存款保险制度的“风险最小化型”和“成本最小化型”：一个文献述评

柯文轩 孙鑫宇

(中国人民大学 财政金融学院，北京 100872)

引言

存款保险制度(以下简称“存保制度”)是防止挤兑、促进银行体系稳定的一项基础性制度，是金融安全网的重要组成部分。目前，全球有超过146个国家或地区建立了存保制度①，基本包括了主要发达经济体和新兴经济体。存保制度不仅旨在维护银行体系稳定，保护存款人的合法利益，也为银行业竞争提供了市场化退出机制，从长期看，将促进银行业的良性竞争和差异化经营，提升银行业运行的市场化水平。

我国的存保制度在2015年5月建立。作为我国金融监管制度的重要组成部分，在全面深化改革的背景下进一步完善存保制度，厘清存保制度与金融安全网关系，明确存款保险的功能、定位和作用十分必要。按照国际存款保险协会(IADI)的分类和统计，存保制度类型主要有付款箱型、风险最小化型和成本最小化型(也称“中间型”)，风险最小化型和成本最小化型是目前世界范围内比较主流的存保制度类型②。本文从这两种制度类型的比较视角，分别对其主要代表国家美国和日本的相关文献进行梳理述评，以便为我国的存保制度和金融安全网完善提出可供借鉴的建议。

一、风险最小化型：以美国模式为代表

美国存保制度形成时间最早，制度设定最为完善，运行经验最为丰富。美国联邦存款保险公司(FDIC)是风险最小化型的典型代表，拥有事前监督审查、现场或非现场监督管理、风险差别费率、问题银行事后处置等多项职能。1929—1933年经济大萧条时期，严重的危机导致近万家银行倒闭，以至于联邦政府不得不令银行“关门休假”，并出台《格拉斯-斯蒂格尔法》，建立FDIC并实施存保制度。FDIC甫一建立，就对稳定银行体系产生了立竿见影的效果：银行倒闭数大幅减少，公众信心显著增强。此后存保制度在很长一段时间里维护了银行体系的稳定。颁布《格拉斯-斯蒂格尔法》堪称美国联邦政府历史上影响最为深远的事件之一[1]。 20世纪60年代起，金融自由化在全球范围展开，金融管制出现放松，银行倒闭事件也开始频现。到了20世纪80年代，美国银行体系进入稍显动荡的一个时期，爆发了“储贷危机”。学术界不少研究者开始审视美国率先建立起的存保制度的经验教训。Calomiris等人基于历史数据检视了存保制度的影响，回顾了内战前和20世纪20年代美国的金融体系：国家层面上存保制度带来了显著的道德风险和逆向选择，客观上促使了高杠杆和存款人的高风险偏好，因此20世纪80年代的银行业危机也就不足为奇了。他主张人们应当汲取早期金融业的经验，降低存款保险带来的道德风险[2]。Keeley等人考察了存保制度、银行风险和银行牌照价值的关系，以及存款保险即便存在道德风险仍然可以较好地运转的原因：银行失败造成的牌照价值损失带来了一种“监管成本”，部分抵消了进行过度风险承担的激励。而当时银行失败的增加和存款保险的赔偿部分地归因于市场银行业竞争增强后银行牌照价值的下降，因而存款保险必须进行制度改进，以降低其对银行过度风险承担的激励[3]。在银行破产事件增加的背景下，Wheelock & Kumbhakar也对20世纪80年代的储贷危机进行反思和批评，以美国堪萨斯州的银行为样本考察了美国存保制度的改革效果，发现风险承担型的银行获利更多，有风险倾向的银行更容易投保，而在银行加入存款保险的头10年中，银行的道德风险和逆向选择问题更容易显现[4]。Duan & Moreau等人同样审视了20世纪80年代美国银行业的教训。他们的研究基于美国银行业数据评估了存款保险对银行风险管理的影响：存款保险机构与这一期间的银行体系不稳定有一定关系，FDIC累积的利率风险敞口加剧了这一时期的信贷错配，助长了这一时期银行体系的利率风险与信用风险敞口的扩大[5]。Osborne & Lee实证检验了90年代制度改革前后系统性风险、银行牌照价值、资产规模与银行道德风险等的关系，也印证了改革前银行体系的道德风险问题和储贷危机后存款保险制度改革对降低银行道德风险的正面作用[6]。Pennacchi基于1988—2004年期间和1920—1933年期间银行资产负债表数据的研究显示，现代银行在存款保险机构建立后能够有效地对冲流动性冲击，而在没有存款保险时则难以做到[7]。FDIC自身也对20世纪80年代至90年代初的银行业危机作了回顾与反思，充分肯定了存款保险在这一时期的重要作用，美国金融业避免了大萧条时的悲惨状况，存款人的利益得到了充分保障，金融中介体系的运转并未明显中断③，金融体系的稳定得以充分保持。同时，FDIC指出，这一时期存款机构的风险早期识别应当加强，存款保险基金的补充对于降低银行风险承担十分重要，而对大银行的处理则面临了一个“承担系统性风险”和“维护市场纪律”的两难选择。

可见，20世纪80年代美国银行业经历了一段相对动荡时期，学术界纷纷对存保制度和银行业监管进行了反思。美国也对原有制度进行了改革，在1991年颁布了《联邦存款保险公司改进法》(FDICA)，针对当时银行业和存保制度暴露出的道德风险、委托-代理问题作了改进。Lee等人比较了存保制度的国际实践，承认存款保险在“防止银行被挤兑”和“使得银行更容易失败”上存在着内在矛盾，存保制度的好坏在于能否克服其内在的矛盾，这一比较研究支持了共同保险、存款保护上限等措施[6]。Demirguc-Kunt & Detragiache基于61个国家1980—1997年的数据的研究显示，存保制度确实增加了银行危机爆发的可能性，制度环境越差则这一效应越显著；更具体地，存保制度的效用好坏与否也受到覆盖率、融资方式和利率市场化程度的影响[8]。而20世纪初期FDIC成立以前，美国部分的州颁布实行了存款保险法，Calomiris等将其视作一个特殊实验，研究了联邦一级存保制度的影响,以探究存保制度本身对银行业的影响，发现存款保险与这一时期的高银行损失相关。在有存款保险的情况下，投保银行在揽储上更加冒险，其清偿风险增加。这些前期扩张的银行在此后的经济萧条期也遭受了更大的损失[9]。

2008年国际金融危机极大地考验了风险最小化型的存保制度。美国作为危机发源地，其银行业受到严重冲击，但存保制度在危机应对中总体比较成功。危机期间，美国在存款保险的范围、限额等方面作了重大调整，有效地维护了银行业的稳定，防止了挤兑的发生。危机期间FDIC主导实现了包括Washington Mutual在内的25家银行的有序退出。危机后各国的金融监管体系也进行了改革和调整。主要改革举措包括：存款保险额度由10万美元提高到25万美元，并为不计息的活期交易账户余额提供存款保险；危机爆发后FDIC的流动性担保计划扩展了存款保险的担保范围，通过将担保范围扩大至非存款领域，为日益依赖金融市场进行资产负债管理的银行体系的流动性提供了帮助和缓冲；开始对合规机构长期债券提供担保，并由财政部对货币市场基金提供保险等。《多德-弗兰克法案》也强化了 FDIC的备份检查权、执行权和有序清算权。处理危机的过程显示，由于金融市场主体的高关联度和复杂化，仅仅依靠存保制度难以应对危机期间金融市场的恐慌，需要金融安全网三大支柱的紧密协作[10]。而FDIC危机期间的临时流动性担保计划和对高级担保债的担保丰富了救市手段，为处理银行体系不良资产提供了市场化途径，对一些系统重要性金融机构在“大而不能倒”思路下的处置，使得此类金融机构事关整个金融体系的业务功能得以延续，也降低了由此引发的道德风险问题。从2008年金融危机前后政策转换的视角来看，仅凭存保制度不能预测和防范系统性金融危机。在系统性危机中，FDIC发挥的是救助平台作用，配合政府的临时救助和《多德-弗兰克法案》对危机造成的破坏进行修复，而美国存保制度的主要功能是在银行体系稳定时期进行日常监管[11]。

美国作为存保制度最为完善的国家，其存保制度发端于20世纪30年代经济大萧条，经过数十年的发展、调整，形成了风险最小化模式。在这一模式下，存款保险机构通过各种功能的配置来降低自身面临的各种风险，具有较强的事前监督功能和较完备的事后处置功能。然而，即便是以风险最小化为导向，包括存保制度在内的美国金融安全网仍然没有阻止储贷危机和2008年国际金融危机的发生。从上述研究可以看出，尽管学术界对存保制度的稳定效应和道德风险效应存在争论，但是由大萧条这一历史事件下形成并逐步发展的存保制度的成效在总体上获得了肯定，FDIC配合政府紧急救助在2008年金融危机中也取得了显著成效，在稳定危机时期的金融体系上发挥了显著作用。

二、成本最小化型：路径和比较

一种经济制度往往由于历史性事件形成，制度的形成与发展具有路径依赖特征。美国的存保制度为应对大萧条而建立，FDIC建立之前的银行体系没有隐性担保，存保制度逐渐形成了以降低风险为中心目标的制度模式。而包括我国在内的众多后建立存保制度的国家，银行体系在存保制度建立以前存在不同程度的国家隐性担保，在制度的形成过程中需要更多地考虑制度实施成本问题，逐渐形成了成本最小化型存保制度。

成本最小化模式以日本、加拿大、俄国等为代表，我国目前实行的存保制度也具有成本最小化型的一些特征。成本最小化模式下，存款保险机构以处置问题银行的成本最小化为目标，较之最基础的付款箱型，增加了银行破产处置功能、部分检查监督功能。陈国进分析了日本金融制度变迁中的路径依赖特征，战后重建的需要等因素决定了日本以银行为中心的金融制度，银行业受到政府的严格保护。强大的银行业出于维护其垄断利润的需要，抵制金融制度的变革[12]。作为制度引进的存款保险更多地考虑到制度成本因素，而日本银行体系的相对稳定，促使了金融体系平稳时期成本最小化模式的形成。同我国类似，日本在很长一段时间实行了对银行业的隐性担保，政府保护下银行的牌照价值在维系银行体系稳定性方面发挥了重要作用。20世纪80年代后半期以来，银行业经营环境的变化使得隐性存款保险走到尽头，随着利率市场化进程的推进和银行业竞争加剧，大银行也背负了沉重的不良债权压力，安排大银行救助问题银行的机制无法延续，推动了存款保险机构事后处置职能的加强[13]。

Demirguc-Kunt & Kane通过一组跨国数据考察了在美国和后建立存保制度的国家中，制度的设计如何影响市场纪律、银行稳定性与金融发展。后建立存保制度的国家需要充分考虑包括监管在内的制度环境因素[14]。Robert & Cull等通过一组跨国数据考察了存保制度对金融深化的影响，显示存款保险在配套监管制度和银行体系较健康的国家才能产生积极作用，而后建立存保制度的发展中国家通常在制度配套上也相对落后[15]，因而制度作用还有改善空间。Inakura & Shimizutani等研究了日本引入存款保险后对银行业的影响和存款搬家问题，发现存款搬家的情况在1996—2001年银行体系风险上升时期增加，公众对存保制度的认知影响了存款搬家。存款人在监督银行方面发挥越来越重要的作用，存保制度增加银行信息披露的透明度也很大地促进了银行业市场竞争[16]。Iljoong & Kim等研究了东南亚国家和韩国建立存保制度的影响，显示银行在引入存保制度后更积极地承担风险，这一影响随着存款保险覆盖范围的扩大而加剧，更高的监管质量能降低与存保制度相关的道德风险[17]。Feng & Tong基于日本银行业的数据分析了存款保险改革后存款人的风险偏好，非危机时期存款人对风险敏感，而在危机时期，“大而不能倒”的意识显著地影响了存款人的风险意识[18]。不少研究也关注了存保制度与银行牌照价值的关系：银行体系稳健运行的关键在于市场竞争与准入限制的平衡，而在金融自由化过程中，银行的牌照价值迅速下降，存保制度作为一种补偿性安排在这一过程中被引入[19]。项后军等人的研究也证实，存保制度对于银行的牌照价值有正向影响，且对不同银行的影响具有异质性。在利率市场化的过程中，存保制度是一项重要的配套措施，其政策效应随着时间推进而不断显现[20]。其基于2009—2017年中国银行业数据的研究也显示，存保制度弱化了银行牌照价值与银行风险间的负向关系，实施成效值得肯定，但是在降低高风险银行风险承担的同时，存保制度也增加了低风险银行的风险承担，因此需要进一步完善费率机制[21]。张正平等人比较了存保制度在不同国家的绩效，指出存保制度在发展中国家的保护水平超过发达国家，更高的保护水平意味着更高的道德风险[22]。纪洋等人基于跨国面板数据的研究，考察了从隐性存保到显性存保过渡对金融体系的影响，显示显性存保制度降低了后建立存保制度国家的非银行类金融危机的概率，存保制度的不同设计对银行危机和其他金融危机有不同影响[23]。李静婷从金融监管制度动态变迁的角度作了考察，分析指出，只有在金融安全网各要素之间建立明确的权力制度安排，才能有效发挥金融安全网的预期作用。当一国金融监管者面对的金融风险情况发生变化时，金融安全网和存保制度就会发生主动或被动的制度调整；在政府的严格调控下，我国商业银行长期以来处于稳定的经营环境中，金融机构倒闭案件屈指可数，金融危机应对经验欠缺，使得我国后建立的存款保险管理机构在应对危机和问题机构处置方面，无法通过学习国际经验和引进先进人才来弥补弱势局面，过渡银行是现阶段银行处置市场化改革的一个政策工具[24]。何光辉等人基于存款保险理论基础和产生发展的研究指出，我国建立存保制度具有后发优势，参照美国的经验教训，存保制度应当是国家层面上的强制性制度，在制度建设中注重税收、信息披露和银行组合风险等问题，形成激励相容的制度安排[25]。

从上述研究可以看出，成本最小化模式对于后建立存保制度的国家是一个相对便利和可行的制度选择，我国和日本当下的成本最小化(中间型)存保制度的形成具有一定历史必然性。学术界对后建立存保制度国家的大量研究强调了制度配套和制度环境的重要性。成本最小化模式在某种程度上体现出国家对银行业保护的一脉相承，这一模式下的问题银行处置更加依靠政府，在制度的确立和选择上更加注重考虑国家整体和银行业的效率、成本和稳定，学术界对于后建立存保制度的国家的政策建议也多指向事后处置与事前监督功能的完善。

三、结论与展望

存保制度存在的必要性业已成为共识，其本身无须作出全盘性的改变或否定，在具体制度设计上，各国存保制度有趋同的趋势。目前存保制度的两种主流模式的背后是不同的发展路径，对于风险最小化模式的典型代表美国而言，其具有深厚的市场经济渊源，市场机制在制度演进过程中发挥了重要作用，存保制度业已在日常监管和危机应对中积累了充分的经验。在次贷危机中，美国存保制度配合美国政府的紧急救助措施，有效地应对了危机局面，防止了大规模的挤兑发生。在存在“大而不能倒”的情况下，如何将银行体系道德风险降至更低水平是学术界关注的重点。而对于我国、日本等后建立存保制度的国家而言，国家在制度形成过程中发挥了重要作用。大量关注后建立存保制度国家的研究都验证了制度环境因素对于存款保险功效的影响。因此，后建立存保制度的国家，一方面需要完善监管水平、法律体系等制度配套；另一方面其制度本身也有改革、完善的空间。如何在本国制度的发展路径上，根据银行业发展的实际设定相应的存保制度，是值得研究的课题。虽然不少学术研究建议我国存保制度向着进一步完善事前监督功能和事后处置机制的方向前进，然而不同的历史沿革、发展路径与经济结构，决定了我国不能随意照搬美国的模式和路径。在全面深化改革的过程中，如何理顺政府与市场、国家行为与市场机制的关系，仍然是制度完善的关键问题。

即便是历史最久、实践经验最丰富的美国存保制度，FDIC的Blinder & Wescott也总结了以下几个方面待解决的问题：一是可能扭曲激励和增加道德风险的存款保险风险定价问题；二是避免顺周期偏差问题，即存款保险在商业衰退周期期间提高了银行吸收存款成本。这样的顺周期效应可能导致信贷发放的缩减，从而减缓经济活动；三是合适的保险限额问题，即现行存保制度旨在确定一个公平、透明的保障限额，保护小额存款人，但不会加剧道德风险。这几个方面也是已有学术研究关注较多并且没有达成理论共识的几个方面。而就我国而言，存保制度同样在费率定价、机构设定、职能设计等方面还有完善空间。如何充分发挥其正面效应以促进我国金融体系高质量发展，还有很多课题有待学术界关注和探究。周小川分析金融稳定与道德风险的相关关系时提供的一个思路值得学术界探索：一是预期关系的角度。由于系统性金融危机的高成本，金融安全网成为一种公共品，而公共品的不当使用必然引起道德风险，研究的方向可以是如何管理和引导必然存在的道德风险；二是激励不相容关系的角度。在信息不对称情况下，由于制度的具体机制设计不完备，造成金融机构存在“制度安排的空子”，研究的方向是如何改善制度安排，最大化地实现激励相容；三是软性体制(文化)关系的角度。表现为由文化因素形成的治理结构缺陷导致的行为扭曲，也是可以进一步开展的研究方向[26]。

注 释

① 资料来源：国际存款保险协会(IADI)统计数据。

② 参见2020IADIAnnualSurvey，https://www.iadi.org/en/core-principles-and-research/deposit-insurance-surveys/.

③ 参见HistoryoftheEighties-Chaper1.FDIC,1997:81.