地摊经济的政府治理之路

林琳 刘欢 贾萧姗

(大连海事大学 公共管理与人文艺术学院，辽宁 大连 116026)

2020年年初以来，新冠肺炎在全球蔓延，除了对卫生健康造成损害之外，伴随而来的是全球经济的衰退。在党的坚强领导下，中国全面抗击新冠肺炎已经接近尾声，推动复工复产、经济复苏是摆在国家面前的首要任务。在政府的有序指导下，我国主要经济体，包括制造业、加工业、金融业等逐渐复工复产，防疫生产两手抓。2020年前三季度经济持续向好，GDP增长4.9%，国内生产总值722 786亿元，统筹防疫和经济建设已取得阶段性成果。

中国采取了一系列有针对性的措施来刺激经济增长，放开地摊经济就是其中的一项重大举措。地摊经济处于服务链和产业链的终端，把生产者和消费者紧密联系起来，是一种特殊的经济形式，孕育了极大的能量，能够在一定程度上解当前保民生促就业的燃眉之急。作为一种边缘经济体，地摊经济天然具备市场进入门槛低、经营灵活等特点，投入小回收快，受到大批失业者以及创业者的青睐，带动了部分社会群体的就业创业。

在2020年5月召开的全国两会期间，李克强总理肯定了地摊经济对于国民经济复苏的积极作用，并指出各地应尽可能放松对就业的不合理限制，要采取各种措施拓宽岗位促进就业，通过宏观调控的各种手段来实现“六稳”“六保”，保障民生，增强经济发展活力。一时间，地摊经济得到正名，如雨后春笋般拔地而起，成为复苏经济的排头兵。成都、南京、青岛等十余个城市相继出台各项举措积极放开与发展地摊经济，充分发挥地摊经济的保民生促就业的积极作用。中央文明办明确提出：为适应常态化疫情防控形势，今年全国文明城市测评指标取消占道经营、马路市场、流动商贩等考核内容，加快促进恢复经济社会秩序、满足群众生活需要[1]。与传统观念及管理模式相比，本次地摊经济兴起，包容审慎、政策引导、柔性监管为地摊经济发展提供了温度与热土。此外，腾讯、阿里、苏宁等互联网平台现代化、数字化、大数据化的帮扶举措，多维度赋能地摊经济，切实为地摊经济发展插上翅膀。然而，地摊经济在发展的过程中，给政府治理与经济发展带来了新的挑战，亟需探索出保持其良性发展的对策。

1 政府引导地摊经济稳步发展

1.1 地摊经济与政府治理

“地摊经济”的概念自古便有，通过沿街叫卖获取收益，包括个体工商户的广义“摊贩经济”和无固定场所无证无照狭义的流动摊贩两种类型[2]。由于产生的经济价值以及规模比较小，地摊经济并不是社会经济的主要组成部分，相较于传统制造业、服务业等，作为一种边缘经济形式而存在。地摊经济具有经营成本低、资金及商品流动性强和产业灵活性高的特点。相对于大型商超，地摊这一形式更加多样，比如国外存在的周末跳蚤市场、城市便民服务市场和游客零售市场等，我国各类的集市、小吃街、夜市等等，均是地摊经济的一种体现。

政府治理是指市场经济条件下政府对社会公共事务进行管理、解决社会公共问题、提供公共服务，倡导民主、法治、公平、责任、高效等理念，涉及到的根本问题主要包括政府职能、行政体制、依法行政、政府与社会共同行动和治理目标[3]。政府治理的实质就是要通过行使公共权力，达到维护公共利益、形成社会共识、维持社会秩序的目的。在这一过程中，需要以政府为主体，社会多元组织共同发挥作用[4]。社会主义市场经济体制下，市场是主要力量，但政府治理也不可或缺，二者相辅相成。

作为一种城市边缘经济形式，地摊经济有存在的可行性和必要性，在拉动就业、改善民生、增强城市烟火气、提升人民幸福感等方面的作用是其他市场经济形式所不可比拟的。然而，在城市发展的过程中，地摊经济存在的弊端，如造成交通堵塞、影响环境卫生、产生消费纠纷等，与城市发展有相互排斥的一面，使它的积极作用大打折扣。单凭市场的作用，无法真正趋利避害，需要政府这只“看得见的手”发挥作用，协同多方社会主体，审慎监管，克服地摊经济存在的负外部性。对于地摊经济，政府做到放开不放任，实现政府治理有温度、抚慰人心的同时，使其实现良性发展，保障民生振兴经济。

1.2 政府治理的措施

1.2.1 适度放开，引导发展

自国家出台文件肯定地摊经济的积极作用，各地纷纷因地制宜提出地摊经济发展政策，对于规划摊位区域、保障安全卫生、加强交通疏导等做出了部署，并进行规划试点。烟台制定了推进地摊经济健康发展的七条建议，明文规定流动商贩可以在一定的区域和时间段内在不影响交通的情况下临时摆摊，大型商场可以占道促销经营，坚持在促进经济发展和便民利民的前提下，适度放开，鼓励摆摊经营。成都市出台《成都市城市管理五允许一坚持统筹疫情防控助力经济发展措施》，临时摆摊设点得到允许，临街店铺可以越门经营，大型商场可以占道进行促销，共享单车可以扩大停放区域。全国包括南京、大连、长春等城市均已出台政策支持地摊经济发展，为地摊经济发展提供了政策保障。

1.2.2 监督管理保障服务质量

城市发展的过程中，地摊经济在人们的观念里一直与脏乱差挂钩，是造成城市管理困难的罪魁祸首之一。地摊经济一度受到打压，究其原因，人们并不是讨厌地摊经济本身，而是无法接受地摊经济产生的“后遗症”。地摊经济再次兴起，针对其对市容市貌产生的威胁，各地政府出台相应措施进行监管。上海市城市管理行政执法局发布《上海市城市管理行政执法局关于优化营商环境的指导意见》，指导商户实行城市环境卫生责任制，倡导“保护环境，摊主有责”的经营理念[5]。公开随机监管，完善失信惩戒制度，规范摊主日常经营行为。针对产品质量，该意见提出畅通投诉渠道，保证居民维权有道，切实保障产品与服务质量；完善地摊经济管理相关法律法规，保证管理人员依法行政，民众依法摆摊。

1.3 地摊经济治理取得的重大成效

1.3.1 广泛吸纳就业启发创业

疫情全球蔓延的大背景下，全球经济受到重创，失业人口急剧增加。而中国在“六稳”“六保”发展目标和政策导向的指导下，稳就业保民生成为当前经济发展的主要矛盾，经济发展紧紧围绕这一矛盾展开[6]。调查统计数据显示，1—5月中国城镇新增就业460万人，同比减少137万人；城镇调查失业率5.9%，高于上年同期0.9个百分点。5月份，约1.2%的就业人员处于在职未就业状态，高于往年正常水平[7]。2020年5月28日，李克强总理在十三届全国人大三次会议闭幕后提到：“我们西部有个城市，按照当地的规范，设置了3.6万个流动商贩的摊位，结果一夜之间有10万人就业。”[2]政府放开地摊经济，为没有高学历和特殊技术的人群提供了就业创业的新渠道，引发了全民摆摊的新热潮。

1.3.2 提振经济促进相关产业发展

经济下行，服务餐饮行业遭遇冰冻，继而相关产业也大面积萎缩，多米诺骨牌效应显现。2020年第三季度GDP同比增长4.9%，相较于2019年，增幅收窄1.1个百分点，经济增长持续放缓，全球疫情防控尚不稳定，不确定因素还在增加。因此，2020年我国没有设定经济增长的具体目标，继续推动经济稳步运行，进一步稳定社会大局。政府为地摊经济松绑，一方面改善了摊主的收入水平，增加其可支配收入，调整收入分配格局，进而带动其消费水平提升，扩大国民内需；另一方面，摊主需要购买摆摊的相关配套设施以及原材料，消除了一部分积压的库存，同时带动其他行业的生产活动，这激活了相关产业的发展活力。

1.3.3 激发心气聚集人气

城市不仅是经济政治中心，也是万家烟火的聚集之地。政府推动地摊经济良性发展，带动就业提高人民收入水平的同时，也让城市重新燃起烟火气和人气，抚慰了普通老百姓的心。老百姓面对困难共克时艰的精气神被激活，重新拾起了追求美好生活的殷切希望。人间烟火，抚平人心。地摊经济的存在，丰富了社会经济的具体形式，既加快推动复工复产、复商复市，又极大促进消费，增添城市“烟火气”，提升城市温度，增强城市发展活力[8]。放开地摊经济拉近了人与人之间的距离，减缓了人民压力，是政府对低收入群体的关怀和支持，城市变得更加温暖更富有人情味。

2 政府治理面临新课题

2.1 顶层规划设计欠缺

目前，地摊经济蓬勃发展，沿街叫卖充斥在城市的各个角落，但是关于地摊经济发展的顶层规划设计欠缺，相关的配套设施和人员安排没有相适宜。地摊经济多摆在繁华闹市街区，人流、车流极大，早晚高峰尤甚，严重侵占道路。因政府有效管理缺位，地摊选址无序，商贩为追求有利摊位，占道经营，随意摆设，造成交通堵塞乱象，影响城市交通和居民正常通行。政府对地摊经济的治安把控不力，街道处理此类治安问题的人员没能及时查看巡逻，治安问题屡发。地摊从业者往往因抢揽生意、争夺摊位等问题，滋生恶性竞争，诱发矛盾冲突，乃至于拳脚相向，更有甚者发生严重刑事案件。除此之外，地摊经营者随车携带的煤气罐、高温煤炉等，在缺乏良好管理的情况下，有极大安全隐患。摆摊区域没有合理规划，相关的卫生配套设施不齐全，进而导致环境治理失效，严重损害了城市的自然环境和人文环境。摆摊结束后，摊主往往拍拍屁股就走人，后期的垃圾处理没有及时跟进，瓜果皮壳等固体废弃物、塑料制品等城市白色难降解垃圾、加工废弃物如金属残渣等，大量被遗留在道路上，严重污染城市环境。

2.2 质量卫生监管不严

地摊经济所售物品大多价格低廉，能够吸引大量城市中底层消费者的眼球，但是往往商品质量难以保证，后期维权困难，购买体验较差，居民消费处于降级风险之中。政府相关部门监管不严，没有形成联动机制，对地摊经济监管相对松散。一是对从业资格审查不严。地摊餐饮行业进入门槛低，人员临时性强，长期以来，政府对其缺少系统性专业化资格审查及监管。《中华人民共和国食品卫生法》第二十六条规定：“食品生产经营人员每年必须进行健康检查；新参加工作和临时参加工作的食品生产经营人员必须进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。”[9]法律条例已明确食品经营者从业资格要求，但是由于缺乏注册登记等一系列手续，导致政府对地摊经济从业人员管理松散，放开了法律监管笼子，增大了从业资格监管和售后维权的难度。二是对经营行为缺少监管。政府未制定明晰的市场准入标准和行业标准。摊贩使用的作业车辆以及工具器皿等卫生条件参差不齐。“三无”作料、地沟油、劣质食材等纷纷被端上餐桌。露天烧烤、油炸食品等加工制作过程造成严重油烟污染，影响到周围的空气质量。露天食品制售摊将含有油污的废水随意倾倒，造成水污染。制售餐饮食品的地摊经营者无上岗培训，食品制作流程难以达到餐饮卫生生产标准，所售商品缺乏质量保障。

2.3 政府支持力度不足

一是政府相关政策引导不足。新冠疫情发生前，各地对市容市貌管理严格，在粗放的管理模式下，大量城市以“一刀切”的手段“抹杀”地摊经济。随着地摊经济浪潮全面袭来，地摊经济犹如脱缰的野马，肆意发展。很多媒体报道，曾经围追堵截地摊摊贩的市容管理人员反而成为宣传、动员、鼓励地摊经济发展的排头兵。这种情况下，由于缺乏政策制度有序引导，管理人员缺乏政策参考，部分地区地摊经济又走上无序发展的老路。二是配套服务不完善。地摊经营无统一的信息登记服务，买卖交易时消费者对商品信息、商贩信息难以知晓，明确维权对象艰难。出现消费纠纷，没有专门的地摊经济服务窗口处理摊主和消费者的相关诉求，消费者维权困难。三是政府帮扶保障不到位。地摊小贩大多是学历低没有技术的社会底层人员，信息获得不及时，启动资金缺乏，即使有自主创业的打算，却也只能中途夭折。部分商贩为老年、残疾人等，他们对于当前流行的“互联网+”运营模式知之甚少，只能从事附加值较低的传统地摊经营活动，经营相对困难。

2.4 长效发展原动力不强

疫情影响下，为缓解就业压力和刺激消费，全国各地出台一系列临时性政策，助推地摊经济全面复苏。政策红利下，各项资源一股脑涌入“地摊经济”这一蓝海。虽然依托临时性政策加持，当前地摊经济发展势头较猛，然而随着疫情防控取得阶段性成效，经济逐步重回快车道，对地摊经济来说，保持长期发展势头的支撑力并不强劲。一是政府相关政策扶持缺乏长远发展规划，在“放”与“管”之间，地摊经济艰难前行，其发展前景不容乐观，很可能再次被打入“冷宫”。二是政府对于地摊经济定位高度不足，地摊经济始终与降级消费相挂钩，缺乏政策性、平台化、综合性建设规划，地摊经济可持续长效发展动力引擎拉响警报。三是地摊经济缺乏多种经济形态支持，在“互联网+金融”的发展潮流下，地摊经济作为传统小微实体经济，仅仅依托国家补助、银行贷款等传统方式获取启动经营资金，无疑严重阻碍其长效发展，亟需引导其突破传统行业模式，与多方业态相融合。

3 地摊经济政府治理的优化路径

3.1 科学规划精细治理

放开但不放手，首要前提就是做出合理的规划，进行精细化的设计，引导地摊经济全面升级，继续发挥保民生促就业的作用。地摊规划须因地制宜统筹兼顾，综合城市特色、经济发展、文化传统等多方面因素进行顶层设计，切莫盲目跟风千篇一律。要营造稳定可持续性的地摊经济经营秩序，助力地摊经济良性健康发展，实现经济效益和社会效益的统一。运用互联网信息化工具，将摆摊管理细则、安全要求、惩罚明细等及时推送与公开，让政府在阳光下行政。加强经营文明化管理，督促摊主遵守法律法规，规范其日常经营活动。各个城市的相关部门须根据城市功能规划、交通大数据，分析制定摊位规划设计原则，划分出允许摆摊区、禁止摆摊区、分时段摆摊区，设计规划可视化摊位分布图，进行网格化管理。科学规划应实现规范合理与民众参与的结合，广泛征集群众意见，针对产生巨大负面效应的摊位定期进行优化调整。在此基础上，评估区域人流和车流的承载能力，科学规划每个区域的摊位数量和具体的摆放位置，预留消防应急通道，降低安全隐患。根据摊位性质，科学安排摆摊时间，例如在上下班时间点设置流动快餐摊位，限制住宅区的摆摊时间，规定夜市的摆摊时间和收摊时间。基于区域消费层次和消费习惯，对地摊售卖商品的种类范围进行合理设计，充分考虑居民的实际生活需要和购买能力，提升居民供给和需求的贴合度。此外，政府还应综合评估地摊经济发展，预估对各地区生活会造成的影响与产生的突发状况，科学制定应急预案和对策，防患于未然，保障地摊经济健康发展。

3.2 创新监管方式，实现协同治理

“松绑”意味着政府对其法律压制的暂时性缓解，但是其本身携带的顽疾依然存在，伴随大规模“松绑”而来的将是社会问题的积攒性爆发，因此，“松绑”过程中应嵌入政府的有效监管[10]。对于城市的规划管理来说，地摊经济的监管应结合地摊经济自身的特点，放管结合，创新监管方式，绝不能功亏一篑[11]。首先，城管部门、卫生部门、质量监管等相关部门需相互协调形成联动机制，厘清在地摊经济管理过程中各自的监管职责，划分监管范围，并形成监管条款，部门间保证信息共享，加强沟通与交流，形成监管合力。其次，政府相关部门在监管的过程中，加强对从业资格和卫生质量的审查。对摊贩进行分级分类管理，省市级政府进行资格审查，摊贩本人注册登记后，相关部门定期进行流动审查、常态巡查、抽样检查，确保摆摊合法经营，食品卫生达标。引入社会主体的监督力量，拓宽市民投诉渠道，推行“互联网+监管”模式。对于漫天要价、强买强卖、产品质量不达标的地摊摊主，市民可以通过微信公众号、市民热线电话等平台进行检举维权。政府监管应充分利用现代信息网络技术，扩大监管范围，提升监管能力，建立摊位和摊主信息数据库，实行诚信积分制，推行信用监管，发生问题立记纳入个人诚信系统，全方位约束摊主的行为。最后，鼓励摊主进行自治，成立“地摊管理协会”，推选协会主席，制定管理条例。由委员会主席带领摊贩进行自我管理和自我监督，维护经营秩序，保护城市环境。委员会定期举行“星级摊位”评比活动，设置流动红旗，制作荣誉墙，提升地摊的服务质量，增强摊主的社会责任心和荣誉感。

3.3 注重宣传引导，实行柔性管理

随着地摊经济的热潮席卷而来，成都、南京、烟台等各大城市纷纷出台政策支持地摊经济发展，除了明确表明可以在规定的时间和范围内摆摊经营，还提出了实施柔性执法、温情化管理[12]。地摊经济作为一种特殊的经济形式，体量虽小，却符合低收入群体维持生计的需求，它承载着一个家庭的生存与发展的希望。传统的管理方式以刚性执法为主，一定程度上达到了城市治理的目的，却引发群众的怨声载道，更有甚者造成一系列乌龙事件。地摊经济的治理需要创新管理方式，转变管理思想，注重宣传引导，加强教育培训。既要达到良性治理的目标，又要有温情。首先，要做好摆摊相关事宜的宣传引导工作。各大城市相关部门需因地制宜做出摆摊的相关规定，通过各种渠道进行宣传，让群众了解到什么样的行为是被允许的、什么样的行为是被禁止的。积极展开普法宣讲活动，为民众解读执法文件，将政策文件细化，使民众在法律法规的引导下合法经营，同时又能在受到侵害的时候为自己维权。其次，由政府主导开展各色的摆摊培训活动，向民众培训摆摊的申请过程、行业标准、维权渠道等相关知识，让有摆摊意向的人能够掌握地摊经济的运营方式。最后坚持柔性管理、温情化管理。城市由千万群众聚集而成，城市建设应以人民为中心，以包容审慎的态度进行治理。在治理过程中，既要以建设文明美丽城市为出发点，又要最终落到维护人民群众福祉，推行“轻微免罚”制度。对于没有造成极大损害的事件，以劝导教育为主，辅之以行政指导，建设有烟火气有人情味的城市，避免出现暴力执法现象。

3.4 深化服务保障，提升运营能力

面对地摊经济这一新课题，政府应积极提供公共服务赋能地摊经济，为地摊经济健康长效发展保驾护航，实现地摊经济与城市发展共生共荣。社会服务职能是服务型政府的主要职能，服务精神贯穿于政府的一切社会活动之中[13]。政府要全力做好经营培训服务，向商贩提供品牌建设、摊位运营等方面的技术服务，帮助摊贩形成良好的管理学习思维，从提升竞争力着手，重点提升产品质量和服务质量，努力打造高品质、优生活消费购买体验，打破消费者对于地摊经济等同于降级消费这一固有观念，提升顾客信赖与依赖度，实现品质服务长效发展。政府要鼓励地摊经济与文创产业相互融合，依托地缘特色，个性化、定制化发展地摊经济，在产品中融入地方城市特色，切实提高产品的附加值，形成地区独有的地摊文化；同时发挥政府城市建设规划一体化部署引导作用，提升地摊文化综合影响力，打造城市新名片。充分应用“互联网+”大数据平台，政府推动搭建基于地摊经济运营平台，实现线上+线下双向经营，如线上直播零售模式、网店线下直营模式等，通过逐步提升店铺知名度及影响力，扩大营收及规模。此外，提供链式一体化服务，依托银行、金融等部门，发挥电商平台优势，在货源保障、数据支持、金融扶持等多维度为地摊经济赋能，探索新经济形态下低成本、快融资、广销路的地摊经济运营模式，全方位助力地摊经济可持续长效发展。