其改革进行了批评，指责其严重威胁欧盟的法治价值。

2020年，波兰政府设立了一个针对法官的纪律审查机构，引发欧盟的担忧。今年7月，欧洲法院以“波兰司法改革违反法治原则”为由，要求波兰暂停有关改革。波兰政府拒绝了，并诉至本国宪法法院。波兰宪法法院于10月7日裁定：欧洲法院干涉波兰司法改革、违反波兰宪法，并称“波兰国内法律相比于欧盟法律具有优先权”。

欧洲媒体指出，波兰挑战欧盟的法律权威，触及欧盟法律体系的两大原则：直接效力原则和至高效力原则。这两项原则在欧盟的前身——欧洲经济共同体（简称“欧共体”）时期就已经确立了。

据《自由比利时报》报道，欧盟法直接效力原则的产生源于1963年的范恩洛斯案。当时荷兰范恩洛斯公司因从德国进口化学物质，被荷兰政府相关部门征收了进口税。该公司认为，荷兰政府征收进口税的行为违反了《建立欧洲共同体条约》第25条“禁止对在成员国之间流动的货物征收关税或者有同等效果的费用”的规定。为此，范恩洛斯公司向荷兰税务法院提起诉讼，并援引《建立欧洲共同体条约》第25条，要求荷兰政府退还税款。

荷兰税务法院将此案通过“先行裁决”程序递交到欧洲法院，要求其答复“欧共体法在成员国国内诉讼过程中是否可以被当事方直接援引”。换言之，荷兰政府想明确，欧共体法在成员国内部是否具有直接效力。欧洲法院的最终判决对这个问题给出了肯定的回答：欧共体法在任何一个成员国的内部都是直接有效的。自此，欧共体法的直接效力原则被确定下来。

欧洲法院在范恩洛斯案件中确立的直接效力原则，在以后的判例中进一步延展。

首先是适用范围扩大。在范恩洛斯案的判决中，欧洲法院指出，《建立欧洲共同体条约》第25条在荷兰国内具有直接效力，这是因为它满足一些特别条件。这些条件限制了在成员国法庭能被直接援引的欧共体法条款的范围。欧洲法院在随后的一些重要判决中，将直接效力原则的适用范围进行了扩大解释。其中最具代表性的就是德芙兰妮案。

比利时法律规定，女性空乘人员到40岁退休，而男性空乘人员的退休年龄为55岁，特殊情况下可以提高到60岁。1968年，女空乘员德芙兰妮被比利时萨贝纳航空公司强制要求退休。德芙兰妮提起诉讼，提出过早退休导致她的退休金大幅低于男同事，这违反了《建立欧洲共同体条约》第141条：“每个成员国都必须保证并维持男性和女性在同等工作中获得同等收入。”

需要指出的是，使用上述法律条款需要满足一定的条件：主张受到歧视的一方，必须更深入地阐述和确认歧视的标准，以及该国应如何进一步采取措施来杜绝这种歧视——这些信息德芙兰妮都未能提供。

尽管如此，欧洲法院在该案的最终判决中仍然确认：《建立欧洲共同体条约》第141条在比利时国内具有直接效力。萨贝纳航空公司必须取消“女空乘人员40岁退休”的规定。

其次，欧共体法直接效力原则的适用对象也有所增加。在范恩洛斯案中，范恩洛斯公司援引欧共体法律来约束荷兰政府的税收机关，即诉讼对象是代表荷兰政府的公法主体。而德芙兰妮提起訴讼控告的萨贝纳航空公司是一家私有公司，即私法主体。

波兰挑战欧盟的法律权威，被指“犯上作乱”。欧盟方面表示，作好了继续对波兰施压甚至实施制裁的准备。

欧共体法在成员国内部的直接效力被原告用于对抗国家权力的时候，被称为垂直直接效力;如果直接效力被用于私人团体之间的诉讼，则被称为水平直接效力。德芙兰妮案判决所产生的示范效应是：《建立欧洲共同体条约》在成员国内部同时具有垂直直接效力和水平直接效力。也就是说，其适用对象既包括公法主体，也包括私法主体。

《自由比利时报》指出，欧盟是对欧共体的继承和发展，欧共体时期确立的所有法治原则，在当今的欧盟都是有效的。因此，欧洲法院的决定在波兰国内无疑是具有法律效力的。

据荷兰《电讯报》报道，波兰将与欧盟的纠纷诉至本国宪法法院，这提出了一个问题：即使承认欧盟法在成员国内部的直接效力，但如果欧盟法与成员国的国内法有冲突，甚至与该国宪法相抵触，那么以谁为先？这时就要强调欧盟法的至高效力原则，它在科斯塔案中得到确认。

1962年，意大利颁布法律，将电力的生产和经销国有化。私营电力公司埃迪森·沃尔塔的股东科斯塔认为，该法律违反了欧共体法。意大利政府认为，《建立欧洲共同体条约》是由成员国共同拟定并签署的，因此成员国共同享有其解释权。在此基础上，成员国制定新的法律，即意味着对欧共体法作出新的解释。

欧洲法院在该案的判决中指出，欧共体享有一定形式的主权，即《建立欧洲共同体条约》的权力不可被视为“源自欧共体所有成员国”，而应当被理解为具有一定自主性的“原权”。因此，成员国制定的新法律不可被视为对欧共体法的新解释，而是应该被严格限制在欧共体法的框架内。一旦成员国立法与欧共体法发生冲突，那么应明确后者具有至高效力——这就是至高效力原则。

那么，至高效力原则是否高于欧盟成员国的宪法？《电讯报》指出，在1993年欧共体正式转型为欧盟后，德国宪法法院曾质疑某些欧盟法令违反德国宪法的某些条款。欧洲法院在这一问题上持强硬态度，捍卫了欧盟法的最高法律效力。最终德国宪法法院作出妥协。

在随后发生的西门索尔案中，欧盟法地位高于成员国宪法、欧洲法院地位高于成员国宪法法院的原则再次得到确认。该案起因是意大利政府制定有关兽医对进口牛羊进行检验检疫，并向进口商收费的法令。意大利西门索尔食品公司认为，这项法令违反欧盟法，即进口牲畜的检验检疫不应由进口商付费，而应免费或由政府付费。

西门索尔公司诉至意大利一家地方法院。宣布意大利国内法律失效的权力，在当时被认为只有意大利宪法法院才享有。地方法院无法作出判决，因而将案件同步移送意大利宪法法院和欧洲法院。欧洲法院在判决中声明：“从欧共体到欧盟，所有与欧盟法冲突的成员国国内法都自动失效。而且，判定法律是否存在冲突的最终机构不是各国的宪法法院，而是欧洲法院。”

根据以上判例及欧盟法与各成员国国内法之间关系的发展不难看出，此次波兰挑战欧盟的法律权威，显然没有足够的理由，胜算微乎其微。

据英国《卫报》报道，波兰之所以敢于对抗欧盟，根本原因在于，欧盟几乎没有能力直接执行自己制定的法律，而且在对违法成员国的处理上能做的也比较有限。欧盟法的执行和管理要依赖各成员国配合，即取得各成员国的善意和忠诚。如果某项欧盟法被视为不合理，各成員国会有规避的方法。

从欧洲一体化发展历程来看，欧盟成员国不断让渡主权是一体化的内在驱动力。传统的国家主权理论认为，国家主权不可让渡，然而欧盟发展过程中伴随的各成员国的主权让渡突破了传统观念。从经济领域开始，欧盟成员国逐步实现了在政治、法律领域的主权让渡。

自20世纪50年代的欧洲煤钢联营起，各成员国把许多传统意义上的国家权力让渡给布鲁塞尔（欧盟总部所在地）。如今除了国防领域以外，欧盟在经济、社会发展等诸多领域的发言权越来越大。比如，加入欧元区意味着成员国铸币权的让渡;加入申根区意味着签证与边境管控权的让渡……连手机通信资费之类的“小事”，欧盟都制定了相关法律加以管辖。

这种主权让渡还将持续，让渡方是欧盟各成员国，受让方是欧盟。一些欧盟成员国并不甘心让权，对某些主权让渡说“不”的声音一直存在。比如欧债危机暴发时，希腊、意大利等一些深陷危机的国家被迫暂时让渡预算权，引发了国内巨大的政治风浪与民众怨言;英国最终选择“脱欧”，其中一个重要原因就是不愿过分让渡主权。

如今，波兰总理莫拉维茨基为波兰辩护时，指责欧盟“过度扩大权限”。他说：“欧盟的权限有清晰的边界。我们不能在边界被突破时保持沉默。”

然而，欧盟法律相对于成员国法律的优先地位，是维持欧盟稳定的一个基础性原则。面对波兰方面“史无前例的挑战”，欧盟必将“坚定回应”。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com