鹿特丹公约对我国农药出口的影响及对策建议

武丽辉，曲甍甍，吴厚斌，白小宁

(农业农村部农药检定所，北京 100125)

《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》，简称《鹿特丹公约》，其目标是加强各国在国际贸易中对危险化学品进行信息交流，促进各方分担责任和开展合作，推动无害环境方式使用，保护人类健康和环境。公约在一定程度上分摊了农药国际贸易的责任，进口国更多了解其危害信息，但近年来随着履约的不断深入，公约发挥的作用超出了事先知情同意程序的范围，已成为全球化学品或农药禁限用的风向标。我国是农药生产、出口大国，每年农药产量的六成左右用于出口。公约是一把 “双刃剑”，它既有助于我国农药产业升级，又可能会阻碍我国农药出口，农药行业要密切关注公约的管控方向，按照公约要求，准备充分的事先知情同意相关资料，应对公约可能对农药出口造成的影响。

1 《鹿特丹公约》简介

联合国环境规划署(UNEP)与联合国粮食及农业组织(FAO)自上世纪80年代开始订立和推动实施自愿性信息交流方案，先后制定了《国际农药供销与使用行为守则》、《关于国际贸易中化学品资料交流的伦敦准则》，在此基础上，UNEP和 FAO共同订立了事先知情同意程序(Prior Informed Consent, PIC)并联合实施。1998年3月，各国通过谈判确定了《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的公约》案文，1998年9月10日，此案文在于鹿特丹举行的一次全权代表大会上通过，并开放供签署，并于2004年2月24日正式生效。因此，公约也以首次通过案文的会议举办地命名，称为《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》，简称《鹿特丹公约》。

公约正文共30条，6个附件。核心内容是禁用或严格限用化学品的程序、极为危险的农药制剂的程序，附件3所列化学品进口和出口的相关义务，将化学品列入附件3和从附件3删除的程序等。此外，公约条款还规定了各国资料交流、国际技术援助，以及不遵守和争端的解决等。公约秘书处由联合国环保署(UNEP)和粮农组织(FAO)共同组建，负责召开缔约方大会和化学品审查委员会，并为缔约方履约提供帮助，协调地区和国家间的合作。

截止目前，公约共有161个缔约方，公约文本于2019年最新修订。我国于 1999年8月24日签署公约案文，于2004年12月29日经第十届全国人大第十三次会议审议批准，2005年3月22日，中国政府向联合国交存了公约批准书，2005年6月20日公约对我国正式生效。

2 《鹿特丹公约》的运行机制

《鹿特丹公约》的主要机构有公约秘书处、指定的国家主管部门、化学品评审委员会、缔约方大会等。

2.1 鹿特丹公约秘书处 由UNEP执行主任和FAO总干事共同履行职责。一是为缔约方大会及其附属机构的会议做出安排，并向它们提供所需的服务；二是根据要求，便利协助缔约方、特别是发展中国家缔约方和经济转型国家缔约方实施本公约；三是确保与其它有关的国际组织的秘书处进行必要的协调；四是在缔约方大会的全面指导下，达成有效履行其职责可能需要的行政和合同安排；五是履行本公约规定的其它秘书处职责以及缔约方大会可能确定的其它职责。从秘书处的职责可以看出，秘书处召集各缔约方开展公约相关的活动与信息交流，并将相关信息在全球公布和共享。

2.2 指定的国家主管部门(DNAs) 加入公约的缔约方，会设立公约的官方联络点，并指定国家主管部门(DNAs)通常为负责农药或工业化学品管理和政策制定的政府部门，官方联系点和指定的国家主管部门是秘书处就履约相关技术事宜联系的主要联络点。公约规定，各缔约方应指定一个或数个国家主管部门,国家主管部门应获得授权,在行使本公约所规定的行政职能时代表缔约方行事。各缔约方应确保国家主管部门有足够的资源以有效地履行其职责。各缔约方应在国家主管部门的名称和地址有变动时立即通知秘书处。

DNAs需要不定期将本国严格限用或禁用的产品信息，以“最后管制行动通知”的形式提交给公约秘书处。最后管制行动通知的内容包括产品信息的基本资料，禁用和严格限用的管制文件、生效日期、风险评估资料、相关替代品等。秘书处对DNAs发送的最后管制行动通知进行初步审核后(主要审阅资料的完整性)，将所有缔约方DNAs的最后管制行动信息每半年整理一次，发布PIC简讯。

2.3 化学品审查委员会(CRC) 化学品审查委员会(CRC)是在第一次缔约方大会上设立的附属机构，行使公约在对化学品和农药的技术资料审查任务。公约将所有加入的缔约方分成了7个区域：欧洲、亚洲、非洲、拉美和加勒比地区、中东、北美、西南太平洋。CRC委员会由来自PIC七个区域的31名成员组成，CRC会议每年举行一次，一般在9月或10月举行。

秘书处收到并审阅2份来自不同PIC区域国家的同一化学品的最后管制行动通知，并认为是完整的。秘书处就会将这两份最后管制行动通知及所附资料送交化学品审查委员会(CRC)审核，CRC审核通过后，拟定该化学品的决定指导文件，并建议在缔约方大会(COP)上审议将其列入附件3。

2.4 缔约方大会(COP) 缔约方大会(COP)是公约缔约方参加的进行事项表决的会议，每2年举行一次，最近一次COP会议在2019年5月举行，下次会议将在2021年举办。鹿特丹公约缔约方大会的议事规则，尤其是有关物质增列等实质性问题决策的条款，目前采用协商一致的方式解决，也有缔约方国家提出了将这一方案修改为三分之二多数决策，对此各缔约方讨论激烈。公约附件三列表化学品或农药的增列问题，也一直是缔约方争论的焦点，COP会议上，由所有缔约方政府组成的代表团参加大会，并以协商一致的方式核准CRC的建议文件，以及其他公约事项。如果某一物质的决定指导文件在大会上未通过，将留在下次缔约方会议上再次讨论。

3 公约缔约方的责任与义务

公约的核心内容是对列入公约清单的化学品，采用事先知情同意程序(PIC)，对危险化学品资料进行交流。从日常遵约的角度，缔约方的责任与义务有三项。

3.1 缔约方在国内对某一化学品禁用或严格限用后要及时通知秘书处 秘书处程禁用或严格限用的行为为“最后管制行动”，就这一行为给秘书处发送的通知，称为“最后管制行动通知”。公约规定：各缔约方应在本公约对其生效之日将届时已生效的最后管制行动书面通知秘书处；采取最后管制行动的各缔约方应将此类行动书面通知秘书处，这一通知应尽早发出、且在任何情况下不得迟于最后管制行动生效后九十天,如有附件一所需提供的资料,则应包括这类资料。

3.2 缔约方出口公约附件3列表化学品或农药时，要遵循进口国的“进口决定” 目前附件三列表中有49种/类化学品，其中35类为农药，占到整个名单的7成左右(详细的名单列表可在公约网站查询，http://www.pic.int/TheConvention/Chemicals/AnnexIIIChemicals/tabid/1132/language/en-US/Default.aspx)。缔约方大会核准通过后，秘书处将增列化学品的资料送交给缔约方，缔约方在收到秘书处的资料后，应在9个月内就该化学品的进口决定回复给秘书处。进口决定的回复可以是最后决定，也可以是临时决定。决定内容一般有3种：同意进口、不同意进口、同意在特定条件下进口。我国是农药出口大国，附件三列表农药在我国大多已经禁止，目前在我国生产、使用和进出口贸易的有甲草胺、涕灭威、克百威、敌百虫、甲拌磷5种。

3.3 缔约方出口本国已经禁用或严格限用的化学品或农药到另一缔约方时，向进口缔约方发送出口通知 公约规定：在采取相应的最后管制行动之后,该化学品的出口通知应在其首次出口之前发出。此后,出口通知应在任何日历年内的首次出口之前发出；在出口缔约方采取了一项导致该化学品的禁用或严格限用状况发生重大变化的最后管制行动后,该出口缔约方应发出经过更新的出口通知；进口缔约方应确认在采取最后管制行动后收到的首次出口通知。出口缔约方如果在发出出口通知30天之内未收到此种确认,则应发出第二次通知。出口缔约方应做出合理努力,以确保进口缔约方收到第二次通知。目前我国已经禁止或严格限用的化学品，保留了继续出口的品种有百草枯、甲磺隆、2,4-滴丁酯、溴甲烷、杀扑磷等5种。

4 公约对农药出口的影响分析

4.1 农药行业在履约中的职责 我国是农药生产、出口大国，每年农药产量的六成左右用于出口。目前，我国出口的农药品种中有10个是公约履约产品。其中，公约附件三列表农药有甲草胺、涕灭威、克百威、敌百虫、甲拌磷5种；我国禁用或严格限用农药仍在出口的有百草枯、甲磺隆、2,4-滴丁酯、溴甲烷、杀扑磷等5种。2020年1月9日，农业农村部农药检定所发布了《关于在办理农药出口通知单工作中进一步加强鹿特丹公约履约程序的注意事项》，明确了企业在办理履约产品的放行单时，需要补充提交相应的履约材料。一是对附件三列表产品，进口国已有“进口决定”，按照进口国的要求提供材料；进口国尚无进口决定的，企业应提供该农药品种在进口国的农药登记证明或进口国允许进口该农药产品的证明材料。二是对我国禁用或严格限用产品，企业提供出口通知所需的相关材料。

4.2 履约产品放行单2020年办理情况分析 截止目前，2020年共办理履约放行单数量16 898单，占总放行单数(199 475)8.5%(图1)。从通过率来看，办理的16 898单中， 通过了15 258单；从办理类型看，公约附件三列表产品3 266单，国内禁用产品13 632单(图2)；从办理品种数量来看，附件三列表产品办理数量依次为甲草胺、克百威、敌百虫、涕灭威、甲拌磷(图3)；国内禁用产品办理数量依次为百草枯、甲磺隆、2,4-D丁酯、杀扑磷、溴甲烷(图4)。

图3 附件三列表品种放行单办理数量图4 国内禁用品种放行单办理数量

4.3 公约对农药出口的直接影响分析 对于现阶段的农药行业，公约是一把潜在的“双刃剑”，它既可能有助于我国农药产业升级，又可能会阻碍当前我国农药出口，对农药进出口贸易产生负面影响。一是对于附件三列表农药，大部分的缔约方都提交了不同意进口，或在一定条件下方可进口，直接提交“同意进口”的缔约方凤毛麟角。2020年12月12日，公约秘书处在公约网站更新了多个缔约方针对列入公约附件三的化合物提交的进口决定，涉及甲草胺、涕灭威、克百威、甲拌磷、敌百虫等多个农药品种的进口决定大部分为“不同意进口”。如哥斯达黎加等国“不同意进口”甲草胺和涕灭威；圣基茨和尼维斯联邦和阿联酋等国“不同意进口”克百威；智利、哥伦比亚、卡塔尔、马来西亚、塞尔维亚等国“不同意进口”甲拌磷；智利和阿联酋等国“不同意进口”敌百虫。二是对于国内禁用农药的出口时，向进口国发送出口通知，进口国在回复时对某些品种明确表态拒绝。如2020年，就有马来西亚、越南、泰国等国家在回复出口通知时，明确了不再进口百草枯。

4.4 公约对农药行业的潜在影响分析 公约在一定程度上分摊了农药国际贸易的责任，让化学品和农药的进口国更多了解其危害信息，对全球的环境保护起到了积极的推动作用。但在履约的过程中，公约的作用也有可能被放大，超出了公约的程序范围。很多发展中国家或经济转型国家，既没有农药生产产业，又具有薄弱的农药分险评估能力，往往会以公约的管控为风向标，采取特别谨慎的态度，即一律采取禁用措施。在缔约方大会上，多个国家表示，如果某一个产品列入了公约附件3，就会在国内对其进行禁用的管控措施，因此，在一定程度上，放大了附件三列表的危害，加快该产品在全球的禁限用进程，导致了农药禁限用的蝴蝶效应显现。

5 我国农药行业履约的对策分析

5.1 跟踪公约动态，加大行业宣传 生态环境部、农业农村部是鹿特丹公约的官方联系点，生态环境部化学品司、农业农村部农药检定所分别作为化学品和农药的DNA，负责履约的日常和技术工作，我国自2005年加入公约，每年派员参加化学品评审委员会和缔约方大会，并推选了化学品评审委员会的专家，在国际谈判、履约等方面积累了丰富的实战经验，形成了由生态环境部、农业农村部、外交部、工信部、应急消防部等多部门分工协会的履约机制。但公约在行业内的宣传还远远不够，农药企业对公约规则还不够熟悉，因此，建议在国家层面履约的基础上，加强各个行业的研究，在行业内进行宣传，让履约成为全行业共同关注的话题，大家都能献计献策，共同做好公约的及时跟踪，及时了解公约最新进展，做好行业预警，尽早做好应对。

5.2 科技创新催生发展动能，及时做好产业结构调整 2020年8月24 日，习近平总书记指出，以科技创新催生发展动能，实现高质量发展，是形成以国内大循环为主体的关键，走出一条依靠创新的驱动型增长道路。我国是农药生产大国，但农药品种大多是过专利期产品，农药行业科技创新不够，每年登记的农药创制产品占比不高。以履约为契机，发挥企业在技术创新中的主体作用，做好老产品的省级，和产业结构调整工作。我国出口农药占到农药产量的六成以上，快速增长的全球农药市场需求成为拉动科技创新根本力，农药创新资源会有更广阔发展空间。最近几年，中国农药企业已经跻身全球农药行业先列，但由于创新技术的缺失，我国大多农药企业仍处于产业链中下游，产品的附加值低，科技创新和产业结构调整是应对公约影响的根本所在。