陕西省黄河流域生态保护和高质量发展水利规划构想

张润平，余金龙，张志强，雷智昌

(陕西省水环境设计集团有限公司，陕西 西安 710018)

黄河是中华民族的母亲河，是中华文明的发源地，黄河流域的保护和发展事关中华民族伟大复兴和永续发展。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开座谈会，黄河流域生态保护和高质量发展上升为新时代国家战略。2020年4月23日，习近平总书记来陕考察时强调，要推动黄河流域从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变。为落实党中央、国务院决策部署，深入实施国家《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，陕西省成立了省委书记、省长双组长的领导小组，启动并编制了陕西省黄河流域生态保护和高质量发展规划。

为了发挥水利基础性支撑作用，水利专项规划编制主要遵循国家发改委规划纲要、依据流域机构水安全保障专项规划、按照省发改委黄河流域生态保护和高质量发展规划的框架及要求，借鉴相关规划成果，结合陕西水利发展现状和存在问题，编制完成水利专项规划。特别在工程布置上习近平总书记讲话涉及的、流域专项规划要求的、省发改委高质量发展规划明确的、十四五水利规划列入的全部纳入规划内容。

1 基本条件

1.1 区域概况

陕西省地处黄河中游，境内黄河干流长度719 km，国土面积14.33万km2，涉及8市1区82个县(市、区)3156万人，地区国民生产总值2.2万亿元，分别占全省的65%、76%和87%，是陕西省生态保护和经济社会发展的核心区域。

陕西省黄河流域自然地理条件复杂。北部黄土高原沟壑纵横，是国家重要的能源接续地；关中平原地势平坦，是内陆改革开放新高地、华夏文明的历史文化基地；南部秦岭雄伟陡峭，是我国的“中央水塔”、重要生态安全屏障。

1.2 治理的主要成就

陕西自古就有治水的光荣传统，秦人治水，源远流长。秦修郑国渠促成华夏统一，汉时修建并延续数百年的渭河漕运，唐时的长安城供水系统成就了汉唐盛世。民国时期，近代水利先驱李仪祉倡修“关中八惠”“陕北二渠”，开创了陕西乃至中国现代水利的先河。新中国成立后，陕西水利坚持“大中小并举、蓄引提结合、国家扶持与集体自办”为主工作方针，逐步确立了水利在国民经济中的基础产业和基础设施的地位，以宝鸡峡、石头河、王瑶、王圪堵水库为代表的水源工程的修建，奠定了陕西黄河流域水资源配置工程的基本构架，支撑了陕西经济社会的可持续发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出一系列新理念新思想新战略，为新时代推进生态文明建设提供了重要遵循，对水利事业提出了新的更高要求。在省委省政府坚强领导下，陕西水利发展认真践行绿水青山就是金山银山理论，落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，以续建配套、挖潜改造、设备更新、信息技术与建设大中型蓄、引、提、调骨干水利工程为主，大步迈向现代化水利轨道。水资源节约集约利用、水生态保护与修复、水土流失防治、水旱灾害防御、水文化保护传承和水管理创新等方面实现了快速发展，对支撑区域经济社会发展发挥了重要作用。

1.3 存在的主要问题

陕西省黄河治理取得了显著的成绩，受自然资源条件禀赋和承载能力制约，陕西黄河流域还存在一些突出的困难和挑战。

水资源禀赋不足，时空分布不均。陕西省黄河流域人均水资源量350 m3，不足全国平均水平的1/5，为资源型缺水严重区；水资源空间均衡配置不够，现状缺水率为48.4%；水资源节约集约利用水平不高。农业灌溉水利用系数为0.577，中水回用才刚刚起步，公共供水管网漏损率高于12%。

2)水生态环境依然脆弱

水生态保护压力巨大。陕北黄土高原丘陵沟壑区、关中渭北旱塬区为典型的生态环境脆弱地带，河湖保护涵养不足；水环境治理难度较大。重要城市河段和能源化工基地的入河污染物总量严重超过了水环境承载能力，渭北旱塬、关中平原等面源污染面广难治，流域饮水安全受到威胁。

3)水土流失治理任务依然艰巨

水土流失仍然严重。陕西黄河流域目前仍有4.9万km2水土流失面积亟待治理，陕北多沙粗沙区占整个黄河多沙粗沙区总面积的55.4%。水土保持措施体系不完善。以“山水林田湖草沙”多要素统筹的综合治理、系统治理刚刚起步。水土保持监测监管能力亟待加强。

4)防洪形势依然严峻

洪水威胁依然存在。陕北河流洪水含沙量大且暴涨暴落，关中渭河支流洪水陡涨陡落，常发生堤防溃决导致较大范围灾害。防洪减灾工程体系不完善，控制性枢纽工程、中小河流治理、病险水库加固、城防和蓄滞洪区建设等防洪工程短板突出。水旱灾害防御非工程措施有待提升。

5)水文化建设发展滞后

水文化内涵挖掘和系统研究不够，文化资源开发不充分，文化魅力释放不足，对外宣传亟待提升。

6)水管理体系和能力短板明显

流域管理的法律法规体系不健全，管理机制体制有待进一步完善，流域管理科技支撑能力不足。

2 总体要求

2.1 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会以及习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话、中央财经委员会第六次会议重要讲话、来陕考察时重要讲话精神，坚持以人民为中心的发展思想，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念和“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水思路，以“共同抓好大保护、协同推进大治理”为主线，紧紧围绕“幸福河”的目标，着力加强水资源节约集约利用，着力推进水生态保护与修复，着力强化水土流失综合防治，着力保障重要支流长治久安，着力保护传承弘扬水文化，着力深化体制机制改革，构建陕西省黄河流域优质水资源、健康水生态、宜居水环境、防洪保安全、先进水文化、科学水管理等更高水平的水安全屏障，助力陕西打造黄河流域生态保护和高质量发展先行示范区，为陕西新时代追赶超越做出贡献。

2.2 治理目标

2030年取得阶段性成效。水资源保障和利用水平稳步提升；水生态环境质量持续改善，生态安全屏障更加牢固；防洪减灾体系基本形成，防洪安全基本得到解决；黄河水文化品牌效应彰显；法律法规和制度体系基本形成。

2035年取得重大战略成果。水资源节约集约利用水平全国领先；水生态系统健康稳定，生态环境根本好转；防洪减灾体系全面建成，防洪安全全面提升；黄河水文化时代价值和国际影响力充分彰显；法律、法规和制度体系持续健全。

本世纪中叶得到全面提升。水资源保障能力与高质量发展协同适应；流域水环境质量全面优良，水生态系统服务功能显著增强；流域防洪减灾能力全面提升，水沙关系得到有效协调；法律、法规和制度体系全面建立。

2.3 总体布局

(1)总体格局

遵循指导思想，落实治理目标，结合国家和省上规划布局，(国家纲要战略布局为构建黄河流域生态保护“一带五区多点”的空间布局。以黄河干流和主要河湖为骨架形成沿黄河生态带，以秦岭重点生态功能区为主的水源涵养区、以黄土高原为主的水土保持区、以渭河为主的重点河湖水污染防治区形成三区；省发改委黄河规划提出构建“两带三廊四域”生态保护格局。建设黄河西岸生态带、渭河沿岸生态带，北部白于山-毛乌素沙地、黄龙-桥山、秦岭北坡生态治理廊道，以渭河、延河、无定河和三河四川流域为重点的河流治理格局。)通过水资源节约集约利用、水生态保护修复、水土流失、防洪减灾、水文化保护传承、水管理体制机制六大体系建设，按照山水林田湖草沙系统治理思想，守住生态和发展两条底线，实施人水再平衡战略，构建以入黄重要支流治理为骨架，以其它河湖库渠治理保护为基本面，以实施十类重大工程、建设五大类示范园区为基本点的水安全保障战略布局和形成“两屏、三区、八廊”的水利高质量发展空间格局。

十类重大工程：按照共同抓好大保护、协同推进大治理的要求，规划建设“河道综合整治、重点城市防洪体系建设、重点区域水土保持治理、河湖库渠生态屏障建设、地下水保护治理、重要河湖(河段)污染治理、重点水源、重大水资源配置、现代智慧管理、水文化保护传承”十类重大工程，协同推进重点工作。

五大类示范园区：按照保护和治理的系统性、整体性、协同性要求，建设“山水林田湖草沙系统治理示范园、现代节水灌溉示范园区、河湖长制示范河湖、田园综合体示范园区、文化遗产示范园”五大示范园区，探索富有地域特色的治理新路。

两大水安全水生态屏障：通过水利专业河道综合治理和行业协同治理，建设水域岸线核心带、生态保护带和管控缓冲带，构建黄河右岸水安全水生态屏障和渭河沿岸水安全水生态屏障。

三区治理：根据区域特点，按照“黄土高原、关中平原、秦岭北麓”三区分区施策，精准治理。

八条水生态廊道：根据区域内河流特性和生态条件，通过河道防洪、水生态修复治理，构建“泾河、北洛河、石川河、千河、延河、清涧河、无定河、窟野河”八条水生态廊道，搭好生态保护骨架。

(2)功能布局

1)构建“二三五”水资源保障布局

开展“两大行动”，建设“三大水网”，通过节水、开源、挖潜、联网、保护等措施“内联、外引、多蓄”多措并举，实施“五大工程”，加快河湖库渠水网连通联网联调，优化资源配置，实现水资源刚性约束与生产、生活、生态用水的再平衡。

2)构建“三区五带八脉”的水生态空间布局

针对黄河干支流不同地区的水生态问题、禀赋条件和国土空间功能定位，以流域为整体，以河系为单元，源头保护，城镇修复、城市核心区治理，筑牢国家重要的生态安全屏障，织就山水林田湖草沙综合保护网。

3)构建“三带三片”水土流失防治空间布局

遵循重在保护、要在治理的思路，实施陕北黄土丘陵沟壑拦沙保土区、陕北盖沙丘陵沟壑拦沙防沙区、延安中部丘陵沟壑拦沙保土区、陕北黄土高原沟壑保土蓄水区、秦岭北麓—渭河中低山阶地保土蓄水区“五区协同治理”，系统集成，整体协调前期治理成效。

4)构建“三区分治体系”防洪减灾空间布局

遵循“以疏为主，蓄泄兼顾、综合治理、多措联调”的洪水防御方略，按照秦岭北麓、关中平原、黄土高原三区精准施策，完善防洪减灾体系建设。

5)构筑“二四六”水文化空间格局

根据陕西黄河流域水文化遗产资源的空间分布，从保护与利用水文化遗产、传承与弘扬水文化、发展融合性产业等角度出发，构筑陕西黄河流域水文化遗产保护与利用“核心引领、廊道串联、板块支撑、业态集聚、全域推进”的空间格局。

3 主要措施

3.1 加强水资源节约集约利用

实施最严格的水资源保护利用制度，统筹生活、生产、生态用水需求，按照“全面节水、管住用水、科学调水、合理分水”水资源管理准则，通过强化节水、严格管控、优化配置、科学调度，构建用水高效、配置科学、管控有力的水资源保障体系，形成流域水资源管控“一张网”。

1)控水行动方面：强化水资源刚性约束，切实做到管住用水。建设宝鸡、西安、渭南、延安、榆林“五大水资源配置中心”， 加强用水监督管理，严控地下水开采，健全水权水市场机制。

2)节水行动方面：近期实施12座大中型灌区续建配套节水改造，推进各灌区节水集约化和现代化发展，农田灌溉水利用系数提高到0.59以上。通过工业、城镇节水，实现万元工业增加值用水量下降10%，城镇管网漏损率降至11%；。通过工业、城镇用水集约化，工业用水重复利用率提高到80%以上，城镇用水量基本维持近期水平不变。

3)重点水源建设：近期重点完成斗门、红岩河等中型水库建设任务，开展渭南沋河、铜川福地、延安中山川等10座水库清淤工作。中期开展龙安、古贤等枢纽工程建设，提升流域蓄水能力。

4)供水工程：近期启动引汉济渭二期、城市备用水源、西咸新区应急供水、石头河供水延伸、石堡川引石济澄供水等工程建设。中期实施延安引黄二期、陕甘宁革命老区供水、古贤水库受水区等工程建设。

5)引调水工程：近期加快建设引汉济渭、马镇引黄等引调水工程，推进白龙江引水、石川河补水等工程。中期推进白龙江引水、碛口、大柳树等引黄工程建设，协同推进南水北调西线工程。

6)开源工程：近期重点开展西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南等海绵城市建设和延安、榆林、韩城等市矿井水、疏干水利用工程。

7)联通工程：近期建成五大水资源调度中心，中期建成关中、延安、榆林三大水网，构建陕西水资源配置一张网。

3.2 推进水生态保护与修复

坚持“大流域统筹、小流域分区、差异化施策”，以流域为整体，以河系为单元，以构建空间管控体系为基础，以水生态保护、水环境提升为重点，以水管理体系和能力建设为保障，筑牢国家重要的生态安全屏障。

通过 “优”“保”“提”三大类十五项重大工程实施，构建“两廊三区五带八脉”的水生态空间布局。

1)严格河湖水生态空间管控

近期严守生态保护红线，建立黄河自然保护地，逐步推进渭河生态区建设；采取面上收缩、点上发展，节约集约、高质发展思路，扩大自然生态空间；完成各级水利基础设施空间规划。

2)多措并举保障水生态良性循环

近期推进红碱淖跨省区生态补水、石川河生态补水工作，加快通关河、小水河、银洞峡等20个生态水库立项、建设，开展秦岭北麓、延河、石川河等20多处水源涵养区保护修复工作，开展红碱淖、渼陂湖、卤阳湖等水生态保护工程。远期实施渭河、北洛河、无定河的生态流量监测分解加密及管控，完成泾河、石头河等37条以上河流的生态流量确定审批、监测监控设施、平台联网建设等。

3)持续推进水生态修复与水环境提升

通过河道疏通、源头治理、水系连通、河口生态修复、生境修复、生态缓冲区林带栽植、岸坡生态改造、蓄水工程、污染净化处理等措施，近期完成无定河、石川河等8条重要河流及秦岭北麓、黄河小北干流、红碱淖的生态修复，在宝鸡、咸阳、渭南等市启动“全域治水”，完成50条生态清洁河流治理，实施新改(扩)建城镇污水处理厂200座，对重要生态功能区的400万亩退化林进行修复，重点对延河等20条河实施生态景观改造提升工程。远期完成160条200 km2以上河湖生态修复，对15处地下水超采区利用过境水、外调水、中水等非常规水源进行回灌补给，实施完成30条生态清洁河流治理，对卤阳湖等30条河湖进行生态景观改造提升。

3.3 强化水土流失综合防治

以小流域为单元，以山水林田湖草沙系统治理为抓手，实施黄土高原塬面保护、淤地坝建设、小流域综合治理、旱作梯田建设等，推进“五区”协同治理，构建“三带三片”水土流失防治格局。

1)加强重点预防区预防保护

近期以秦岭北麓、入黄支流和无定河、延河和北洛河干流为重点，完成28条河流源头保护工程。远期完成其余河流源头保护工程。

2)推进重点地区水土流失治理

近期完成监督管理体系和智慧水保系统建设。实施国家水土保持重点工程治理水土流失面积8000 km2；近期开展小流域拦沙治理2263座；开展淤地坝系建设，新建淤地坝1000余座，实施除险加固2443座；规划开展旱作梯田建设170余万亩；固沟保塬治理水土流失面积4050 km2。

3)创新水土保持示范引领体系建设

近期建设生态清洁小流域68条；新建省级水土保持示范园78个，省级水土保持示范园提升改造24个；以关中平原城市群为重点推行城市水土保持示范工程建设；以榆林市、延安市为重点探索建设坝系流域田园综合体；每年实施10个示范点治理水土流失面积约25 km2，规划期共治理水土流失面积300 km2。

4)强化水土保持监督管理

建设水土保持监测点64个；加强监督执法队伍建设，监管人员配置及能力提升，淤地坝监测预警系统配套等水土保持监管能力建设。

3.4 保障重要河流长治久安

遵循“以疏为主，蓄泄兼顾、综合治理、多措联调”的洪水防御方略，围绕江河洪水、库坝安全、山洪灾害“三大风险”，以防洪拦沙工程为重点、河防工程为基础、河流综合治理为保障，非工程措施为支撑，构建河道畅通、防洪安澜、保障有力的现代防洪减灾安全保障体系。

1)科学调控水沙关系：近期通过建设东庄、龙安、蒋家窑则等重大调蓄工程和冯家山、羊毛湾、石头河等库坝群联防联控联调水沙关系；实施24座大中型水库清淤扩容工程，逐步开展小型水库清淤扩容。

2)加强黄河、渭河综合治理：近期加强黄河、渭河两个安全屏障建设(水利专业综合治理、行业协同治理)，推进小北干流护岸控导和河道疏浚工程建设，开展滩区综合治理，适时开展放淤。

3)重要城市防洪减灾能力建设：重点加强延安、榆林等65座重要城市防洪工程建设。

4)重要支流及中小河流建设：近期实施渭河、泾河、延河、清涧河综合治理，治理长度达到3330 km；中期达到8000 km。

5)病险水库除险加固建设：开展6座中型库和137座小型库除险加固。

6)山洪灾害防治及农村水系综合治理：近期实施200条重点山洪沟治理，远期实施300条，基本实现绿水青山、乡村振兴。

7)水旱灾害防御非工程措施：完善水旱灾害防御调度系统，开展水旱灾害重点隐患调查与评估，编制覆盖全省的水旱灾害防御“一张图”。

3.5 保护传承弘扬水文化

以水文化遗产保护传承弘扬为主线，着力推动水文化遗产创新性发展；以水文化博物馆群、水文化广场、水保文化园及水利风景区建设为抓手，更好地满足人民日益增长的精神文化需求。

1)加强水文化遗产保护利用：建立健全省市县三级水文化遗产名录，制定相关保护条例、标准，划定一批重点水文化保护区，实施一批文化保护工程，建设一批水文化遗产示范园，保护陕西水文化。

2)传承水文化蕴含的新时代价值：近期提升陕西水利博物馆、建设渭河水文明馆等水利博物馆群，打造30处重点项目水文化广场节点，新建52处水利风景区，设立7家国家水情教育基地。

3)讲好新时期陕西水文化故事：创作系列水文化产品，开展系列水文化活动，塑造水文化品牌，讲好陕西黄河故事，弘扬陕西水文化。

3.6 深化体制机制改革

构建与新时期治水思路相一致的法律法规标准制度，全面推进水利法治建设；创新流域管理体制机制，破解制约流域管理的体制机制障碍；建立与流域特点相一致的支撑服务保障体系，提升现代化的治理水平和管理能力。

1)全面推进水利法治建设。大力推进黄河法立法调研进程，加快制定或修订地方性法规、政府规章和部门规范性文件。开展水生态状况调查与评估标准、河湖生态补偿标准、陕西省水利信息化技术规定标准等地方标准的制定。

2)创新流域管理体制机制。理顺流域管理体制，完善流域管理协同机制，完善水环境生态保护补偿机制，完善水资源市场化运作机制，加强水利行业监管及水安全风险防控。

3)建设智慧水利一张网。近期建设“全覆盖”的全要素动态感知水利监测系统、“高速度”的水利信息网络、“云计算”的基础设施服务平台、“大集成”的水利数据资源中心、“智慧化”的核心业务应用体系，形成结构完善的信息基础设施、安全可靠的网络环境、智慧化的管理综合体系。

4)构建支撑服务保障体系。加强行业管理人才建设，构建人力资源支撑体系。开展水沙关系变化、河湖生态流量保障、横向生态补偿机制等重点研究，构建科研技术支撑体系。

4 结语

随着陕西水利人的绵绵发力、久久为功，《陕西省黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划》中的水安全保障战略布局和 “两屏、三区、八廊”的水利高质量发展空间格局全面实现。五大水资源管理调度中心、水资源配置“一张网”、重点城市全域治水、扩大自然生态空间、构建水旱灾害“一张网”、智慧管理“一张网”等新理念逐步实现，水资源体系保驾护航，水生态布局构建完善，水土流失防治格局基本形成，防洪减灾体系全面建立，水文化引领辐射加速，水管理体制机制长效支撑，“安澜、生态、健康、美丽、宜居”的黄河将成为陕西人民的“幸福河”，助推陕西高质量发展。